Регулирование и защита прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, повышение качества их жизни, создание системы жизнеобеспечения и социально-бытовых условий, отвечающих удовлетворению их жизненно важных потребностей, являются неотложной задачей Российского государства. Конституция Российской Федерации установила обязанность государства гарантировать права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.
Реализация этой сложной задачи и выполнение указанных обязательств задерживаются по многим объективным причинам, однако государство не прекращает своих усилий в этом направлении, свидетельством чего является, в частности, принятие Правительством Российской Федерации в июле 2001 г. федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года» 1, разработанной на основе постановления Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 г. «О федеральной целевой программе «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2000 года» 2.
Соответствующие программы или концепции развития коренных малочисленных народов приняты и в ряде субъектов Российской Федерации. Так, в феврале 2000 г. Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа, исходя из общегосударственных задач, сформулированных в федеральных документах, приняла Концепцию.
1 СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3327.
2 СЗ РФ. 1996. № 39. Ст. 4566. развития коренных малочисленных народов Севера в Ямало-Ненецком автономном округе.
Как и для других региональных документов, для данной Концепции характерно установление ответственности органов государственной власти субъекта Федерации при решении задач социально-экономического развития и регулирования межнациональных отношений, укрепления российской государственности, дальнейшего развития федеративных отношений. В Концепции содержится раздел «Совершенствование федеративных отношений как условие дальнейшего развития коренных малочисленных народов Севера автономного округа», в котором указывается, что задачи совершенствования федеративных отношений и развития автономного округа реализуются в результате: оптимизации федеративного устройства, повышения самостоятельности и ответственности автономного округа перед своим населением за реализацию воли народов, повышения роли автономного округа в сохранении единства и целостности Российской Федерациисоздания органами государственной власти автономного округа условий для участия представителей коренных малочисленных народов Севера в работе органов государственной власти и органов местного самоуправлениязащиты и обеспечения интересов населения округа в целом, путем совершенствования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления автономного округа.
В Концепции Ямало-Ненецкого автономного округа поставлена задача формирования правовой базы автономного округа, обеспечивающей самобытное социально-экономическое и культурное развитие коренных малочисленных народов Севера в автономном округе, защиту их исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов, а также задача совершенствования механизма участия в работе законодательных и исполнительных органов власти автономного округа представителей коренных малочисленных народов, позволяющего им влиять на принятие решений, затрагивающих их интересы.
Можно констатировать, что законодательные органы Российской Федерации и многих субъектов Российской Федерации, в частности Ямало-Ненецкого автономного округа, достаточно активно развивают законодательство в сфере регулирования и защиты прав коренных малочисленных народов. Принятые ими законы оказывают значительное влияние на положение коренных малочисленных народов и содействуют их развитию, однако наряду с несомненными достижениями действующие законы, как федеральные, так и субъектов Российской Федерации, пока еще далеки от совершенства.
Их анализу посвящена настоящая диссертация. Автор, исходя прежде всего из своего личного опыта как человека, принадлежащего к коренному малочисленному народу Севера и десятки лет посвятившего законотворчеству, направленному на защиту прав и законных интересов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока нашей страны, излагает свои взгляды на федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации (на примере законов Ямало-Ненецкого автономного округа) и намечает пути их совершенствования. При этом автор сознает, что некоторые из выдвигаемых им положений носят дискуссионный характер.
Актуальность темы
исследования вытекает из необходимости совершенствования правового обеспечения прав и законных интересов коренных малочисленных народов Севера нашей страны, установленных Конституцией Российской Федерации.
В течение длительного времени правовому положению коренных малочисленных народов, особенно коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока нашей страны, не уделялось достаточного внимания, что приводило к дальнейшему ухудшению условий жизнеобеспечения этих народов, лишению их привычных и традиционных условий жизни, невозможности сохранения и развития ими своей культуры. Промышленная экспансия в районах традиционного проживания коренных малочисленных народов поставила их на грань выживания.
Признание права коренных малочисленных народов не только на существование, но и на защиту от вторжения в среду их обитания, являющуюся неотъемлемым компонентом их жизни, потребовало соответствующего правового регулирования на федеральном уровне.
Первый Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» был издан только в 1999 г. В 2000 и 2001 гг. были приняты федеральные законы, объектом которых стали коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока нашей страны. Они имеют много общего, что позволило говорить о создании единого федерального законодательства в этой области. Основой для упомянутых федеральных законов явилось весьма обширное законодательство ряда субъектов Российской Федерации, на территории которых проживают коренные малочисленные народы, традиционно занимающиеся главным образом оленеводством и рыболовством, т. е. промыслами, которые возможны для них только в местах их традиционного проживания. В настоящее время наиболее всеобъемлющее законодательство о коренных малочисленных народах разработано в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах. В числе обстоятельств, способствовавших этому, следует назвать внимание населения этих субъектов Федерации и руководителей соответствующих органов государственной власти к проживающим на территории округов коренным малочисленным народам.
Принятие федеральных законов о коренных малочисленных народах придало законотворчеству субъектов Российской Федерации в этой сфере новый импульс и способствовало совершенствованию законодательства, гарантирующего права и законные интересы коренных малочисленных народов. Вместе с тем принятие федеральных законов о правах коренных малочисленных народов потребовало в ряде случаев приведения законов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральными законами.
Исходя из изложенного, очевидна актуальность проведенного диссертантом исследования как федерального законодательства о гарантиях прав коренных малочисленных народов, в частности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока нашей страны, так и коренных малочисленных народов Ямало-Ненецкого автономного округа. Законодательство этого субъекта Российской Федерации может служить наглядным примером развития регионального законодательства о коренных малочисленных народах и защите их природной среды обитания в регионе с интенсивным ростом промышленности. Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, в частности законы Ямало-Ненецкого автономного округа, несмотря на их очевидную неполноту и даже иногда противоречивость, являются наглядным доказательством стремления Российской Федерации обеспечить социальные права всех граждан, независимо от их национальной принадлежности, места жительства и иных обстоятельств.
Теоретический анализ российских законов о коренных малочисленных народах, проведенный автором, может стать основой для разработки предложений по совершенствованию законодательного регулирования в этой сложной и многогранной сфере.
Степень научной разработанности проблемы законодательного регулирования прав и законных интересов коренных малочисленных народов, несмотря на важность данной проблемы не только для коренных малочисленных народов, но и для всех граждан Российской Федерации, остается еще недостаточной. Это обусловлено рядом причин. Прежде всего, надо отметить, что органы государственной власти вообще длительное время игнорировали эту проблему, хотя регулирование и защита прав национальных меньшинств отнесены к ведению Российской Федерации, а защита — к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Обязательство гарантировать права коренных малочисленных народов, установленное в ст. 69 Конституции Российской Федерации, оказалось не связанным с установленными в Конституции предметами ведения.
Вопрос о конституционной ответственности конкретных органов государства за защиту прав коренных малочисленных народов недостаточно проработан в законодательстве, до сих пор отсутствуют серьезные монографические работы о гарантиях прав коренных малочисленных народов.
Наиболее значительные материалы и разработки, в том числе и научного характера, по данной проблеме содержатся в документах соответствующих комитетов и комиссий Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также законодательных органов субъектов Российской Федерации, на территории которых проживают коренные малочисленные народы.
Методологическую основу диссертационного исследования составили диалектический, системный, исторический, сравнительный, а также иные общенаучные методы. Наиболее широко использовались в работе такие специальные научные методы познания государственно-правовых явлений, как историко-юридический, сравнительно-правовой и нормативно-логический.
Использование этих методов в процессе изучения законодательной базы и реального положения с обеспечением прав коренных малочисленных народов позволило определить адекватность правового регулирования и выявить реальную потребность в совершенствовании законодательства.
Нормативной основой исследования являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты федеральных органов власти, а также конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации, на территории которых проживают коренные малочисленные народы. Среди последних особое внимание было обращено на Устав Ямало-Ненецкого автономного округа и окружные законы.
Теоретические и истоковедческие основы исследования. При разработке данной темы диссертантом использованы труды отечественных юристов — специалистов по проблемам федерализма и национальных отношений, по конституционному праву, в области защиты прав человека и гражданина: Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, Г. В. Атаманчука, В. И. Васильева, К. В. Калининой, Б. С. Крылова, В. А. Кряжкова, А. Е. Постникова и др., а также ученых-историков Сибири, этнографов, политологов, философов, экономистов, специалистов в области природопользования: Л. И. Абрютиной, А. В. Головнева, В. П. Евладова, К. В. Калининой, К. Б. Клокова, В. М. Кулемзина, В. М. Курикова, М. А. Лапиной, Н. В. Лукиной, В. А. Михайлова, Е. Т. Пушкаревой, Ю. А. Саммара, В. С. Сондыкова, В. И. Сморчковой, Ч. М. Таксами, Г. П. Харючи, Л. В. Хомич, А. А. Южакова и многих других. Всем им автор искренне благодарен.
Цели и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования — постановка и разрешение ряда теоретических и практических проблем правового положения коренных малочисленных народов, проживающих в северном, сибирском и дальневосточном регионах. Особое внимание в исследовании уделено законам Ямало-Ненецкого автономного округа, с которым связана вся жизнь и деятельность диссертанта в качестве депутата, а в настоящее время Председателя Государственной Думы автономного округа.
В диссертационном исследовании сформулированы и решались следующие задачи: определить конституционные основы регулирования государственных гарантий прав коренных малочисленных народов федеральными законами и законами субъектов Российской Федерациипоказать процесс становления и развития законодательства о гарантиях прав коренных малочисленных народов, проживающих в северном, сибирском и дальневосточном регионах Российской Федерацииобосновать правомерность создания наряду с федеральными законами законов субъектов Российской Федерации, на территории которых проживают коренные малочисленные народырассмотреть содержание действующего федерального законодательства и законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа о коренных малочисленных народах, выявить их недостатки и наметить пути их устранениявыдвинуть предложения по развитию соответствующего федерального и регионального (субъектов Российской Федерации) законодательства и предложить пути его дальнейшего совершенствования в общих интересах коренных малочисленных народов и всего населения Российской Федерации.
Научная новизна работы определяется самой постановкой проблемы и степенью ее разработанности. Данное исследование является первым в области разработки сочетания норм федерального законодательства о коренных малочисленных народах и законодательства конкретного субъекта Российской Федерации — Ямало-Ненецкого автономного округа как имеющего одну из наиболее разработанных правовых систем защиты интересов проживающих в нем коренным малочисленных народов и этнических общностей.
Учитывая, что российское законодательство о правах коренных малочисленных народов еще далеко от совершенства, автор рассматривает наиболее актуальные проблемы правового регулирования и защиты прав этих народов.
На основе проведенного исследования автор представляет на защиту ряд выводов и рекомендаций, направленных на развитие и совершенствование федеральных законов, регулирующих и защищающих права коренных малочисленных народов, и соответствующих законов Ямало-Ненецкого автономного округа. Автор полагает, что высказанные им соображения во многом относятся и к законодательству о коренных малочисленных народах других субъектов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие выводы и положения: гарантии защиты прав коренных малочисленных народов должны устанавливаться Российской Федерацией в соответствии с общепринятыми принципами и нормами международного права и договорами Российской Федерациирегулирование и защита прав коренных малочисленных народов, являющихся в Российской Федерации национальными меньшинствами, относится в соответствии с Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации, а защита их прав — соответственно к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерациив условиях отсутствия федеральных законов принятие субъектами Российской Федерации законов в данной области было оправдано, поскольку принятие мер по защите прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, находившихся иногда даже на грани вымирания, было неотложнымиздание, начиная с 1999 г. ряда федеральных законов, непосредственно направленных на регулирование и защиту прав коренных малочисленных народов, представляется вполне оправданным, имеет существенное не только правовое, но и политическое значениепринятие федеральных законов не привело к ограничению сферы защиты прав этих народов законами субъектов Российской Федерации. Оно способствовало конкретизации правовых норм субъектов Российской Федерации применительно к их особенностям, в частности к расширению использования в общественных отношениях коренных малочисленных народов признанных ими традиций и обычаевнеобходимо дальнейшее развитие законодательства о коренных малочисленных народах, проживающих в северных, сибирских и дальневосточных регионах России с тем, в частности, чтобы обеспечить более широкий учет их особенностей органами государственной власти всех уровней и органами местного самоуправления.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов для совершенствования правового регулирования положения коренных малочисленных народов на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации.
Материалы диссертации имеют научное значение для развития российского конституционного права. Они могут быть использованы в практической деятельности государственных органов при разработке законодательства о коренных малочисленных народах на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, а также в научноисследовательских целях и учебном процессе, в частности по государственному праву и теории государства и права.
Апробация результатов исследования. Материалы исследования использовались автором в процессе разработки всех законов Ямало-Ненецкого автономного округа, прямо относящихся к проживающим на его территории коренным малочисленным народам, а также законов автономного округа, относящимся ко всему его населению, в составе которого находятся и коренные малочисленные народы.
Автор принимал участие в работе комиссий и комитетов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации при обсуждении вопросов, относящихся к правам коренных малочисленных народов.
Структура диссертации включает введение, три главы, состоящие из 10 параграфов, заключения и списка основной использованной литературы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Принятие федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации о коренных малочисленных народах, забота органов государственной власти всех уровней о судьбе коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России в последнее десятилетие прошлого века и в настоящее время явились подлинным прорывом в становлении нашего государства как государства социального, политика которого действительно направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Вместе с тем очевидно, что коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока до сих пор находятся в таких условиях, что нуждаются в дополнительных социальных гарантиях. Распространение их на эти народы предусмотрено, в частности, федеральной целевой программой «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года» и программами, разработанными и принятыми в отдельных субъектах Российской Федерации, на территории которых проживают коренные малочисленные народы. Реализация всех этих программ связана с развитием российской экономики в целом.
Обращает на себя внимание тот факт, что во всех программах, как федеральной, так и в региональных (субъектов Российской Федерации), выдвинуты требования совершенствования законодательства, гарантирующего права и законные интересы коренных малочисленных народов. Такая постановка вопроса является зримым результатом развития нашего государства как государства правового и вместе с тем обязывает федерального законодателя и законодателей субъектов.
Российской Федерации уделять больше внимания коренным народам. В диссертации констатируется, что не следует сводить задачу к изданию законов, объектом действия которых являются коренные малочисленные народы и среда их обитания. Развитие коренных малочисленных народов самым непосредственным образом связано с развитием регионов их проживания, с судьбой всех народов, проживающих на севере и востоке России. Коренные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока, как и все население этих регионов, жизненно заинтересованы в создании стабильной развивающейся экономики, повышении жизненного уровня, гарантиях социальной защиты. Как позитивный момент следует отметить, что в федеральных правовых актах и актах субъектов Федерации все более настойчиво реализуется принцип сочетания развития коренных малочисленных народов с развитием всех народов нашей страны, всего ее населения. Сказанное, полагает диссертант, не снимает задачи совершенствования и развития федерального и регионального законодательства, объектом которого являются непосредственно коренные малочисленные народы.
Исходя из анализа действующего федерального и регионального (субъектов Федерации) законодательства, автор считает необходимым обеспечить более четкое разграничение ответственности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации за защиту прав и законных интересов коренных малочисленных народов и относящихся к ним лиц.
Сказанное целиком относится к необходимости законодательного разграничения обязанностей и ответственности соответственно федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации, а также органов местного самоуправления за финансовое обеспечение жизнедеятельности коренных народов.
В основу разграничения ответственности за соблюдение прав и законных интересов коренных малочисленных народов должна быть положена ответственность за поддержание единых для всей страны стандартов в области здравоохранения и социального обеспечения. Установление таких стандартов, а также единого прожиточного минимума необходимо для всего населения страны, в том числе и особенно для коренных малочисленных народов.
Настоятельно необходимо усилить федеральные и региональные (субъектов Федерации) гарантии политических прав коренных малочисленных народов как национальных меньшинств. С этой целью следует внести изменения в федеральные избирательные законы и законы субъектов Федерации с тем, чтобы реально обеспечить принадлежащим к этим народам лицам право и возможность избрания по специально созданным многомандатным избирательным округам по выборам в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления с тем, чтобы избранные лица с полным основанием являлись не только депутатами, но и законными представителями интересов коренных малочисленных народов, выражающими их интересы.
По мнению диссертанта, настоятельно необходимо разработать и принять в Ямало-Ненецком автономном округе закон, который бы обобщил и развил окружное законодательство о защите прав и законных интересов проживающих на территории автономного округа коренных малочисленных народов, этнических общностей. Принятие единого правового акта в этой сфере (это мог бы быть закон о гарантиях и защите прав коренных малочисленных народов Севера в Ямало-Ненецком автономном округе), консолидировавшего уже довольно развитое законодательство, облегчило бы пользование им и, следовательно, повысило его значение в обществе.
Очевидно, что задачей развития и совершенствования законодательства автономного округа является обеспечение такого положения, при котором лицам, принадлежащим к коренным малочисленным народам и этническим общностям, на территории автономного округа была обеспечена такая же реальная возможность иметь права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и законами автономного округа, как и всем его жителям.
Иначе говоря, цель законодательной власти Ямало-Ненецкого автономного округа состоит в том, чтобы на деле реализовать на территории автономного округа правовые нормы, содержащиеся в ст. 19 Конституции Российской Федерации.