О составе (организации) управления

Определив сим образом части, составляющие управление, и познав внутреннее их сложение, должно назначить каждой из них приличнейшую организацию.

Организация управления вообще должна быть:

• 1) сообразна общему государственному закону и учреждениям;
• 2) основана на единстве исполнения;
• 3) подвержена отчету в форме и в существе дел;
• 4) постановлена на одном плане во всех частях своих.
• 5) соображена с местными уважениями и
• 6) соразмерена способам исполнения.

В сем состоят общие правила организации; чтобы познать, до какой степени все они необходимы, нужно каждое из них рассмотреть в особенности.

I. О СВЯЗИ ЗАКОНА С УПРАВЛЕНИЕМ

Поелику управление (администрация) во всякой монархии не что другое есть, как исполнение закона, то само собою явствует, что доброта управления по необходимости зависит от доброты закона.

Закон различается от учреждений (регламентов). Закон имеет предметом отношения постоянные и непременяемые. Учреждения простираются на действия и происшествия, непрестанной перемене подлежащие.

Есть много разделений законов; лучшее из них есть то, которое различает их на три рода: 1) закон государственный (конституционный); 2) закон гражданский; 3) закон уголовный. Два последних закона называются иначе уложение (code civil et pdnal).

Учреждения относятся: 1) к полиции; 2) к экономии; 3) к системе воинской; 4) к системе внешних сношений.

Предметы, составляющие сии части, по самому существу их непрерывным подвержены переменам; но есть в них общие правила, от коих отступить невозможно без совершенного смешения власти законодательной с исполнительною; так, например: мера налогов в экономии, заключение в темницу в полиции и другие тому подобные. Главные правила относятся к закону государственному и им определяются.

В самом суде есть части, принадлежащие до учреждений; так, например: назначение мест, где суд имеет быть отправляем, определение чиновников, постановление обрядов и тому подобные положения.

Каким бы образом ни была в государстве составлена власть законодательная, никто кроме нее не может постановлять законов.

Учреждения всегда постановляются властию исполнительною.

Относясь к предметам переменяющимся, они не могут быть иначе располагаемы. Если бы власть исполнительная обязана была на всякий случай испрашивать определения власти законодательной, никакое государство не могло бы отправлять дел своих.^[1]

Но, с другой стороны, если бы учреждения издаваемы были без соображения с законом государственным, тогда власть исполнительная превратилась бы в законодательную и исчезли бы все отношения порядка монархического.

Итак, всякое учреждение должно по необходимости быть сообразно государственному закону, а следовательно, и способы, коими приводится оно в исполнение, должны быть на нем же основаны. Способы сии суть то, что называем мы организацией управления.

Из сего очевидно, что организация каждой части управления предполагает: 1) учреждение ее; 2) государственный закон.

II. О ЕДИНСТВЕ ИСПОЛНЕНИЯ

L’unite, dans tous les cas oil elle est possible, c. a d. dans tout ce qui n’exige pas une reunion de lumieres et un concours de volont6s, comme un corps legislatif, l’unite, dis-je, est favorable, parce qu’elle fait peser toute la responsabilite, soit morale, soit legale, sur la tete d’un seul. II ne partage avec personne l’honneur de ses actions, mais il portc de meme tout le fardcau du blame; il sc voit seul contre tous, n’ay ant d’autre appui que I’integrite de sa conduite, d’autre d? fense que l’estime g? nerale. Quand il ne seroil pas intfcgre par inclination, il le devient, pour ainsi dire, malgre lui, en vertu d’une position oil son intdret est inseparable de son devoir.

D’ailleurs, l’unitl dans les emplois subordonn6s est un moyen certain pour le souverain de decouvrir en peu de terns la capacite reelle des individus. Un esprit faux et Ьогпё peut se cacher longtemps dans une nombreuse compagnie; mais s’il agit seul et sur un theatre public, son incapacity est bientot demarquee. Les homines mediocres et ineptes, toujours prompts a solliciter les places oil ils peuvent se mettre a 1'abri sous un merite etranger, auront peur de s’exposer dans une carriere dangereuse oil ils seront rcduits a leur propre valeur.

Bentham, t. Ill, p. 163, 1643

Вопрос: могут ли отнесены быть сии рассуждения с равною основателыюстию и к части судной? Без всякого сомнения, и тем более что нигде пристрастие не подвержено столь частым искушениям, как в суде; нигде нет столько способов ему укрыться, как в разборе частных прав, и, следовательно, нигде нет столько уважений усилить ответственность и все бремя общего мнения отяготить, так сказать, над единою главою.

Могут быть обстоятельства, в коих суд составлен быть должен более, нежели из одного лица; но сие относится к местному положению страны, о коем мы будем говорить ниже.^[2]

Есть два рода ответственности в государстве, весьма различные между собою; нужно определить их точнее.

Первый род ответственности состоит в том отчете, каким каждое низшее отделение власти исполнительной обязано отделению высшему. Так, низшие исполнители полиции ответствуют высшим, сии ответствуют министрам, министры — государю. Существо сей ответственности ограничивается единою личностию исполнения. Начальник местной полиции не может ответствовать в доброте ее учреждения; он ответствует только в том, чтоб учреждения сии с точностию были исполнены.

Способы сего рода ответственности суть:

• 1) ревизии дел по жалобам;
• 2) разные установления, коими высшее начальство надзирает за деяниями низшего: ведомости о течении дел, временные осмотры и проч.;
• 3) личный постоянный надзор, состоящий в том, что при каждом месте учреждается особенное, не зависящее от него лицо, которое, не препятствуя исполнению, доносит высшему начальству о тех случаях, кои находит противными учреждениям.

Последний сей способ основан весь на ложном расчете вероятностей, ибо нет никакого основания предполагать, что надзирающий скорее согласится с исполнителем в добре, нежели в злоупотреблении. Он имеет равный с ним интерес к пристрастию; следовательно, нет основания верить более одному, нежели другому, и нет причины ограничивать надзор одним лицом; надлежало бы над каждым надзирателем установить новый надзор и так далее в бесконечность. Нелепость такового последствия доказывает неосновательность правила.

Сверх того, что правило сие неосновательно, оно и вредно:

1) потому, что всякое действие излишнее есть действие, вредящее или скорости, или порядку; 2) потому, что установлением сего надзора ослабляется личная, прямая ответственность. Исполнитель находит чрез сие способ оградить себя от всякого ответа чрез согласие (connivence) с надзирающим. Тогда притесненный имеет против себя две силы вместо одной и правительство — два способа к заблуждению и сокрытию истины.

Если бы по смешению понятий все управление власти исполнительной вверено было лицам, участвующим в законодательстве, тогда правительству, конечно, не оставалось бы другого способа поддержать свои временные учреждения, как установлением при каждом месте от себя комиссаров. Но как сеи распорядок противен монархическому управлению, коего существо состоит в единстве власти исполнительной и в выборе от себя всех исполнителей, то и явствует, что установление таковых комиссаров при исполнителях, от правительства же избираемых, есть явное противоречие.

Правда, что во многих государствах суд почитается принадлежащим народу. Установление присяжных (jury) и прочие образы суждения по выборам дают повод к сему заключению. Но без крайнего смешения понятий заключение сие не может быть допущено. Отправление правосудия во всякой монархии по необходимости принадлежит власти исполнительной;^[3] иначе власть законодательная смешалась бы с исполнительною, а с тем вместе и существо монархии совершенно бы испроверглось. В каком же разуме суд почитается принадлежащим народу? Разрешение сего вопроса может пролить много свету на истинное понятие надзора и ответственности.

Выше примечено было, что все учреждения временные принадлежат власти исполнительной, но вместе с тем все они должны быть сообразны государственному закону. Чтобы удостоверить сию сообразность, надлежит установить в каждой части исполнительной надзор от власти законодательной. Но каким образом надзор сей может быть установлен в суде, коего действия бесчисленны и ежедневны? Каждое дело надлежало бы для сего вносить в законодательный состав на ревизию. Какая трудная и почти невозможная ответственность для государя!

Дабы облегчить сию ответственность или, лучше сказать, дабы сделать ее возможною, принято к сему два средства:

• 1) постановлено, чтобы суд был производим единообразно и отправляем не лицом государя, но избранных им чиновников, кои бы сами суду подлежали;
• 2) чтобы чиновники сии назначены были выбором народным;
• 3) но как при сем расположении вещей власти исполнительной не оставалось уже средства поддерживать временные ее учреждения и права свои в целости, то во всех правильных монархиях в состав судебных мест допущены особенные ее исполнители под именем президентов, комиссаров и судей; чиновники сии представляют в них лицо государя, а члены суда, зависящие от выборов, под именем совета во Франции, заседателей в России, присяжных Сигу) в Англии, представляют власть законодательную, которая в сем случае, участвуя в самом суждении, охраняет закон от нарушений власти исполнительной и держит надзор.

Таким образом, введя постоянный надзор в средину своих действий, власть исполнительная уменьшает в сей части свою ответственность и, уступая часть своих преимуществ, облегчает вместо того бремя, на нее возложенное.

Из сего видно, что и в суде, так как и в прочих частях управления, не может иметь места со стороны власти исполнительной особенный надзор, ибо в лице президента и судьи сей именно надзор существует.

Заключить из сего должно, что первый род ответственности имеет два только способа своего действия: 1) ревизию дел по жалобам и 2) разные установления временных отчетов.

Второй и высший род ответственности состоит в отчете, коим исполнительная власть обязана законодательной.

Чтобы точнее понять сей род ответственности и различие ее от первой, должно войти к первым различиям закона и учреждений.

Выше было примечено, что предметы закона суть общие неподвижные установления, коими учреждаются права граждан между собою, и что учреждения суть правила, коими законы сии, судя по обстоятельствам, приводятся в исполнение.

Например, правило: «без суда никто да не накажется» — есть закон государственный, конституционный. «Начальника такого-то, который без суда наказал помещика такого-то, предать самого суду по законам» — есть учреждение. Первое относится ко всем вообще и есть непосредственное следствие права гражданского; второе относится к лицу и с ним вместе или с переменою его положения переменяется.

«Всякий гражданин должен платить подати по своему состоянию» — есть закон государственный, конституционный. «С купца N взыскать деньги по капиталу его» — есть учреждение экономическое.

«Дети должны делить имение после отца по равным частям» — есть закон, уложение. «Сын такого-то помещика, захвативший все его имение, должен возвратить брату его половину» — есть учреждение судное.

«Власть исполнительная дает суд и расправу по законам и единообразным для всех формам» — есть закон государственный. Установление сих форм, наименование судей, отрешение их и проч. есть учреждение судебное.

Словом, во всех частях государственного состава закон постановляет общие правила, учреждение прилагает правила сии к частным случаям и назначает образ исполнения.

Итак, в каждом учреждении могут быть два вопроса:

1) согласно ли учреждение с законом; 2) исполняется ли учреждение по его силе и обряду.^[4]

Жалоба первого рода весьма различна от второй. В первой спрашивается, исполнено ли учреждение в его силе и обряде. Разрешение сего вопроса принадлежит, конечно, тому, кто установил сие учреждение, ибо он должен поддерживать то, что им установлено; итак, жалоба сия принадлежит ко власти исполнительной.

Во второй жалобе спрашивается, согласно ли решение с законом. Рассмотрение сего вопроса принадлежит тому, кто дал закон, ибо ему должно поддерживать то, что им установлено.

Из сего следует, что суд имеет два рода ответственности: он отвечает в наблюдении обряда тому, кто его установил; он отвечает в согласии решения с законом тому, кто установил закон.

Признав, что все учреждения власти исполнительной должны быть сообразны закону, предположить должно известный порядок и средства, коими сообразность сия доказана и удостоверена быть может.

Две силы могут быть в монархическом государстве, охраняющие закон в его исполнении:

• 1) сила общего мнения;
• 2) власть сословия, особенно для сего установленного.

Условия, необходимые к тому, чтобы сила общего мнения могла действовать на ответственность, суть:

• 1) публичность всех деяний управления, исключая малого и определенного числа случаев, тайне подлежащих;
• 2) свобода тиснения с исключениями, кои бы не стесняли действия общего мнения.

Условия, необходимые к тому, чтобы известное сословие могло действовать на ответственность, суть:

• 1) независимость сего сословия от власти исполнительной;
• 2) важное место, которое занимать оно должно в системе государственной, по всем уважениям, какие в государстве приняты;
• 3) публичность всех деяний управления с исключением, выше означенным.

Из сего понятия об ответственности видно:

• 1) что ответственность первого рода может и должна быть и в деспотическом правительстве;
• 2) что она ограждает только точность исполнения, но не ручается ни за совершенство уставов правительства, ни за твердость закона.

Словом, ответственность сия удостоверяет только в том, что все, и самое зло, делается не иначе, как по установленной правительством форме.^[5]

Но 3) ответственность второго рода не может существовать, как только в правильном монархическом государстве;

• 4) ответственность сия есть истинное охранение закона, и сословие, для нее установленное, может одно называться хранилищем законов;
• 5) сия последняя ответственность, как начало высшее, может вмещать в себе и первый род ответственности, если власть исполнительная поручить ее заблагорассудит, ибо те же самые средства публичности и отчета, кои обеспечивают охранение закона, могут равно обеспечить и форму исполнения, но не напротив;
• 6) установление ответственности второго рода есть первый шаг решительного приближения, какой можно сделать в государстве деспотическом к правильной монархии, ибо установляя ее, государь самодержавный отступается от безотчетного управления и влице министров покоряет собственную свою власть закону.^[6]

IV. О ЕДИНСТВЕ ПЛАНА УПРАВЛЕНИЯ

Отчего все человеческие установления столько несовершенны? Сверх многих других причин оттого, что все они делаются по большей части отрывками и без общего начертания. Нетерпеливость, людям столь естественная, обольщение разума видами народного счастия и скорейшего улучшения, чаяние, что, поправив одну часть, дела пойдут лучше, все сие вводит нередко самые благоразумнейшие правительства в частные организации и не дает, так сказать, созреть общему плану. Вскоре открываются неудобства сих частных соображений; но характер постоянства, столь необходимый правительству, привычка к установленному вещей порядку и, наконец, род некоторого отчаяния, которое обыкновенно объемлет правительства, когда, сделав много разных превращений, не видят они в них успеха, некоторое пресыщение и усталость делать непрестанные перемены, все сие заставляет оставить вещи в том порядке, в каком частные организации их поставили.

Для сего-то все установления государственные при подробном их рассмотрении не представляют сего творческого единства, какое в прочих произведениях разума мы примечаем: все они подобны слоям земли, постепенным наводнением составленным.

В государствах, имеющих добрую конституцию, зло сие едва приметно, потому что оно покрывается силою коренных законов, и несвязность правления поправляется единством народного духа.^[7]

Но где нет доброй монархической конституции, там силою стройности и порядка в образе управления дблжно наградить то, что необходимо теряется от недостатка коренных установлений.^[8]

V. О СООБРАЖЕНИИ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ С МЕСТНЫМИ УВАЖЕНИЯМИ

Единство плана управления не должно, однако же, препятствовать местным различиям, кои во всяком государстве по необходимости существуют.

Странно бы было желать, чтоб народы, в образе жизни, в привычках их и степени просвещения и промышленности различные, покорялись с равною удобностию единому образу управления.

Есть, однако же, в правлении общие правила, на коих план его всегда и везде с удобностию основан быть может.

Должно, чтоб план сей в главных частях его был для всей страны прост и единообразен, но в то же время должно, чтоб оставлял он довольно расширения (latitude), в коем бы можно было поместить все приспособления, какие подробное уважение различий потребовать может.^[9]

VI. О СОРАЗМЕРНОСТИ ОБРАЗА УПРАВЛЕНИЯ СПОСОБАМ ИСПОЛНЕНИЯ

Силу законов не должно измерять единым внутренним их достоинством, но способами исполнения.

Самый лучший образ управления, не имея исполнителей, не только не произведет никакого полезного действия, но по необходимости родит два весьма важных и столь редко законодателями измеряемых неудобства:

• 1) Недоверчивость и неуважение к правительству. В государстве, где нет добрых исполнителей, конечно, не может быть и просвещенных судей, внутренней изящности установлений. Народ рассуждает о вещах по внешнему их действию, и если действие сие будет ничтожно, ничем уверить его не можно, что ничтожество сие не от учреждений происходит, но от недостатка исполнения, ибо народ, считая себя всегда просвещенным, никогда не поймет, каким образом в миллионах нельзя найти известного числа людей способных.
• 2) Разрушив прежний вещей порядок, хотя несовершенный, но с привычками народными сообразный, если порядок вновь установленный не будет обеспечен разумом исполнителей, он по необходимости родит во всех классах народа тем важнейшее неустройство, что все, и самые обыкновенные, упущения ему приписаны будут.

Просвещение, честь и деньги суть стихии, входящие главным образом в состав доброго управления; без них никакие учреждения, никакие законы не могут иметь силы; словом, изящность законов есть всегда относительна к способам исполнения и им соразмерна.

Таковы суть общие начала всякой доброй системы монархического управления. Различия государств не делают в сем никакой разности, ибо начала сии все истекают из первого понятия правильной монархии, и нет, конечно и быть не может ни одной из них, которая бы могла обойтись без сих начал или присвоить другие, не переменяя самого существа своего.

Правление монархическое совершенное есть то, которое все сии общие признаки имеет во всем их пространстве и силе. Чем более правительство будет подходить к сему образцу, тем будет оно совершеннее.

Всякое правительство по необходимости обязано составить себе сей образец, дабы знать, куда ему дблжно склонять свои движения, чтоб иметь, так сказать, неподвижную точку направления; без сего все его планы могут быть подвержены великим ошибкам.

Чтоб сделать некоторую, хотя весьма слабую, в сем отношении попытку, составлена прилагаемая при сем табель под лит. А.

Рассматривая сию табель, с первого взгляда представляются в ней все признаки доброго управления: сообразность с государственным законом, единство, двоякая ответственность, удобность применения по всем местным уважениям и единообразие в главных разделениях.

Следующие рассуждения послужат к вящему ее объяснению.

Общая система управления вмещает в себя четыре частные системы, из коих каждая составляет целое, и все, однако же, связаны между собою неразрывно. Управление волостное подчинено управлению уездному, уездное — губернскому, губернское — государственному.

Каждая часть управления имеет свойственную ей ответственность. Сравним ответственность суда с ответственностью полиции.

Три низших отделения полиции не могут иметь другой ответственности, как в точном исполнении данных им предписаний. Предписания сии нисходят к ним от одного другому; следовательно, и надзор не может иметь другого пути в своем действии. Начальник округи отвечает за состояние всех вверенных ему волостей; следовательно, если бы начальник какой-либо волости дозволил себе или нарушить данные ему предписания, или ввести распоряжения новые, им противные, начальник окружный по обязанности его всегда открыть может злоупотребление тремя средствами: 1) осмотром; 2) ревизиею дел; 3) жалобами.

То же самое дблжно сказать и о прочих отделениях: они не могут вводить ничего нового и, следовательно, ответствуют только за точность исполнения.

Но ответственность министра полиции есть уже двоякая: он ответствует государю в точности исполнения устава полиции, т. е. тех правил или учреждений, кои на основании государственного закона сделаны и введены уже в употребление; но он отвечает известному законодательному сословию во всем том, что именем своим или именем государя вводит он нового в уставе полиции. Ибо сии новые учреждения должны быть сообразны с государственным законом, а сообразность сию никто не может удостоверить, кроме того, кому вверено охранение закона.

Есть два образа учредить сию ответственность к законодательному сословию: или внося наперед на утверждение его все распоряжения, вновь предполагаемые, или давая в них отчет по введении. Оба сии образа должны быть с точностию определены в государственном законе. Судя по различному существу каждой части, избирается тот или другой образ. Первый употребляется в экономии и суде, второй — в полиции, ибо в двух первых частях не столько скорость, сколь зрелое уважение всех обстоятельств потребно, но вторая вся состоит в быстром исполнении и часто требует мер скорых и стремительных. В одном только случае предпочесть в ней дблжно первый образ ответственности: когда требуется отменить закон государственный, уже существующий, и поставить на время или навсегда меру ему противную,^[10] — обстоятельство, коего никто дозволить не может, кроме законодательного сословия.

Ответственность в суде должна быть двоякая:^[11] в точном исполнении обрядов и в сообразности частных решений с законом. Выше было примечено, каким образом исполнительная власть, разделяя с законодательною право суда, слагает с себя сию последнюю ответственность. В самом деле, избранные от народа судьи под именем присяжных, производя важнейшую часть суда, тем самым поставляют себя в самое удобное положение охранять закон. Главному судье остается только наблюдать формы; но как формы сии в высшем суде могут быть двояки — одни приняты уже и утверждены употреблением, другие вновь вводятся, то и ответственность министра правосудия, подобно ответственности других министров, есть двоякая: государю — в охранении форм принятых, и законодательному сословию — во введении новых.

Из сего видно, что министр правосудия не может иметь другого наблюдения, как только над точным исполнением обрядов. Различие его действий от прочих министров состоит в том, что закон, на коем часть его основана, истекает не от власти исполнительной и не ею, а избранными от народа лицами оберегается в исполнении. Напротив, уставы или регламенты других частей, истекая от власти исполнительной и ею оберегаясь, подвергают их сугубому ответу.

Здесь приметить дблжно, что перенос судных дел от одной инстанции к другой не есть ответственность, ибо судья не может отвечать в том, что он так или иначе представляет себе вещи, спору подлежащие; он отвечает только в точном охранении форм и в чистоте своих намерений.

О СОСЛОВИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ.

О СВЯЗИ ЕГО С ЧАСТЬЮ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЮ И ПОРЯДКЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОБ ИНСТРУКЦИИ МИНИСТРОВ ИЛИ УЧРЕЖДЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОМ ОБ УЧРЕЖДЕНИИ ГУБЕРНСКОМ ОБ УЧРЕЖДЕНИИ ОКРУЖНОМ ОБ УЧРЕЖДЕНИИ ВОЛОСТНОМ ЧАСТЬ III.

О ДЕЙСТВИТЕЛЬНОМ УСТРОЙСТВЕ УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ.

/. О РАЗУМЕ НАСТОЯЩЕГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Сколь ни просто на первый взгляд кажется правление самодержавное, но, когда оно смешано с разными установлениями монархическими и покрыто формами, к другому порядку вещей принадлежащими, состав его делается многосложен и разрешить его на первые его стихии не есть дело удобное.

Первое начало власти в России весьма, кажется, просто. Государь, соединяющий в особе своей все роды сил, единый законодатель, судия и исполнитель своих законов, — вот в чем состоит на первый взгляд вся конституция сего государства.

Но когда рассматривают образ, коим верховное сие начало действует, и средства, коими оно силы свои распределяет и приводит в упражнение, сия простота первого понятия исчезает и на месте ее являются разные системы управления, к разным началам принадлежащие и никакой между собой вещественной связи не имеющие.

В самом деле, каким образом определить взаимные отношения первых государственных мест: Совета, Сената, Комитета и министров? В чем состоят существенные их различия между собою? Какую степень власти каждое из них имеет? Какой род дел каждому из них присвоен? Разрешение всех сих вопросов одно может обнаружить истинный разум настоящего правления в России.

И, во-первых, очевидно, что ни одно из сих мест собственной политической силы не имеет: все они зависят и в начале и в конце, и в бытии и в действии их от единой воли и мановения силы самодержавной. Следовательно,.

второе: ни одно из них телом политическим, а тем менее законодательным, признано быть не может;

третье: ни прав, ни преимуществ, свойственных государственным установлениям, в отношении к первому их началу иметь они не могут;

четвертое: различия существенного (constitutive) между собою они не имеют, ибо различие сие может быть только двояко: 1) в предметах и 2) в правиле действий. Но предметы во всех сих местах одинаковы. Сенат занимается теми же ветвями полиции, экономии суда, какие вносятся в Совет и к министрам. Правило действия в них также одинаково: все они или соображают дело с законом, или, когда закона нет или по обстоятельствам кажется он неудобен, представляют мнение свое о новом установлении. Все различие состоит только в разности канцелярского обряда, но нет нужды доказывать, сколь различие сие маловажно.

Правда, что Сенат отличается тем от прочих мест, что действие его считается публичным и что он имеет власть повелительную, а действие прочих мест есть действие, внутри кабинета государева совершающееся, и к исполнению непосредственно не исходит; но приметить должно: 1) что Сенат ничего не может повелеть своим именем. Указы, от него исходящие, не суть его указы, но императорского величества, через него только идущие; 2) министры могут и во многих случаях должны мимо его прямо в губернии посылать указы, кои впоследствии вносятся к нему только за известие; 3) обязанность публиковать указы есть обязанность полицейская, и всякое низшее место именем государя то же бы самое могло сделать.

Итак, единое понятие, которое можно себе сделать о государственном управлении в России, есть следующее:

Верховное начало в России есть государь самодержавный, соединяющий в особе своей власть законодательную и исполнительную и располагающий неограниченно всеми силами государства.

Начало сие не имеет никаких вещественных пределов. Но оно имеет некоторые умственные границы, мнением, привычкою и долголетним употреблением постановленные в том, что власть сего начала не иначе приводится в действие, как всегда единообразным порядком и установленными формами.⁴

Сей порядок, коим власть государя изливается к народу в законодательстве и в частях управления, вмещается разными отделениями в Сенате, Совете и Министерстве.

Но три сии установления, имея каждое свою степень необходимости и служа некоторым умерением власти и точкою соединения народному мнению, по недостатку связи их между собою, по неточному разграничению их предметов, по разнообразности и несовершенству их форм в существенном отправлении дел великие представляют неудобства.

Неудобства сии умножаются, когда установления сии рассматриваются в отношениях их к местам губернским.

Система губернского управления по необходимости связана с системою управления государственного так, как средина связана с началом. Сколько бы первая ни была сама в себе^[12]

совершенна, но, стоя под влиянием второй, она по необходимости должна расстроиться.

Из сего следует, что усовершение губернского управления не может быть без усовершения управления государственного. Здесь припомнить дблжно то, что сказано вообще о системах управления, кои составляются по частям и не по одинаковому плану.^[13]

//. НАСТОЯЩЕЕ ПОЛОЖЕНИЕ ГУБЕРНСКОЙ СИСТЕМЫ И НЕДОСТАТКИ ЕЕ

III. КАКИМ ОБРАЗОМ МОЖНО ПРИСТУПИТЬ К УСОВЕРШЕНИЮ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ?

Надобно только сравнить образ управления монархического с управлением, ныне в России существующим, чтоб удостовериться, что никакая сила человеческая не может сего последнего превратить в первое, не призвав в содействие время и постепенное всех вещей движение к совершенству.

В настоящем порядке вещей мы не находим самых первых элементов, необходимо нужных к составлению монархического управления. В самом деле, каким образом можно основать монархическое управление по образцу, выше нами предложенному, в стране, где половина населения находится в совершенном рабстве, где сие рабство связано со всеми почти частями политического устройства и с воинскою системою и где сия воинская система необходима по пространству границ и по политическому положению?

Каким образом можно основать монархическое управление без государственного закона и без уложения?

Каким образом можно постановить государственный закон и уложение без отделения власти законодательной от власти исполнительной?

Каким образом отделить власть законодательную без сословия независимого, ее составляющего, и без общего мнения, его поддерживающего?

Каким образом составить сословие независимое без великого и, может быть, опасного превращения всего существующего порядка — с рабством — и без просвещения?

Каким образом установить общее мнение, сотворить дух народный без свободы тиснения?

Каким образом ввести или дозволить свободу тиснения без просвещения?

Каким образом установить истинную министерскую ответственность там, где отвечать некому и где и ответствующий и вопрошающий составляют одно лицо и одну сторону?

Каким образом без ответственности могут быть охраняемы законы в исполнении?

Каким образом может быть обеспечено самое исполнение без просвещения и обилия в исполнителях?

Все сии вопросы разрешить нужно прежде, нежели можно с некоторою основательностью предположить возможность превращения настоящего порядка в монархический.

Я смею быть уверенным, что они неразрешимы и что одно время разрешить их может.

Итак, вопрос об усовершении настоящего управления в России не в том состоит, каким образом можно превратить его в истинное управление монархическое, но в том, каким образом составить образ управления, который бы соединял в себе следующие свойства:

• 1) Он должен быть весь расположен на настоящей самодержавной конституции государства, без всякого раздела власти законодательной от власти исполнительной.
• 2) Он должен сохранить и усилить народное мнение, власть сию ограничивающее не в существе ее, но в форме ее действия.
• 3) Он должен сколь можно быть приближен к образцу монархического управления, выше изображенного.
• 4) Он должен содержать в себе разные установления, которые бы, постепенно раскрываясь, приготовляли истинное монархическое управление и приспособляли бы к нему дух народный.

Сии четыре свойства суть столько существенны предполагаемому в России управлению, что всякий порядок вещей, им противный или их в себе не вмещающий, должен быть отвергнут яко ложный и неосновательный.

/V. КАКИЕ ЧАСТИ УПРАВЛЕНИЯ МОГУТ ПРЕЖДЕ ВСЕГО БЫТЬ ИСПРАВЛЕНЫ?

Прилагая свойства, выше приведенные, к порядку, ныне существующему, мы находим, во-первых, что в некоторых частях своих представляет он более удобности к усовершению, нежели в других.

Здесь припомнить дблжно то различие, какое выше было поставлено между временными учреждениями (регламентами) и законами, и что некоторые части управления, как-то: полиция и экономия, действуют всегда на правиле учреждений, а суд утверждается на законе.

Учреждения наши, конечно, недостаточны, но их можно усовершить и исправить. Но исправить гражданский и уголовный закон скоро почти нет никакой возможности, ибо:

1) Не только в России, но и нигде в Европе нет еще правильной теории ни гражданского, ни уголовного закона. Сия часть законодательства доселе была и ныне есть предмет учености, исторических разысканий и, можно сказать, глубокого педантства; дух истинной аналитики к ней нс прикоснулся. Юрисконсульты спорят еще и поныне о точном понятии закона, об определении прав и обязанностей, о категорическом разделении преступлений, о разграничении дела уголовного от дела гражданского, и, чтоб все сказать одним словом, они спорят о самом понятии справедливого и несправедливого, о самых первых началах сего знания. Не ум обыкновенный, но разум творческий — гений — должен решить сей спор и положить лучшие основания сей науки и, может быть, переменить самый язык ее и уничтожить варварские ее формы.

Можно с некоторою основательностью предполагать, что мы стоим при самом рождении лучшей теории гражданских и уголовных законов. Никогда в Европе не занимались сею наукою с таким вниманием, как ныне; лучшие умы обратили на нее свои разыскания, и, может быть, не пройдет десяти лет, как мы увидим в сей части политических понятий важное превращение.

2) Настоящее положение России дает ей всю удобность ожидать сего превращения: если бы и существовала в Европе система добрых законов в сей части, она не могла бы у нас скоро приведена быть в действие, ибо правый суд по необходимости предполагает не только просвещенных судей, но просвещенную публику, искусных законоведцев, знающих стряпчих и методическое сей части учение; без сего самая лучшая система судоведения произведет одно только вредное действие новости. Но что сделало доселе правительство в России, чтоб приуготовить добрых судей, чтоб окружить их здравомыслящею публикою, чтоб просветить их советом судоведцев? Где установления, в коих юношество наше образуется по сей части?

Может быть, в одной России судьи творятся одною волею и приказанием правительства, и человек, едва по слуху знающий о законе, о праве, об обязанности, вдруг по слову власти становится органом закона и родителем всех споров о праве и обязанности. Какая система законов может устоять против таковых исполнителей?

3) С некоторого времени вошло у нас в обыкновение все недостатки управления слагать на несовершенство наших законов.^[14] Не быв в пользу их слепо предубежденным, можно, однако же, быть уверенным, что сие мнение весьма несправедливо.

Вы жалуетесь на несовершенство ваших законов уголовных и гражданских, — можно бы было возразить сим цензорам, столь скорым, столь готовым давать советы правительству, — но измерили ли вы вредное влияние прочих частей управления на сию ветвь законодательства? Определили ли, до какой степени недостаточной и несвязной ваша полиция затрудняет течение суда, попущая преступлениям стареться без следствий, представляя следствие без обстоятельств, теряя обстоятельства временем, небрежением и недостатком исполнителей? Каким образом на пространстве 500 или 600 верст земский исправник, для куска хлеба из бедных дворян выбранный, с подобными ему нищими заседателями может привести закон в уважение, пресечь насилие на месте, предохранить собственность от похищения и тем отвратить разорительные тяжбы? Каким образом в государстве, где земляные владения по большей части не обмежеваны, где права и на обмежеванные еще не удостоверены, где вся экономическая часть в крайнем беспорядке и упущении, могут быть тяжбы не многочисленны и не запутанны? Каким образом закон может действовать, когда не поддерживается разумом и просвещением исполнителей и когда исполнители сии еще необразованны? Познали ли вы, до какой степени судье трудно быть честным там, где нет общего мнения, где нет публичности в деяниях суда, нет ответственности, нет совету, нет способов учения, и, наконец, чтоб все заключить в одном слове, где самый текст закона известен только по секретарским письменным тетрадям, от одного к другому переходящим и нигде в порядок не приведенным? Исправьте все сии несовершенства, суду побочные и от других частей управления зависящие, тогда рассуждайте о действии наших законов.

Вы жалуетесь на продолжительность и запутанность наших судебных форм и обрядов; но где они не таковы?

Раскройте Прусское Уложение, вы найдете в нем следующие понятия о законах, в Германии существующих:

Voilk malheureusement quelle est encore de nos jours en Allemagne {'administration de la justice:

• 1) Toutes les dfefectuositfes de la compilation confuse du corps du droit romain subsistent telles qu’elles ont fetfe rapportees.
• 2) Le dfesordre qui resulte des diffferentes interpretations que les commentateurs donnent aux lois, aussi bien que des reponses et des decisions des jurisconsultes, dont le public est tous les jours surcharge, subsiste pareillement, et rend le droit incertain et arbitraire.
• 3) La contrarietfe du droit romain avec celui de Г Allemagne est encore le meme, et quelques docteurs modernes n’ont fait qu’augmenter la confusion et l’embarras, en renouvelant et recherchant, de leur propre autoritfe et sans nfecessitfe, les lois et coutumes anciennes des fetats de l’empire.

II s’est trouvfe dans notre sifecle et le prfecfedent plusieurs savans distingufes par leurs lumiferes et par leur probitfe, qui ont senti parfaitement tous ces dfesordres et qui ont souhaite par cette raison que Гоп pensoit enfin a une bonne rfeforme de la justice.

II s’en est тёте trouvfe plusieurs qui ont donnfe au public des projets d’un nouveau code du corps de droit.

Les empereurs d’Allemagne eux memes ont fait proposfe diverses fois dans les difetes la rfeformation de la justice et exigfe des fetats qu’ils donnassent leurs avis a ce sujet. Mais toutes les dfelibferations et les resolutions de l’empire n’ont en vue que de mieux rfegler la procfedure et de corriger quelques abus introduits dans le tribunal de justice de l’empire. On n’y a pas pensfe former un droit gfenferal et certain.

Quelques fetats de l’empire ont fait dresser a la vferitfe de certains corps de droit, parmil lesquels ceux de Saxe, de Magdebourg, de Lunebourg, de Prusse, du Palatinat, du Wurtemberg mferitent surtout des feloges: mais aucun des ces corps de droit ne forme un droit universel et ne renferme toutes les matiferes du droit. I Is ne sont pas non plus reduits en forme de systeme et ne contiennent pas sur chaque sujet des principes generaux. On se contente dans la plupart de regler la proc6dure et de decider des cas douteux, par rapport auxquels les docteurs n’etoient pas d’accord.^[15]

Загляните в судебные законы Англии, вы найдете следующее о них изложение одного из славнейших их юрисконсультов:

Veut on croire en effet que le code civil et crimincl d’un peuple, qui a une constitution si superieure a toutes les autres, ne soit qu’un amas de fictions, de contradictions et d’inconsequcnces? Le droit anglais, comme tout autre systfcme de lois forme successivement, par agregation et sans aucun plan, se divise en deux parties, les statuts et la loi commune, ou la coutume. Lesstatuts, c. a d. les actes du corps legislatif, rediges avec une grande attention pour les circonstances et pour les interets de l’Angleterre n’ont pu avoir aucun egard au bien-etre de ces pays dont 1'acquisition n’etoit pas meme prevue. La loi commune, c. a d. la loi non ecrite, resultat de coutume, mele a quelques principes d’une valeur inestimable une foule d’incoherences, de subtilit6s, d’absurdites et de decisions purement capricieuses. II est impossible de croire, que dans cet ouvrage fantastique on est eu en vue le bien-etre d’aucun pays. Quant a la vari6te des procedures devant les divers tribunaux, aux longueurs, aux formalins, aux embarras aux fraix 6normes qu’elles entraiinent, c’est tin autre chapitre dont il est impossible de presenter les details. Qui le croiroit? Cette masse d’absurdit?s n’est point une production de l’ancienne barbarie, mais des raffinemens modernes.^[16]

Но отчего в других государствах недостатки законов не столь ощутительны, как у нас? Оттого, что там закон, хотя несовершенный, но с точностию обеспечен в исполнении; оттого, что там есть просвещенные исполнители; оттого, что там судьи учатся, а нс творятся; оттого, что прочие части управления пособляют, а не затрудняют действие закона; оттого, наконец, что добрая монархическая конституция покрывает множество частных недостатков.

Из всего сего дблжно извлечь следующие последствия:

• 1) Правительство должно обратить внимание на те части управления, которые в настоящей конституции России могут восприять усовершение.
• 2) Части сии суть полиция и экономия.
• 3) С усовершением сих частей часть правосудия сама собою исправится, ибо она подавлена теперь по большей части их несовершенствами.
• 4) Не переменяя системы уложения и не ища идеального в вещах совершенства, можно сделать важные в сей части поправления некоторыми общими установлениями.

По всем сим замечаниям в общем начертании системы управления часть суда оставлена в настоящем ее составе и очищена только от смешения, в коем доселе она находилась.

V. О СОСТАВЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ МЕСТ

Государственным установлениям, без связи и порядка ныне существующим, дабы дать некоторое между собою отношение, дблжно, во-первых, разделить предметы их на два главных рода: к одному отнести все то, что касается до части законодательной, к другому — все, что принадлежит к власти исполнительной.

Обе власти сии, соединяясь в лице государя, не иначе как его волею действовать могут, а потому места, для каждой из них установляемые, в разуме настоящей государственной конституции не сами собою, но силою самодержавною существовать могут. Они в существе своем суть два отделения внутреннего государева кабинета; но в мнении народном представляют места внешние и умеряют собою самодержавие.

Все то, что принадлежит до постановления, усовершения и охранения государственного закона и уложения, будет входить в первое сословие.

Все то, что принадлежит до постановления временных учреждений и исполнения законов, уже существующих, будет входить во второе сословие.

Первое можно назвать Сенатом законодательным, второе — Сенатом исполнительным.

Держась точнее естественных разделений, дблжно бы было назвать сей последний род власти Министерством. В самом деле, оно не что другое есть, как администрация, состоящая из известного числа министров, из коих каждый управляет своим департаментом. Не отступая в существенном образовании сей части от сих простых и естественных понятий единства, признано, однако же, нужным облечь ее именем Сената по двум следующим причинам: 1) есть во всех департаментах министров некоторые общие дела, ни к одному из них прямо не принадлежащие и требующие соединения: таково есть обнародование уставов и узаконений, производство в чины, определение к некоторым высшим местам чиновников, хранение актов, ведение общих государственных архивов. Для всех сих дел надлежит быть месту соединения; 2) везде, а наипаче в России, повеления, издаваемые в народ именем целого сословия, представляют народу нечто более уважительное, нежели повеления, от лица подчиненного и единственного идущие. Понятие корпуса сильнее действует на воображение, а потому везде, где совокупность сия не вредит успеху дел, где она представляется только по наружности, а не в существе, где не уменьшает она личной ответственности, где можно сохранить ее по виду, сохранять, кажется, нужно.

Сенат исполнительный делится до времени на две части: судную и управления.

В части судной ведаются все дела по апелляции и жалобам на места губернские судные; она содержит в себе два департамента: гражданский и уголовный.

В части управления будут ведомы все те предметы, кои принадлежат к разным департаментам Министерства.

Часть судная оставляется до времени на тех правилах, на коих она ныне существует.

Часть управления, или Сенат управляющий, составляют министры.

Министры каждой своею частию управляют по уставу.

В случаях, уставом не предвиденных или требующих исправления, министры предлагают новые меры в Сенат. По утверждении сих мер они публикуются от Сената. Сенат исполнительный сообщает все новые меры Сенату законодательному, исключая тайне подлежащих.

• [1] Отсюда происходит, что в самых республиках необходимость установлялаправителей, которые под разными именами и с разными ограничениями делаливременные учреждения.
• [2] Единство власти полезно во всех тех случаях, где оно возможно, т. с. вслучаях, не требующих ни просвещенного суждения нескольких лиц, ни совокупного изъявления воли их, что необходимо в сословии законодательном. Единствосие полезно потому, что вся ответственность — нравственная ли, законная ли —обращается на одного человека. Ни с кем не разделяет он чести своих деяний, ноодин также несет и все бремя осуждения; он видит, что он один против всех, чтоединая его опора есть правдивость его поступков, единая зашита — всеобщее кнему почтение. Если бы по природному расположению не был он склонен кправдивости, он бы сделался правдивым, так сказать, против своей воли, ибоположение, в коем он находится, таково, что собственные его пользы неразлучныс его обязанностями. Сверх сего, единство власти в званиях подчиненных есть верное для государясредство видеть способности и истинные достоинства в лицах, коим властьвверяется. Ум ложный и ограниченный долгое время может скрываться вмногочисленном сословии. Но если он действует один в глазах общества, недостатки и слабости его сокрыться не могут. Люди посредственные илинеспособные, старающиеся всегда достигать мест, где они могут стать подприкрытие чуждого достоинства, будут страшиться вступить в опасное поприще, где от собственного токмо их достоинства могут они заимствовать всю цену их. Бейтам, т. ///, с. 163, 164 (пер. с фр. М. Михайлова)
• [3] Lе pouvoir de faire executer la loi ne reside que dans la personne du roi. Dans toutesles cours le roi est toujours censd etre present, mais, comme dans le fait la chose estimpossible, il у est represente par ses juges dont le pouvoir n’est qu’une emanation derautorite royale (Blakstone, t. IV, p. 35,36. Des cours de justice)
• [4] Я полагаю, что уездный какой-нибудь суд определил бы: имение помещикаN, найденного сумасшедшим, взяв из его владения, отдать старшему его брату. Помещик N может на сие определение приносить два рода жалоб: 1) что судпроизведен без свидетелей или свидетели призваны и спрошены не по форме —жалобы на обряд и>ш на учреждение; 2) что самое решение постановлено нссогласно с законом, который повелевает имение сумасшедших брать в опеку, —жалоба на существо решения.
• [5] Пример сего рода ответственности можно видеть в подчинении местуездных Губернскому Правлению и в отношениях Губернского Правления кСенату. Сию же самую ответственность имеют в настоящем порядке вешейминистры в рассуждении Сената, коему государь мог дать одну ту только власть, чтобы вместо его рассматривал он деяния министров в отношении не добротыисполнения, но точности его и наблюдения форм.
• [6] Не дблжно здесь забыть, что ответственность сия не учреждается однимсловом или велением; она переменяет конституцию государства и, следовательно, не может быть нигде без важных превращений. Она предполагает закон, утвержденный печатью общего принятия, и известную гарантию сего закона ввещественных установлениях государства или в твердом и общем мнении народном. Без сего все будет состоять только в словах.
• [7] В Риме никогда не было доброй системы суда. Законы его в сей части былив совершенной запутанности оттого, что установлялись без общего плана и побольшей части преданиями юрисконсультов. Жалобы на сие повсюду в древнихписателях видны; но доколе конституция Рима была неподвижна, несовершенство сие было почти неприметно. Как скоро самовластие испровергло конституцию, так скоро зло сие обнаружилось: надобно видеть жалобы современниковЮстиниана и его самого на сию запутанность. То же самое примечание можнораспространить на Англию, в коей часть судная, может быть, не лучше нашей.
• [8] Здесь нет нужды примечать, сколь много всегда отходило управление вРоссии от сих ясных начал. Оно никогда не имело единства и всегда представлялоздание, коего части, быв все между собою разнообразны, примыкаемы были повременам одно к другому и таким образом составили сие готическое произведение, где формы изящные и безобразные, быв смешаны без разбору, выставляютеще более безобразие целого.
• [9] Для сего нужно разделить все части государства на два рода: одни, таксказать, однообразные (homogfcnes); им можно дать общую и совершенно одинаковую форму; другие — инообразные (heterogfcnes), в коих форма должна бытьприспособлена к местным уважениям. В России по сему правилу можно всегубернии разделить на внутренние и пограничные, полагая в числе первых всегубернии, по уложению судящиеся, и означив во вторых все те, кои различнымипользуются правами.
• [10] Как, например, в Англии остановить действие Habeas corpus.
• [11] Здесь дблжно привести на память то, что выше было постановлено о двухродах ответственности.
• [12] Припомнить здесь дблжно, что Юм твердость английской конституцииполагает в привычке, в духе, в образе мыслей народа. Сколько ни ничтожен кажется Сенат в настоящем образе бытия его и скольконевероятным кажется, что течение дел, основанное на единстве министерскогоуправления, было бы несравненно успешнее, но можно быть уверенным, чтосовершенное уничтожение сего места изгладило бы с собою и самую теньмонархической свободы в разуме народном. Многочисленное сословие, древность и формы могут быть весьма вредны течению дел, но они имеют всегда нечтосвященное и столько уважительное в глазах народа, что и самое правосудие будетему подозрительно, если оно не будет изливаться сообразно общему его о вещахпонятию.
• [13] 2 Учреждение Министерства есть, конечно, важный шаг к лучшему устройству управления, но он есть первый шаг, а чтоб достигнуть к совершенству, надобносделать первый, и второй, и третий, и так далее, ибо совершенство никогда недостигается одним приемом. Надобно только идти всегда по одной линии.
• [14] Здесь, как и во всем сочинении, разумеются под сим словом законыуголовные и гражданские.
• [15] Вот каково, к несчастью, отправление правосудия в Германии еше в наши дни: 1) Вес изъяны сбивчивой компиляции свода римского права остаются внеизменном виде. 2) Неурядица, вытекающая из разных толкований, которые даются законоведами, а также советы и решения юрисконсультов, которыми ежедневно обременяют публику, — все это существует друг подле друга и делает его правоненадежным и произвольным. 3) Противоречия права римского и немецкого находятся в прежнем состоянии, а некоторые современные доктора только увеличили беспорядок и неразбериху без достаточной необходимости, извлекая и обновляя по своему усмотрениюзаконы и старые обычаи империи. В наши дни, как и в предшествующее столетие, нашлось немало просвещенных и опытных ученых, которые отлично видели все эти неурядицы и желалипоэтому, чтобы задумались наконец об основательной реформе правосудия. Нашлись даже такие, которые обнародовали проекты кодекса нового права. Сами германские императоры в своих собраниях неоднократно предлагалисеймам провести реформу правосудия и требовали от сословий высказать своемнение по этому поводу. Но все обсуждения и решения империи были направлены только на урегулирование процедуры судопроизводства и на устранениеимевшихся в ней некоторых злоупотреблений. Не думали о создании прававсеобщего и постоянного. Некоторые земли империи, правда, составили ряд правовых уложений, средикоторых Саксонское, Магдебургское, Люнебургское, Прусское, Палатината, Вюртснбергскос особенно заслуживают похвал, но ни одно из этих уложений несоставляет общего права и нс включает все разделы права. Они приведены такжев единую систему и не содержат общих начал для каждого из видов правонарушения. Довольствовались большей частью упорядочением процедуры и решением спорных вопросов, по которым мнение ученых расходилось (фр.)
• [16] Действительно, можно ли поверить, что у народа, конституция которогостоль превосходит все прочие, гражданский и уголовный кодексы есть не чтоиное, как скопление фикций и противоречий. Английское право, как и всякаядругая правовая система, образовавшаяся путем последовательных нарушений, лишенных какого-либо плана, делится на две части: статуты, обычное право иобычаи. Статуты, т. е. акты законодательного учреждения, составленные с необходимым учетом всех условий и интересов собственно Англии, не могли взять всоображение благополучие тех стран, присоединение которых даже не предвиделось. Обычное право, т. е. неписаный закон как результат обычая, примешиваетк нескольким принципам непреложной ценности много всякой непоследовательности, изворотливости, абсурдности и решений, которые суть один лишькаприз. Нельзя поверить, что в этом чудовищном произведении имелось в видублагоустройство какой-либо страны. Ч. то же касается многообразия процедур во всякого рода судах — волокиты, бюрократии, путаницы, непомерных расходов, требующихся для ведения дел, —то это еще целая глава, о чем говорить здесь подробно не представляетсявозможным. Кто поверит, что это скопище нелепостей вовсе нс абсурд, нсявляется произведением далекого варварства, но продуктом современного утонченного века (фр.)