Парадигма «Нового государственного менеджмента»

Вторая половина 1980 — середина 1990;х гг. стала важной вехой на пути поиска оптимальных моделей государственного управления. Основными причинами модернизации и трансформации государственного аппарата явились бюджетный дефицит и растущее давление на государственные расходы комбинаций факторов социального порядка, вызванных увеличением числа пенсионеров при резком снижении экономически активного населения, росте безработицы, повышении как потребительских ожиданий граждан, так и уровня оказания общественных услуг. В западных странах был предложен рецепт реорганизации государства в соответствии с лозунгом «сделать управление разновидностью бизнеса», позднее оформившееся в виде концепции «Нового государственного менеджмента» (New Public Management). Одним из ее теоретических оснований выступает неоинституционализм.

New Public Management переводится не только как «новый государственный менеджмент», но и как «новое государственное управление». В большинстве случаев это однопорядковыс понятия.

В основе концепций «Нового государственного менеджмента» (НГМ) лежит заимствованная из рыночной экономики модель «принципал — агент». В соответствии с этой концепцией, государство выступает в роли «агента», нацеленного на удовлетворение запросов со стороны заказчика («принципала»), каковым являются граждане. Основная задача такого государства состоит в скорейшем выполнении заказа с получением наилучшего результата при фиксированных издержках (либо минимизации издержек при фиксированном качестве результата). Данная концепция предполагает повышенное внимание к вопросу оценки и мониторинга эффективности деятельности органов государственной власти.

Она возникла в качестве как теоретической основы проводившихся за рубежом административных реформ в условиях постиндустриального общества, так и отражения происходивших в этой сфере изменений.

В исследованиях Д. Осборна, Т. Гэблера и других раскрываются принципы, на которых основывается теоретическая модель НГМ¹. Среди них:

• 1) основание НГМ на принципах конкуренции между поставщиками услуг населению, ориентирующимся на рост производительности и снижение цен при необходимом качестве поставляемых общественных благ;
• 2) передача контроля за деятельностью правительственных учреждений из рук чиновников непосредственно местным общинам;
• 3) в большей степени руководить подчиненными, чем выполнять их функции;
• 4) в большей степени предоставлять потребителям возможность выбора, чем обслуживать их;
• 5) предоставлять услуги на основе конкуренции;
• 6) управлять скорее постановкой задач, чем определением правил;
• 7) вкладывать капиталы в результаты, а не в намерения;^[1]
• 8) всемерно ориентироваться на потребителя;
• 9) поощрять предпринимательский дух зарабатывания денег, а не их бюрократическую трату, добиваться духа сотрудничества;
• 10) предпочитать профилактику лечению;
• 11) осуществлять структурную децентрализацию и налаживать сотрудничество децентрализованных структур;
• 12) добиваться перемен посредством рыночно ориентированных усилий.

НГМ не представляет собой какую-то единую концепцию. Скорее, это объединение предложений относительно реформирования государственного управления вокруг идеи приближения менеджмента в общественном секторе к методам, принятым в бизнессреде. Как правило, в этот набор включают следующие положения:

• — повышение прозрачности бюджетов, с привязкой затрат к результатам деятельности, а не к используемым ресурсам. Результаты при этом должны быть представлены в виде количественных показателей эффективности и производительности;
• — рассмотрение организаций общественного сектора как основанных на цепочке агентских отношений и сети контрактов, обеспечивающих связь стимулов с результатами деятельности;
• — трансформация процесса предоставления услуг путем внедрения квазирыиочных форм организации (в частности, разделения функций покупателя и поставщика услуг) вместо традиционных вертикальных функциональных структур, включающих процесс принятия решения о предоставлении услуги, планирование и финансирование, а также сам процесс оказания услуги;
• — создание конкурентной среды поставщиков услуг, в том числе конкурирующих между собой государственных учреждений, частных фирм и некоммерческих организаций;
• — разделение государственных поставщиков и проведение антимонопольной политики в отношении частных компаний — поставщиков для предоставления потребителям выбора между поставщиками услуг — предоставление возможностей для «выхода» (exit) в сравнении с выражением мнения (voice) о качестве оказываемых услуг)¹.

Теоретически в подходах НГМ наличествует стремление избегать дихотомии политика/управление. В них рассматривается как инициативное осуществление публичной (т.е. государственной) политики (public policy-making), так и нормативная организация исполнения ее целей. Аспектом рыночного видения государства^[2]

является концептуализация способа, которым осуществляется вся публичная политика. В этом отношении государственная администрация в целом, чиновничество рассматриваются нс как простые исполнители выработанных политиками решений, а как участники принятия решений и поиска эффективных моделей их осуществления. Вытекающая отсюда политизация государственной службы ставит, конечно, проблему ответственности чиновничества и репрезентации общественного интереса в его функционировании. Политическая нейтральность бюрократически организованного управления этой проблемы не снимает. В ходе реформ участники НГМ формулировали свои позиции, особенно, в связи с характером партий, стоящих у власти.

Концепции и практики НГМ имеют ряд имманентных недостатков. Его оппоненты верно указывают на то, что органы государственной власти должны быть нацелены на достижение не только экономической эффективности, но и общественной справедливости. Финансовую эффективность государства и государственной политики, особенно оцениваемую в категориях затрат, соотношения расходов и доходов, разумеется, нельзя считать единственным и окончательным критерием оценки деятельности государственных органов, в частности, в силу того, что в нем плохо учитываются общественные ценности и распределение социальных благ.

Одним из парадоксов практики внедрения НГМ оказался определенный подрыв с его помощью классических рыночных и менеджериальных механизмов. Парадоксальность состоит в том, что в своей изначальной основе теория НГМ предполагала как раз обратное — внедрение этих механизмов в государственное управление. Однако в реальности получилось иначе: возникла достаточная мощная прослойка привилегированных контракторов (тесно переплетшихся с государственными и ведущими финансовыми структурами), фактически поставившая под свой контроль финансовые потоки распределения значительной части бюджетных средств. Механизмы же свободной конкуренции, борьбы за них на основе рыночных принципов оказались, по меньшей мере, значительно ослаблены. А менеджмент этих структур стал поддерживать не рынок, а его монополизацию, корпоративизацию. Таким образом, практика реализации НГМ в известной мере оказалась противоположной идеям и принципам, заложенным в его исходную концепцию¹.^[3]

Но в целом НГМ сыграл и продолжает играть положительную роль в развитии теории и практики государственного управления. Он сделал государственную службу более гибкой, способной к соответствующей реакции на вызовы времени, а расходование бюджетных средств — более эффективным.

НГМ показал, что:

• 1) бюрократия будет сохранять свое положение и совершенствоваться;
• 2) бюджетирование должно быть ориентировано на результат;
• 3) стратегическое управление будет основано на системном подходе с учетом интересов потребителя и негосударственного сектора;
• 4) особое внимание следует уделять разумной децентрализации;
• 5) должно широко использоваться «электронное правительство» и лучший опыт бизнеса;
• 6) существенную роль играют политический, демократический (обратная связь с гражданами) и этический контроль¹.

• [1] См.: Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов. Пять стратегийобновления государства. М.: Прогресс, 2001; Осборн Д., Гэблер Т. Переосмысливаяуправление. Как дух предпринимательства трансформирует публичный сектор.М., 2012.
• [2] См.: Баранов И. II. Новый государственный менеджмент: эволюция тоерииипрактики применения // Российский журнал менеджмента. 2012. Т. 10. С. 53.
• [3] См.: Оболонский А. В. Кризис эффективности административно-бюрократического государства и поиски выхода: опыт США (Эволюция теории и практикигосударственного управления) // Вопросы государственного и муниципальногоуправления. 2014. № 2. С. 160.