Преступления против государственной службы, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, совершаемые только должностными лицами

Злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ).

Существующее ныне определение понятия злоупотребления служебными полномочиями мало чем отличается от того, которое было закреплено в ст. 170 УК РСФСР 1960 г. Как следует из ч. 1 ст. 285 УК РФ, основной состав данного преступления предполагает использование должностным лицом своих служебных полномочий (а не служебного положения, как указывалось ранее) вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав п законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

Объект преступления. Помимо основного объекта, в качестве которого рассматриваются либо нормальная деятельность государственного или муниципального аппарата, либо что-то иное (например, общественные отношения, регулирующие нормальную работу государственного аппарата и аппарата местного самоуправления; интересы службы), в юридической литературе нередко выделяется также дополнительный объект. Как правило, в значении последнего признаются права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы общества или государства.

Объективная сторона преступления формулируется как использование служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

Предполагая возможность осуществления как в активной (путем действия), так и пассивной (в виде бездействия) форме, использование служебных полномочий подразумевает совершение такого деяния, которое, как указано в п. 15 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19, непосредственно связано с осуществлением должностным лицом своих прав и обязанностей. Данное толкование примечательно тем, что оно не охватывает случаи, когда деяние совершается с использованием авторитета занимаемой должности, но при этом непосредственно не входит в рамки компетенции должностного лица. Исходя из такого, как принято говорить, узкого понимания признака «использование служебных полномочий», данное постановление обязывает суды в каждом отдельном случае указывать в приговоре, какими именно правами или обязанностями злоупотребляло лицо, и какими конкретно нормативными правовыми актами, а также иными документами были установлены права и обязанности обвиняемого должностного лица.

Для применения ст. 285 необходим не просто сам по себе факт использования своих полномочий, а использование их вопреки интересам службы. В теории и судебной практике данный признак принято включать в объективную сторону состава преступления. Применительно к деянию, выражающемуся в активной форме, постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19 под использованием должностных и служебных полномочий вопреки интересам службы рекомендует понимать совершение таких деяний, которые, хотя и были непосредственно связаны с осуществлением должностным лицом своих прав и обязанностей, однако, не вызывались служебной необходимостью и объективно противоречили как общим задачам и требованиям, предъявляемым к государственному аппарату и аппарату органов местного самоуправления, гак и тем целям и задачам, для достижения которых должностное лицо было наделено соответствующими должностными полномочиями, например, протекционизм, иное покровительство по службе; выдача водительского удостоверения лицам, не сдавшим обязательный экзамен; прием на работу лиц, которые фактически не исполняют трудовые обязанности; освобождение командирами (начальниками) подчиненных от исполнения возложенных на них должностных обязанностей с направлением для работы в коммерческие организации либо обустройства личного домовладения должностного лица. Аналогичное разъяснение признака «вопреки интересам службы» здесь дано и в отношении деяния, совершаемого путем бездействия: это неисполнение должностным лицом своих обязанностей в случаях, когда такое бездействие объективно противоречит целям и задачам, для достижения которых должностное лицо было наделено соответствующими должностными полномочиями (п. 15 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19).

Определяя деяния, образующие объективную сторону данного преступления, ст. 285 не указывает каких-либо иных признаков. Следует, однако, учитывать, что в ряде других статей Особенной части УК РФ использование своего служебных положения может выступать в качестве признака основного (например, в ст. 149, 169, 170) или квалифицированного (п. «в».

ч. 2 ст. 127.1, п. «в» ч. 2 ст. 127.2, ч. 2 ст. 128, ч. 2 ст. 136, ч. 2 ст. 137, ч. 2 ст. 138, ч. 3 ст. 139 и т. д.) состава преступления. Поскольку в этих случаях имеет место конкуренция общей и специальной норм, содеянное квалифицируется по специальной норме. Правила квалификации по совокупности статей применяются при таком использовании служебного положения, которое либо полностью не охватывается специальной нормой, либо содержит признаки иного состава, в котором оно специально не указывается^[1].

Поскольку в ст. 285 УК РФ состав сконструирован по тину материального, то для квалификации содеянного в качестве оконченного преступления требуется наступление последствий в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. К последствиям, выражающимся в существенном нарушении прав граждан или организаций, должно относиться нарушение прав и свобод физических и юридических лиц, гарантированных общепризнанными принципами и нормами международного права, Конституцией РФ (например, нрава на уважение чести и достоинства личности, личной и семейной жизни граждан, права на неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, а также права на судебную защиту и доступ к правосудию, в том числе права на эффективное средство правовой защиты в государственном органе и компенсацию ущерба, причиненного преступлением, и др.). Как указано в п. 18 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19, под существенным нарушением законных интересов граждан или организаций следует понимать, в частности, создание препятствий в удовлетворении гражданами или организациями своих потребностей, не противоречащих нормам права и общественной нравственности (например, создание должностным лицом препятствий, ограничивающих возможность выбрать в предусмотренных законом случаях по своему усмотрению организацию для сотрудничества). В обоих случаях критериями существенности вреда могут служить степень отрицательного влияния противоправного деяния на нормальную работу организации, характер и размер понесенного ею материального ущерба, число потерпевших граждан, тяжесть причиненного им физического, морального или имущественного вреда и т. п.

Различая существенный вред и тяжкие последствия, ст. 285 относит наступление последних к основаниям для вменения квалифицированного вида преступления (ч. 3). С учетом конкретных обстоятельств дела тяжкими последствиями могут признаваться причинно связанные с совершенным деянием крупные аварии, длительные остановки транспорта или производственных процессов, иные нарушения деятельности организации либо причинение им значительного материального ущерба, смерти или тяжкого вреда многим лицам, самоубийство или покушение на самоубийство потерпевшего и т. п.

Субъективная сторона преступления предполагает наличие умышленной формы вины и, кроме того, корыстной или иной личной заинтересованности. Под корыстной заинтересованностью принято понимать стремление виновного путем совершения неправомерных действий получить для себя или других лиц выгоду имущественного характера, не связанную с незаконным безвозмездным обращением имущества в свою пользу или пользу других лиц (например, незаконное получение льгот, кредита, освобождение от каких-либо имущественных затрат, возврата имущества, погашения долга, оплаты услуг, уплаты налогов и т. п.). Иная личная заинтересованность означает стремление лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленное такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность и т. п.

Субъект преступления — физическое вменяемое лицо, достигшее 16-летнего возраста и выполняющее функции, указанные в примечании 1 к ст. 285.

Совершение деяния лицом, занимающим государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, а равно главой органа местного самоуправления, квалифицируется по ч. 2 ст. 285. В примечании 2 к данной статье разъясняется, что под лицами, занимающими государственные должности РФ, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (примечание 2). Примечанием 3 к лицам, занимающим государственные должности субъектов РФ, отнесены лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Согласно ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования — это высшее должностное лицо муниципального образования, которое уставом муниципального образования наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения.

Нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ). Уголовная ответственность за данное деяние была предусмотрена Федеральным законом от 08.12.2003 № 162-ФЗ, дополнившим УК РФ преступлением, основной состав которого был сформулирован как расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере (ч. 1 ст. 285.1).

Объект преступления. Относительно того, что именно является им в данном составе преступления, в юридической литературе существуют разные мнения. В некоторых работах формулировки объекта связываются с тем или иным видом общественных отношений или правоотношений: бюджетными отношениями; отношениями, возникающими в процессе осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ; общественными отношениями, регулирующими нормальное функционирование государственного аппарата управления по расходованию бюджетных средств; общественными отношениями, обеспечивающими установленный порядок использования должностными лицами, являющимися получателями бюджетных средств, соответствующих финансовых ресурсов в строгом соответствии с целями, для которых они предназначены; и т. п. Однако нередко в качестве этого элемента состава преступления объявляется иное, например, финансовая дисциплина в области бюджетных правоотношений; нормальная деятельность органов государственной власти в лице бюджетных органов; интересы государственной и муниципальной службы.

Отсутствует единство взглядов в юридической литературе и относительно обоснованности выделения в рассматриваемом преступлении его предмета. В тех случаях, когда вопрос решается положительно, таким предметом признаются целевые бюджетные средства, т. е. средства, которые:

а) предназначены для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления; б) формируются в порядке, установленном БК РФ; б) выплачиваются из бюджетов различных уровней (федерального, субъектов РФ, муниципального); в) подлежат расходованию в соответствии с условиями получения указанных средств, определяемыми утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. При этом обязательным условием характеристики бюджетных средств в качестве предмета данного преступления является их крупный размер. Согласно примечанию к ст. 285.1 крупным размером признается сумма бюджетных средств, превышающая 1 млн 500 тыс. руб. Если размер бюджетных средств не превышает этой суммы, то лицо должно нести административную ответственность по ст. 15.14 КоАП РФ.

Будучи обязательным признаком состава преступления, размер бюджетных средств может служить основанием для вменения его квалифицированного вида, если их размер является особо крупным. Примечание к ст. 285.1 УК РФ к особо крупному размеру относит сумму, превышающую 7 млн 500 тыс. руб.

Объективная сторона преступления включает в себя деяние, совершаемое в активной форме и выражающееся в нецелевом расходовании указанных средств.

Под расходованием бюджетных средств как таковым необходимо понимать их использование, в результате которого они отчуждаются в пользу иного лица на безвозвратной основе как средство оплаты по гражданскоправовым или иным договорам. Поскольку понятия расходования бюджетных средств и их использования не составляют тождества, то можно утверждать, что в первом случае имеются в виду не все виды финансовых операций с бюджетными средствами. О расходовании бюджетных средств можно говорить, в частности, при выплате вознаграждения или заработной платы, расчетах за поставленную продукцию или выполненные услуги, внесении средств в уставный капитал, осуществлении благотворительности. Вместе с тем об использовании, а не расходовании следует вести речь в случаях, когда осуществляется размещение бюджетных средств на банковских депозитах, передача их в доверительное управление и т. п. В зависимости от конкретных обстоятельств дела такого рода действия могут квалифицироваться по ст. 285 УК РФ или ст. 302 БК РФ.

Устанавливая уголовную ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств, ст. 285.1 признает им такое расходование данных средств, которое осуществляется на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств. Подразумевая любые формы нецелевого использования, данное определение не ставит решение вопроса о возможности применения данной статьи в зависимость от того, на какие цели фактически потрачены бюджетные средства, чем именно было вызвано нецелевое использование и т. д. Имея это в виду, финансовые и правоохранительные органы относят к нецелевому расходованию бюджетных средств финансирование расходов, которые: вообще не предусмотрены статьями расходов (сметой расходов или другими документами); подлежат финансированию по другому коду экономической классификации; не имеют надлежащего документального подтверждения; осуществляются сверх установленных норм (например, норм расхода горюче-смазочных материалов, возмещения командировочных расходов); связаны с завышением объемов выполненных работ; осуществлялись в предшествующие периоды; и т. д. Не может признаваться нецелевым расходование бюджетных средств, которое осуществлялось в установленных пределах, с санкции распорядителя бюджетных средств или на основаниях, предусмотренных законодательством. Кроме того, рамками понятия нецелевого расходования бюджетных средств не охватывается их нерациональное, неэффективное использование.

Учитывая, что в ст. 285.1 сконструирован формальный состав, деяние квалифицируется как оконченное преступление с момента фактического расходования (списания со счета) бюджетных средств в крупном (или особо крупном) размере.

Субъективная сторона преступления предполагает наличие прямого умысла, включающего в себя осознание виновным факта расходования бюджетных средств на цели, не предусмотренные утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Уголовная ответственность исключается в случаях, когда совершение деяния подпадает под признаки крайней необходимости (ст. 39 УК РФ).

Субъект преступления — должностное лицо получателя бюджетных средств. Статья 6 БК РФ под получателем бюджетных средств понимает орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

Если нецелевое расходование бюджетных средств осуществлялось группой лиц по предварительному сговору, то содеянное квалифицируется по п. «а» ч. 2 ст. 252.1.

Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2 УК РФ). Как и предусмотренное ст. 285.1, это преступление было включено в УК РФ Федеральным законом от 08.12.2003 № 162-ФЗ. Согласно ч. 1 ст. 285.2 в качестве основного состава оно предполагает расходование средств государственных внебюджетных фондов должностным лицом на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством РФ, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, совершенное в крупном размере. Так как большинство признаков данного состава полностью совпадают с признаками состава преступления, предусмотренного ст. 285.1, есть смысл обратить внимание лишь на особенности оснований ответственности за эти преступления.

Одна из них, наиболее существенная, непосредственно касается характеристики предмета преступлений: в отличие от ст. 285.1 в ст. 285.2 речь идет не о бюджетных средствах, а о средствах государственных внебюджетных фондов. Если исходить из ст. 144 БК РФ, то к числу последних должны относиться средства, находящиеся в бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ: 1) бюджете Пенсионного фонда РФ; 2) бюджете Фонда социального страхования РФ; 3) бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования. Кроме того, средствами государственных внебюджетных фондов являются также средства, образующие бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, — бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Другая особенность состоит в том, что в ст. 285.1 речь идет о нецелевом расходовании средств, определяемом ею как расходование средств на цели, не соответствующие условиям их получения, а в ст. 285.2 — о расходовании средств государственных внебюджетных фондов на дели, не соответствующие условиям, определенным законодательством РФ, регулирующим их деятельность, и бюджетом указанных фондов. Таким образом, в отличие от бюджетных средств, цели расходования которых должны устанавливаться утверждаемым бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным соответствующим документом, цели расходования средств государственных внебюджетных фондов формулируются непосредственно законодательством РФ, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов РФ (ст. 147 Б К РФ).

Примечательно, что каких-либо иных значимых различий диспозиции ст. 285.1 и 285.2 не содержат. Поскольку и санкции этих статей полностью совпадают, то трудно не согласиться с высказанным в юридической литературе мнением о целесообразности объединения двух данных преступлений в одно: нецелевое расходование бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов.

• [1] Аналогичное решение вопроса нашло отражение, в частности, в и. 17 постановленияПленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19, в которым разъяснено: если использование должностным лицом своих служебных полномочий выразилось в хищении чужого имущества, когда фактически произошло его изъятие, содеянное полностью охватывается ч. 3ст. 159 УК РФ или ч. 3 ст. 160 УК РФ и дополнительной квалификации по ст. 285 УК РФне требует; в тех случаях, когда должностное лицо, используя свои служебные полномочия, наряду с хищением чужого имущества совершило другие незаконные действия, связанныесо злоупотреблением должностными полномочиями из корыстной или иной личной заинтересованности, содеянное им надлежит квалифицировать по совокупности указанных преступлений.