Недостаток учреждений. 
Проекты реформ

При установлении Министерств нельзя, конечно, было снабдить их вдруг полными учреждениями. В манифесте означен только главными и общими чертами круг их действия. Но впоследствии первая обязанность каждого министра должна была состоять в том, чтобы устроить внутренний их порядок и правильным разделением работ ускорить и облегчить ход дел. Сего, однако же, не было сделано. Министерства юстиции, коммерции, просвещения, финансов остались и по сие время в точно том же положении, в каком они в первые два месяца были, т. е. сделаны оклады жалованья, или штаты, переименованы канцелярии в департаменты, и на сем все остановилось. Ни внутри их, ни в частях, от них зависящих, не сделано никакого правильного образования.^[1]

Отсюда произошло, что дела, не быв разделены на свои степени, все по-прежнему стекаются в одни руки и естественно производят пустое многоделие и беспорядок. Время главного начальника непрестанно пожирается тем, что должен бы был делать один из низших его подчиненных.

Отсюда происходит, что развлеченное на множество текущих дел внимание министра не может обозреть их в целости, и вместо того, чтобы остановиться на главных и существенных усмотрениях, непрестанно рассеевается в мелком надзоре и исполнении.

Отсюда происходит, что большими департаментами, както юстиции, финансов и внутренних дел, при самых лучших намерениях управлять с честию никому невозможно, не переменив их устройства; невозможно управлять большим кругом дел, где нет другой постепенности, как только министр, докладчик и писец.

Обнаружив сим образом недостатки настоящего устройства Министерств, в самом существе сих недостатков надо найти способы к их исправлению.

Первый недостаток есть в ответственности.

Как скоро учредится законодательное сословие с правом требовать в положенные сроки отчетов, то ответственность министерская сама собою установится; останется только определить в учреждениях Министерства подробные ей формы.

Второй недостаток есть несоразмерность в разделении дел. Сие требует подробнейшего соображения.

Приняв правила, выше постановленные, о естественной связи исполнительных дел, проистекающей из самого разделения государственных законов, следующий распорядок сам собою представляется в учреждении Министерств.

Предметы

Министерства

I. Иностр. дел.

II. Военное.

III. Морское.

IV. Внутр. дел V. Финансов.

VI. Полиции VII. Юстиции.

I. Внешние сношения И. Сухопутные силы 1 охранение внеш;

III. Морские силы ] ней безопасности.

IV. Народная промышленность.

V. Государственные доходы и расходы.

VI. Охранение внутренней безопасности.

VII. Суд и расправа Сверх сих частей есть еще одна, коей управление, ныне рассеянное по разным департаментам, требует совокупности. Сие есть часть духовных дел. Отделив от Сената часть управления, необходимо нужно будет назначить место, где дела духовные разных исповеданий должны быть ведомы. По существу своему ни к промышленности, ни к юстиции, а еще менее того к финансам и полиции они принадлежать не могут. Посему и нужно составить из них особенный департамент. Начальник оного, под именем обер-прокурора Синода, будет действовать на том же основании, как и министры, и должен иметь особенный устав и учреждение.

Предметы трех первых Министерств сами собою определяются во всех их отношениях, но предметы трех последующих требуют особенного рассмотрения.

И, во-первых, в Министерстве внутренних дел. Постановив главным предметом сего Министерства промышленность, с первого воззрения открывается, что к существу его принадлежат следующие части:

• 1) Земледелие.
• 2) Фабрики.
• 3) Торговля.

Сверх сих трех существенных частей есть другие предметы, кои хотя сами по себе и не составляют промышленности, но принадлежат к ней или как средства, коими движения ее совершаются, — таковы суть почты и пути сообщения, или как естественные последствия труда и усовершения физических способностей, такова есть вообще часть учебная.

Посему в естественном разделении дел и сии предметы не могут ни к какому департаменту приличнее относиться, как к Министерству внутренних дел.

Но выше уже было примечено, что естественное разделение дел должно иметь в виду как главное правило, но никак не должно запрещать себе делать из него изъятия, когда местные уважения их необходимо требуют. Так, например, в Англии и во Франции, где учебная часть стоит давно уже на твердых основаниях и не предполагает со стороны правительства другого надзора, кроме охранения от злоупотреблений, Министерство внутренних дел с удобностию может управлять сим департаментом вместе с другими его предметами. Но в России, где все надо еще заводить и вновь строить, та же самая часть должна составить обширный круг дел, коего пространство во многих случаях было бы несовместно с другими предметами того же Министерства.

Те же самые уважения можно приложить к путям сообщения.

Посему предметы промышленности весьма правильно ныне разделены на три департамента: 1) Министерство внутренних дел, 2) Министерство просвещения и 3) Главная дирекция водяных коммуникаций.

Из сего следует, что к числу семи Министерств и в новом разделении должно будет присоединить еще два: 1) департамент просвещения и 2) департамент путей сообщения. Название главного директора или министра не делает в сем важной разности.

Во-вторых, Министерство финансов. Предметы сей части определяются самым ее именованием. Все источники казенных доходов должны состоять в одном Министерстве, ибо нет ни одного из них, который бы с другим не имел тесной связи, слабость или истощение одного должно быть дополняемо другим, а сего без общего соображения сделать невозможно.

Но в предметах сего Министерства дблжно различить три главных разделения: 1) источники доходов, их управление и распределение по расходам; 2) движение капиталов, в казначейство входящих, их отпуск и верный счет; 3) отчеты в их употреблении.

Трудно предполагать, чтобы в пространном государстве один министр мог управлять сими тремя частями. Последняя из них — отчет (controle) — должна быть даже по существу своему от него зависима, ибо он сам некоторым образом в ней был бы истец, ответчик и судья.

Таким образом, часть финансов должна заключать в себе три департамента: 1) финансов, 2) казначейства и 3) отчетов.

В-третьих, Министерство полиции. Выше были означены причины, по коим департамент сей составляет часть отдельную. Причины сии кратко состоят в том, что внутренняя государственная безопасность сама по себе есть столько же предмет уважительный и обширный, как и все другие части управления. Прежде нежели можно думать о промышленности и народном богатстве, прежде нежели можно помышлять о казенных доходах, дблжно оградить лицо и стяжание каждого безопасностию; посему-то и выше было замечено, что часть сия должна служить всем другим внутренним частям утверждением и некоторым ручательством в успехе их предприятий.

Существо дел, департаменту сему свойственных, определяется самым предметом его учреждения. Внутренняя безопасность ограждается: 1) мерами предупреждения; 2) мерами пресечения. Отсюда происходят два главных разделения полиции:

1) Полиция учредительная (police administrative). Сюда принадлежат все учреждения, коими предупреждается нарушение безопасности. Одни — публичные, к ним принадлежат: паспорта, надзор зрелищ, публичных собраний и проч.; другие — сокровенные, сюда принадлежат: неприметный надзор за иностранными и все те меры наблюдения за движением общественного духа, кои известны под именем высшей полиции.

Все меры сии, как публичные, так и сокровенные, должны быть: 1) в тесной связи между собою, ибо одни другим они служат поверкою и способом к открытию; 2) они должны иметь для всей Империи надлежащую степень единства, ибо развлеченное их действие никогда не доставит полных и правильных заключений/.

2) Полиция исполнительная (police ex6cutive). Сюда принадлежат все меры, коими пресекается нарушение безопасности, коего нельзя было отвратить мерами предупреждений. Сюда принадлежат: устройство внутренней стражи, разные учреждения смирительные, рабочие, темничные и проч. Все сии учреждения должны быть между собою в такой же связи и единстве, как и действия полиции учредительной.

Третий недостаток в настоящем положении Министерств есть недостаток внутреннего их состава и образования.

Два рода постановлений необходимо нужны к устройству всякой исполнительной части: 1) устав и 2) учреждение.

Устав должен определить с точностию главные правила, на коих министр должен управлять вверенною ему частию.

Учреждение должно установить предметы его, пределы его власти, образ его действия и постепенное исполнение.

Так, например, министр внутренних дел должен управлять мануфактурами по их уставу; следовательно, первая его обязанность есть пересмотреть и дополнить сей устав или вновь его составить. Приметить здесь дблжно, что нет лучшего способа уменьшить множество дел текущих, как составлением уставов.^[2] Посему первое, и самое существенное, упражнение.

каждого Министерства должно состоять в дополнении и усовершении его уставов. Но прежде нежели уставы будут составлены, каждое Министерство должно иметь свое внутреннее учреждение, или распорядок разных его частей и постепенности их управления.

Постепенность сия заключает в себе один из главнейших способов сохранить единство в обширном круге действий.

Для сего необходимо дблжно установить во всех обширных Министерствах для важных частей особенных директоров, кои бы управляли ими по уставам; относились к министру в тех только случаях, когда предстанет дело, уставом не определенное и коего нельзя разрешить по его смыслу; и, сверх того, в установленные сроки они должны представлять ему табели о положении их части.

Таким образом, разделенный на части труд пойдет успешнее, а единство ничего не потеряет, ибо еще раз приметить дблжно, что единство состоит не в подписи руки, но в единообразии главных усмотрений.

На сих основаниях составленное Министерство, окруженное законною ответственностию, соразмеренное в делах своих естественною их связью и снабженное уставами и учреждениями, будет действовать с силою и уважением и станет на той высоте, которую ему первое его установление предназначало, но коей оно доселе не могло еще достигнуть.

II. Губернское управление

Состав губернского управления должен быть основан на том же правиле единства и постепенности, которое всему порядку исполнительному свойственно.

В губернии находятся в меньшем размере те же самые предметы внутреннего управления, какие и в Министерстве.

Они представляются в следующем порядке:

I. Полиция:

• 1) Учредительная.
• 2) Исполнительная.

II. Финансы:

• 1) Приходы и расходы.
• 2) Казначейство.
• 3) Отчет.

III. Народная промышленность:

• 1) Земледелие.
• 2) Фабрики.
• 3) Торговля.

4) Почты.

Предметы сих трех частей не равны между собою: некоторые из них требуют особенного управления, другие же — одного общего надзора. Части, требующие особенного управления, суть:

• 1) Полиция.
• 2) Финансы.
• 3) Казначейство.
• 4) Управление казенными крестьянами.
• 5) Лесоводство.
• 6) Межевание земель.
• 7) Почты.

В настоящем порядке одна только полиция состоит прямо в управлении губернатора, на прочие части он имеет косвенное только влияние. Отсюда происходит недостаток связи и непрерывные почти прирожения одной части к другой.

Следующие начала можно положить основанием губернского управления.

I. Губернское управление везде соединить с казенною палатою под именем губернского правительства.

II. Губернское правительство разделяется на следующие экспедиции:

• 1) Полицейская. Сюда принадлежать будут все действия полиции учредительной и исполнительной, губернская и окружная стражи, рекрутский набор и проч.
• 2) Экспедиция народной промышленности. Межевание земель, фабрики, торговля, учебные заведения, почты.
• 3) Экспедиция казенная. Сюда принадлежат все казенные сборы, соль, вино, управление казенными крестьянами, лесоводство, часть строительная.

III. Каждая экспедиция имеет столько отделений, сколько есть обширных частей, в нее входящих; так, например, экспедиция казенная может иметь три отделения: 1) казенных сборов, 2) соль и вино, 3) управление казенных крестьян,.

4) лесоводство, 5) часть строительная.

IV. Каждая экспедиция имеет одного управляющего.

V. Каждая экспедиция управляется по своим уставам и учреждениям.

VI. В делах важных, коих род особенно определяется, все управляющие составляют общее собрание, коего председатель есть губернатор.

VII. Губернатор имеет надзор над движением всех частей, и все предписания Министерства к нему обращаются.

VIII. Он ответствует Министерству, а управляющие ответствуют ему.

IX. В каждой экспедиции есть род дел, кои не могут быть решены без его утверждения.

X. При каждом правительстве находится совет, составленный из депутатов всех состояний, собственность в губернии имеющих.

XI. Совет собирается один раз в году в установленное время.

XII. Губернатор дает отчет совету в сборе и употреблении денег на земские повинности и предлагает смету оных на будущий год.

XIII. Совет, рассмотрев сей ответ, делает на оный примечания; один экземпляр сих примечаний, за подписанием всех, доставляется к министру финансов, другой остается у губернатора для надлежащих объяснений.

XIV. Рассмотрев отчет прошедшего года, совет чинит раскладку на будущий и доставляет таковые же экземпляры.

XV. Вместе с сим и таковым же порядком совет чинит представления о нуждах губернии.

На сих основаниях составленное губернское управление будет иметь целость и единство во всех делах своих. Законная власть его, с одной стороны, не будет развлекаема, как ныне, на разные части, не будет теряться в пустых состязаниях, а с другой — будет умеряема действием совета.

III. Управление окружное

Управление окружное должно быть составлено в меньшем виде на тех же самых правилах.

Вице-губернатор должен занимать в нем место губернатора.

Управление волостное сохранит тот же образец в своем составе, но будет иметь еще меньший размер.

Начальник волостного управления будет отвечать один начальнику окружному, сей — губернскому, а он — Министерству.

Таким образом, все части управления придут в надлежащее единообразие и от министра до последнего волостного начальника дела пойдут, так сказать, прямою линией, не кружась, как ныне, во множестве изворотов, где не можно найти ни конца, ни следов разным злоупотреблениям.

• [1] Из сего дблжно только исключить устройство университетов.
• [2] Так, например, в Петербурге появились бы ложные ассигнации, но кореньих может быть на какой-либо фабрике в отдаленной губернии. Если министрполиции имеет там свои связи, то скоро появление ассигнаций огласится, и нить, связующая их с началом, тотчас пресечется.