Основы формирования правового поля и эффективного государственного регулирования проектного финансирования в России

Начало формирования современной институциональной основы проектного финансирования в России положено еще в 1995 г., когда Постановлением Правительства Российской Федерации было принято решение создать Федеральный центр проектного финансирования (далее — ФЦПФ). Предполагалось, что основным видом деятельности ФЦПФ будет подготовка и реализация проектов, предусмотренных соглашениями между Российской Федерацией и международными финансовыми организациями, а также финансируемых за счет средств, привлекаемых из других внешних источников¹.

Правовые основы проектного финансирования в России длительное время формировались на основе широкого круга законов и других правовых документов. Так, о проектном финансировании в той или иной форме содержались положения в Гражданском и Бюджетном кодексе Российской Федерации, федеральных законах «О залоге», «Об ипотеке», «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «О банкротстве», «О концессионных соглашениях», «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» региональных законах о ГЧП^[1][2].

В частности, участие государства в проектах в виде прямой финансовой поддержки на рубеже XX—XXI вв.еков в России регулировалось Постановлением Правительства № 1470 1997 г.^[3], которое регламентировало получение государственной поддержки для проектов четырех категорий (А — Г). Категории выделялись по их роли для экономического развития страны, для каждой категории устанавливались лимиты поддержки, что позволяло соблюсти интересы государства. В свою очередь, в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» после ряда корректировок было включено указание на специализированное финансовое общество и специализированное общество проектного финансирования, которые вместе именуются специализированными обществами. В качестве основного предназначения указанных обществ Закон обозначает привлечение инвестиций для осуществления конкретных проектов. При этом указывается, что такие общества не вправе участвовать в сделках, не связанных с реализацией проекта^[4]. В табл. 59 приведены основные черты указанных специализированных обществ.

Характеристика специализированных обществ.

Таблица 59

Окончание табл. 59

Источник-, составлено С. С. Поповой.

В других законах затрагивались вопросы, связанные с регулированием применения проектного финансирования относительно соответствующей предметной области — банкротства, концессионных соглашений, проч. Понятно, что при таком «лоскутном», фрагментарном подходе правовое регулирование проектного финансирования не покрывало всю совокупность возникающих отношений, отдельные положения законов противоречили друг другу. В частности, в сферу регулирования данных нормативных актов не входили такие важные аспекты проектного финансирования, как:

• • предоставление имущества проекта в обеспечение кредиторам;
• • погашение обязательств перед кредиторами на стадии строительства за счет использования будущего дохода, будущих денежных потоков и активов;
• • коллективная реализация прав кредиторов;
• • контроль и защита денежного потока проекта.

Вследствие пробелов в законодательстве для заключения сделок в рамках проектного финансирования российским спонсорам проектов зачастую приходилось использовать инструменты зарубежного права и создавать проектные компании на территориях иностранных юрисдикций. Инструменты российского права по сравнению с зарубежными в силу их неконкурентоспособное™ либо не использовались, либо применялись в ограниченной степени, сроки заключения контрактов затягивались из-за отсутствия типовых подходов и необходимости рассматривать каждый проект как уникальный.

Важным этапом развития проектного финансирования можно считать принятие постановления Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 320 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков»^[5]. В документе предусмотрена реализация подпрограммы «Формирование института развития проектного финансирования» (далее — Подпрограмма), которая в качестве основных направлений предполагает:

• • внесение в установленном порядке нормативных правовых актов, направленных на совершенствование условий реализации инвестиционных проектов на принципах проектного финансирования;
• • снижение административных барьеров;
• • улучшение инвестиционного имиджа Российской Федерации.

Для реализации Подпрограммы создана Межведомственная комиссия по отбору инвестиционных проектов, российских кредитных организаций и международных финансовых организаций, утвержден порядок ведения реестра инвестиционных проектов и перечня российских кредитных организаций и международных финансовых организаций для участия в ней.

Развитие проектного финансирования в значительной мере связано с функционированием государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (ВЭБ), которой поручено выполнять функции агента Правительства РФ по вопросам предоставления и исполнения государственных гарантий Российской Федерации по кредитам, привлекаемым в целях реализации инвестиционных проектов на основе проектного финансирования. В связи с этим Подпрограмма предполагает докапитализацию ВЭБ на следующие цели:

• • исполнение обязательств по внешним заимствованиям на рынках капитала;
• • досрочное погашение обязательств, по которым существует высокий риск нарушения ковенантов;
• • проведение работы по реструктуризации убыточных активов.

Значительную роль в упорядочивании регулирования проектного финансирования играет и принятое в 2014 г. Постановление Правительства от 11.10.2014 № 1044 «Об утверждении программы поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории Российской Федерации на основе проектного финансирования»¹ (далее — Программа ПФ), которое устанавливает:

a) критерии и порядок отбора инвестиционных проектов, реализуемых на основе проектного финансирования;

b) критерии и порядок отбора российских кредитных организаций и международных финансовых организаций для участия в Программе;

c) порядок предоставления государственных гарантий Российской Федерации по кредитам, выданным в целях реализации инвестиционных проектов, отобранных для участия в Программе ПФ.

В соответствии с Программой ПФ важными условиями проектного финансирования являются: его использование только для инвестиционных проектов, полная стоимость которых (за исключением процентов по кредитам) составляет не менее 1 млрд рублей и не более 20 млрд рублей; за счет заемных средств допускается финансирование не более 80% полной стоимости инвестиционного проекта. Среди конкретных положений Программы, стимулирующих развитие проектного финансирования и снижающих его риски, можно выделить следующие^[6][7]:

• • размер процентной ставки по кредиту конечному заемщику не должен превышать уровня ставки рефинансирования Центробанка более, чем на 2,5 п.п.;
• • в качестве уполномоченного банка рассматриваются лишь крупные банки, имеющие собственные средства в размере не менее 100 млрд руб., и опыт реализации не менее 10 инвестиционных проектов на протяжении последних 3 лет на сумму не менее 3 млрд рублей каждый.
• • Критериями отбора международных финансовых организаций в соответствии с Программой ПФ является наличие:
  • — межгосударственного соглашения с участием Российской Федерации, при этом доля России в капитале должна составлять не менее 30%;
  • — опыта публичных размещений своих ценных бумаг на территории Российской Федерации;
  • — кредитов, выданных российским юридическим лицам, и (или) средств, вложенных в облигации российских эмитентов, в сумме не менее 25% общей суммы кредитов, выданных указанной международной финансовой организацией, и (или) средств, вложенных ею в ценные бумаги;
  • — опыта реализации не менее 3 инвестиционных проектов на протяжении последних 3 лет;
  • — достаточность капитала не ниже 20%.
• • Критериями отбора инвестиционных проектов являются:
• — реализация инвестиционного проекта на основе проектного финансирования;
• — расположение на территории Российской Федерации производственной площадки инвестиционного проекта;
• — решение об отборе инвестиционного проекта должно содержать период окупаемости всех заемных средств, привлекаемых в целях реализации инвестиционного проекта^[8], предельную сумму государственной гарантии Российской Федерации.

Следует отметить, что государственные гарантии предоставляются не на всю сумму кредитов. Например, в соответствии с Приложением 3 к Программе ПФ, Правила предоставления в 2015 году государственных гарантий содержат следующее положение: «Гарантия предоставляется по кредиту, привлекаемому принципалом в валюте Российской Федерации на срок от 3 до 20 лет… в обеспечение исполнения обязательств принципала по возврату суммы кредита (погашению основного долга) в установленный кредитным договором срок в объеме до 25 процентов указанных обязательств принципала».

Также вступил в действие ряд законов, содержащих ряд инновационных положений, направленных на развитие рынка проектных облигаций и проектного финансирования. К ним относятся: Федеральный закон от 21 декабря 2013 г. № 379-ФЗ (ред. от 29.06.2015) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Федеральный закон от 21 декабря 2013 г. № 367-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации». Данные законы предусматривают такие инструменты, как:

• • новый механизм уступки прав и обязанностей по договору, в частности, уступка прав на будущую выручку, создаваемые активы, денежный поток;
• • новые виды залогов (права по договору, будущих прав, будущего объекта недвижимости);
• • создание института, управляющего залогом;
• • новые виды счетов, обеспечивающих права кредиторов и акционеров, регламентирующих контроль денежных потоков проекта.

Отдельные аспекты проектного финансирования регулируются документами, к которым относятся указания Банка России и приказы Министерства экономического развития РФ (в основном связанные с реализацией Программы поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории РФ). В частности, Министерством экономического развития РФ были разработаны следующие документы:

• • Приказ Минэкономразвития России от 12.12.2014 № 793 «Об утверждении Порядка ведения реестра инвестиционных проектов, отобранных для участия в Программе поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории Российской Федерации на основе проектного финансирования» (Зарегистрировано в Минюсте России 19.12.2014 № 35 257);
• • Приказ Минэкономразвития России от 08.04.2015 № 216 «Об утверждении формы отчета о ходе реализации инвестиционного проекта, отобранного для участия в Программе поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории Российской Федерации на основе проектного финансирования» (Зарегистрировано в Минюсте России 22.04.2015 № 36 981);
• • Приказ Минэкономразвития России от 12.12.2014 № 792 «Об утверждении Порядка ведения перечня российских кредитных организаций и международных финансовых организаций, отобранных для участия в Программе поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории Российской Федерации на основе проектного финансирования» (Зарегистрировано в Минюсте России 19.12.2014 № 35 256).

Развитие института проектного финансирования привело к тому, что с 2018 г. в России должна заработать т. н. фабрика проектного финансирования^[9], предусматривающая сопровождение проектов от 3 млрд руб., распределение рисков между участниками проектного финансирования, введение дополнительных мер налогового стимулирования проектного финансирования.

Тем не менее совокупность действующих нормативных актов по-прежнему не является исчерпывающей, образуя только основу правового регулирования правоотношений в сфере проектного финансирования. Несмотря на значительный шаг вперед, действующее законодательство по-прежнему не решает всех вопросов. В частности:

• • до сих пор не определено само понятие проектного финансирования, не раскрыто его содержание, хотя сам термин широко используется в нормативных правовых актах. Важным следствием этого является сужение на практике проектного финансирования до проектного кредитования, недоиспользование известных на западе инструментов и возможностей проектного финансирования;
• • критерии отбора инвестиционных проектов для реализации на условиях проектного финансирования напрямую не включают оценку коммерческого, социального, бюджетного эффекта. Так, п. 35 Программы и Приложение 1 к Программе ПФ говорят лишь о сроке (периоде) окупаемости заемных средств, привлекаемых в целях реализации инвестиционного проекта. Показатели эффективности представляются лишь в Паспорте инвестиционного проекта (Приложение 2 Программы ПФ), однако механизм их учета при отборе проектов остается непрозрачным;
• • государственные гарантии покрывают не более 25% суммы проекта, что сохраняет высокие риски участников.

Выводы

• 1. Правовую основу проектного финансирования составляют федеральные и региональные нормативные правовые акты, а также договоры, заключенные в целях реализации конкретного проекта.
• 2. В отличие от зарубежной практики, до недавнего времени отношения в сфере проектного финансирования носили неупорядоченный характер, регулировались множеством несвязанных правовых актов, частично противоречили друг другу. Отдельные недостатки такого положения сохраняются и сейчас.
• 3. Результативность системы договоров, объединяющей стороны в совокупность участников проектного финансирования, повышается с развитием экономико-правовой среды в стране осуществления проекта. Поэтому одним из ключевых условий реализации крупных инвестиционных проектов в энергетике и результативности механизма проектного финансирования является действенность гражданского и контрактного права, развитость институтов гражданско-правовых отношений, защищающих интересы всех сторон проектного финансирования.

• [1] Постановление Правительства Российской Федерации от 02.06.1995 № 545"О Федеральном центре проектного финансирования".
• [2] Гражданский и Бюджетный кодекс РФ, ФЗ «О залоге» (утратил силу с 01.07.2014на основании № 367-ФЗ от 21.12.2013), ФЗ от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке», федеральные законы от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», от 08.02.1998№ 14-ФЗ, «Об обществах с ограниченной ответственностью», от 26.10.2002 № 127-ФЗ"О несостоятельности (банкротстве)", а также федеральные законы от 21.07.2005№ 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», региональные законы о ГЧП.
• [3] Постановление Правительства РФ от 22.11.1997 № 1470 «Об утверждении Порядкапредоставления государственных гарантий на конкурсной основе за счет средств Бюджета развития Российской Федерации и Положения об оценке эффективности инвестиционных проектов при размещении на конкурсной основе централизованныхинвестиционных ресурсов Бюджета развития Российской Федерации» (с изменениямии дополнениями). Система ГАРАНТ: http://base.garant.rU/176 300/#friends#ixzz4kHigzN42
• [4] Статья 15.1, пункты 26, 27 статьи 42 (глава о специализированных обществах введена Федеральным законом от 21.12.2013 № 379-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» вступила в силу с 01.07.2014).
• [5] URL: http://www.consultant.ru/docurnent/cons_doc_LAW_162 186/bl4abclf4d57e05eeaf0ba98d77fddde4426e3c0/
• [6] Постановление Правительства РФ от 11 октября 2014 г. № 1044 «Об утвержденииПрограммы поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории Российской Федерации на основе проектного финансирования» с изменениями и дополнениями от: 21 февраля 2015 г., 1 ноября 2016 г., 23 мая 2017 г. URL: http://base.garant.ru/70 764 842/#friends#ixzz4u5ksgOAb
• [7] Пп. Зв, 9, 10 Постановления.
• [8] Введен Постановлением Правительства РФ от 1 ноября 2016 г. № 1119.
• [9] Правительство превратит ВЭБ в фабрику проектного финансирования. URL: https://www.vedomosti.ru/economics/articles/2017/09/13/733 504-veb-fabriku-proektnogo (дата обращеия: 13.09.2017)