Бюджетное планирование. 
Теория и механизмы современного государственного управления

Достижение сбалансированности бюджетного процесса по вертикали и горизонтали способствует созданию здоровой заинтересованности всех субъектов национальной экономики на всех ее уровнях в рациональном накоплении и использовании ресурсов денежных средств. Но в рамках проблемы бюджетного федерализма обычно не удается в достаточной степени прорабатывать вопросы перспективной финансовой политики.

Как известно, большинство высокоразвитых стран давно уже освоило управленческие приемы непрерывного планирования бюджетного процесса с горизонтом на три года и более. В частности, трехлетнее непрерывное планирование государственного бюджета было доведено почти до совершенства в Великобритании. Россия также сделала определенные шаги по переходу на трехлетнюю размерность федерального и консолидированного бюджетов (табл. 16.2), хотя в условиях нынешнего кризиса временно пришлось вернуться к ежегодному бюджетному планированию с определенными прогнозными проектировками на несколько лет вперед.

Из представленных данных видно, что среднесрочный бюджетный прогноз на момент его составления был довольно оптимистичным, предусматривал надежное страхование рисков, закладывал мощные финансовые резервы, мотивировал поиск эффективных инновационных вариантов осуществления модернизации экономической и социально-культурной системы страны.

Основные показатели бюджетной трехлетки на 2014—2016 гг.¹, в млрд руб.

Но ситуация в последние годы существенно осложнилась, и, чтобы минимизировать вероятность ошибок, пришлось перейти к утверждению бюджета лишь на один год и параллельно существенно скорректировать ранее утвержденные показатели. Доходы бюджета 2016 г. запланированы на уровне 13,57 трлн руб., а расходы — 15,94 трлн. Верхний предел государственного внутреннего долга на конец финансового года ожидается в объеме 8,99 трлн руб., а внешнего — 55,1 млрд долл.^[1][2] Власть учитывает сложности кризиса, негативы санкционного давления со стороны западных государств, неблагоприятные для страны последствия бездумного подлаживания отечественной бюджетной сферы к западным концепциям устройства финансово-экономической системы.

До кризиса политика ЦБ РФ заключалась в наращивании пассивов денег высокой эффективности и средств расширенного правительства, включавших прирост стабилизационных фондов. Осуществлялся также курс на либерализацию вывоза частного капитала и расширение государственного вывоза средств резервных фондов в форме финансовых активов для вложений в ценные бумаги зарубежных государств под низкий процент при одновременном интенсивном и ничем не ограниченном росте внешнего корпоративного долга под высокий процент.

В литературе нередко утверждается, что денежная и финансовая политика в стране должна быть направлена на достижение и поддержание оптимальных темпов роста экономики, а не замыкаться на частных задачах, например сокращения дефицита или ограничения количества денег. Многие ученые-финансисты задолго до мирового кризиса считали возможным исправить ситуацию, если основную часть Стабилизационного фонда (разбитого впоследствии на два фонда — Резервный фонд и Фонд национального благосостояния) размещать в российской банковской системе и придать ему инвестиционную функцию путем использования в качестве ссудного капитала под достаточно жестким государственным и общественным контролем.

Система государственного управления сегодня не может не реагировать на резкое падение темпов роста объемов ВВП, на то, что федеральный бюджет формируется с существенным дефицитом, инфляция достигает 10%-ной отметки. Минфин и Банк России под жесткий финансовый контроль поставили все регионы, бюджеты которых на 60% и более формируются за счет финансовой поддержки федерального центра.

В таком режиме сейчас функционирует подавляющее большинство субъектов РФ, у многих из которых практически не осталось реальных возможностей финансировать даже майские указы 2012 г., особенно в части оплаты труда работников здравоохранения, образования и культуры. Дефицит их консолидированных бюджетов достиг огромного показателя — 642 млрд руб., что в шесть раз больше, чем было в 2010 г.

Причины известны: низкая доходность реального сектора экономики, отсюда сокращение налогооблагаемой базы и падение объемов налоговых поступлений; не всегда экономически строго обоснованное увеличение расходов по социальным предвыборным обязательствам; удорожание энергии, транспорта и ЖКХ. И еще: стремление губернаторов выполнить предвыборные обещания без ощутимого роста реального сектора экономики, а вот организовать производство, поддержать, а не «третировать» бизнес, усилить финансовую дисциплину, перекрыть каналы утечки капиталов в офшоры, создать здоровый деловой климат они не в состоянии.

В ближайшее десятилетие, по прогнозам правительственных экономических служб, и с этим мнением согласны ученые-эксперты, Россия будет отставать от среднемировых темпов развития, объемы нашей страны в мировом производстве будут сокращаться. Доля в глобальном ВВП снизится с 4% в 2012 г. до 2,6% — в 2020 г.^[3] Это означает, что отечественные производственные, инфраструктурные и обслуживающие подсистемы устарели и существенно отстали от зарубежных аналогов, а значит, не способны удовлетворять потребности общества. Ситуация вынуждает руководство страны идти по пути оптимизации бюджетной сети, отказа от практики предоставления государственных кредитов без соответствующих гарантий со стороны кредитополучателей. Ставка делается на сокращение объемов обращения на рынке наличных средств, более экономное расходование ресурсов, ведение рейтинговых замеров состояния инвестиционного климата в стране и регионах. Несомненно, придется более жестко реагировать на сбои в пенсионной системе и здравоохранении, на противоречия на рынке труда.

В условиях федеративного устройства государства также принципиально важно, чтобы федеральный бюджет выступал не как бюджет в интересах центра, а как бюджет всей страны. Бюджет призван работать на сохранение национального единства и обеспечения всем гражданам, независимо от места проживания, определенных Конституцией РФ экономических и социальных гарантий. В этом смысле федеральный бюджет должен действовать как реальный инструмент активной государственной региональной политики и эффективного государственного управления. Тем более что перед государством стоит множество безотлагательных проблем стратегического социально-экономического и военно-политического характера. Расчеты специалистов показывают, что их решение невозможно без кардинального увеличения расходной части бюджета, что можно осуществить только на основе устойчивого и динамичного роста ВВП, повышения производительности труда, более эффективной приватизации, стимулирования бизнеса и на этой основе увеличения бюджетных доходов. Особое значение приобретают повышение эффективности расходов, получение большего конечного производственного результата на единицу израсходованных средств.

Причиной низкой бюджетной поддержки материального производства и вложений в «человеческий капитал» является не просто недостаток бюджетных ресурсов, а стагнация экономики. В ее же основе — инвестиционные перекосы, «нефтяная игла», неэффективность приватизации, неразвитость инфраструктуры, бюрократическая закупорка и неимоверная коррумпированность управленческих каналов. Формирование бюджета осложняется недостаточной эффективностью налоговой и финансово-контрольной систем, нарастающей инфляцией, негативами финансово-экономических санкций западных государств.

Мы гордимся тем (и с социальной точки зрения это верно), что удерживаем подоходный налог на уровне 13% — самом низком показателе в мире, в то время как многие страны Запада пытаются решить свои бюджетные проблемы путем прямо противоположного действия — повышения налоговой нагрузки, прежде всего на богатых. По этому пути пошли Испания (подоходный налог за 10 лет вырос на 9% и ныне составляет 52%), Греция (40—45% соответственно), Франция (40—45%), Великобритания (40—50%), Ирландия (42—48%). Однако эта достаточно болезненная мера тоже, как свидетельствуют сложившиеся в этих странах реалии, особого экономического роста не обеспечила. Наоборот, производство сократилось, налоговые поступления упали, бюджетный дефицит практически остался на прежнем уровне. Зато резко возрос объем государственного долга.

Вывод: меры по укреплению бюджетной системы, а следом и оздоровлению инвестиционного климата лежат в иной плоскости: активное стимулирование инвестиций; снижение темпов роста инфляции; развитие финансовой инфраструктуры; ограничение оборота наличных денежных средств; объявление налоговых каникул для новых предприятий; снятие ограничений на участие иностранных институтов в уставных капиталах малых и средних компаний; введение инвестиционного стандарта и стандарта развития конкуренции; более предметное использование государственно-частного партнерства. Свою позитивную роль, при грамотной, конечно, реализации, сыграет также государственная программа повышения финансовой и правовой грамотности населения.

• [1] Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 годи на плановый период 2014 и 2015 годов»; Федеральный закон от 2 декабря 2013 г. № 349-ФЗ"О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов".
• [2] См.: Петров В. Бюджетное правило: помочь слабым и сильным // РГ. 2015. 9 окт.С. 1, 3.
• [3] См.: Соловьева О. Три дыры российского бюджета // I I Г. 2015. 3 сент. С. 1.