Государственно-частное партнерство. 
Теория и механизмы современного государственного управления

Динамичное поступательное развитие экономики, реализация крупных инфраструктурных объектов, их проектирование, сооружение и обслуживание требуют не только государственных, но и немалых частных инвестиций, постоянного совершенствования механизмов управления инфраструктурными проектами и высокопрофессиональной работы государственного аппарата, в том числе в сфере объединения финансовых ресурсов общества, государства, бизнеса^[1]. Такое сотрудничество принято называть государственно-частным партнерством (ГЧП; англ, public-private partnership), или частно-государственным партнерством (ЧГП; англ, private-public partnership).

В рамках государственно-частного партнерства: а) происходит целевое объединение «под одной крышей» и 11 тел л е кту ал ы i ы х, природных, материальных, финансовых и иных ресурсов общества; б) гарантируется сбалансированное, без взаимных претензий и конфликта интересов распределение возможных рисков и негативных проявлений; в) полученный результат с соответствующим синергетическим эффектом является достоянием всех участников ГЧП. Такое партнерство выгодно как государству — уменьшает нагрузку на бюджет, так и инвесторам — они получают гарантированный и стабильный доход. Риски же делятся пополам. Через ГЧП компенсируется нехватка средств государственного бюджета, обеспечивается развитие государственной, муниципальной, частной и смешанной собственности, повышается качество государственных и муниципальных услуг.

Объектом ГЧП, таким образом, являются государственная собственность и бюджетные средства, активы и услуги частных компаний, «находящиеся в сфере непосредственного государственного интереса и контроля»^[2].

Понятие государственно-частного партнерства большинством ученых трактуется как взаимовыгодное договорное сотрудничество государства и бизнеса в целях привлечения частного капитала и интеллектуальнокадровых ресурсов предпринимательского сообщества для решения общественно значимых задач с использованием государственной (муниципальной) собственности и частного сектора на совместно создаваемый объект хозяйствования. Его правовая форма — гражданско-правовой договор.

Государственно-частное партнерство характеризуется: а) официальными договорными отношениями; б) устойчивым характером взаимодействия государства и бизнеса; в) соинвестированием реализуемого проекта; г) разделением рисков. Отношения между сторонами ГЧП носят публичный, равноправный, взаимовыгодный характер. В этом как раз и заключается социальный смысл такого партнерства.

В качестве субъектов ГЧП выступает довольно широкий круг публичных и частных структур, юридических и физических лиц, представителей отечественного и иностранного бизнеса. Это все те, кто является инициаторами и договорными партнерами инвестиционных вложений, организаторами, заказчиками, подрядчиками и исполнителями соответствующих проектов. В их числе: государственные органы в лице Правительства РФ, Минфина, Минэкономразвития, Минздрава, Минобрнауки России, министерств обороны, природных ресурсов и экологии РФ, Федерального агентства научных организаций (ФАНО) и других органов исполнительной власти; высшие должностные лица субъектов РФ и региональные правительства; государственные компании и акционерные общества с государственным участием; частные фонды и унитарные предприятия; некоммерческие и благотворительные организации, иностранные юридические лица.

В перечне субъектов ГЧП имеется немало специальных обеспечивающих организаций, таких как Сбербанк России, Внешэкономбанк (Банк развития и внешнеэкономической деятельности), Инвестиционный фонд РФ, инвестиционные фонды субъектов РФ, Российская венчурная компания. На уровне местного самоуправления — соответствующие органы муниципальной власти. Правда, развитость ГЧП в территориальном измерении крайне неоднородна. Лидерами в использовании этого финансово-управленческого инструмента являются Москва, Санкт-Петербург, Самарская, Новосибирская и Нижегородская области.

Принципы коммуникации между властью и бизнесом в режиме ГЧП тоже известны. Это юридически строгий правовой характер партнерства; добровольность участия в проектах на основе ГЧП — принуждение и любая дискриминация контрпродуктивны и противоправны; баланс интересов, свобода действий и невмешательство в деятельность другой стороны; публичность, прозрачность и доступность информации; равная ответственность сторон, связанная с рисками и издержками; ориентация на взаимовыгодный синергетический эффект.

Основная цель ГЧП — максимально-эффективное удовлетворение публичного интереса на основе рационального использования государственных и частных инвестиций и профессионального опыта при взаимовыгодном распределении ресурсов и зон ответственности. Не случайно в мировой практике указанный институт квалифицируется как один из самых эффективных инструментов использования инновационно ориентированного интеллектуально-кадрового и материально-финансового капитала общества.

Реализация изложенного охватывает несколько органически связанных между собой задан: ускорение темпов социально-экономического развития и повышение уровня жизни населения за счет дополнительных внебюджетных инвестиций в производственно-экономическую и социальную сферы; экономия бюджетных средств; стимулирование инновационного техникотехнологического развития государственных и частных компаний; оперативное решение крупных социально значимых проблем жизнедеятельности общества; снижение издержек, обеспечение более эффективного использования как государственных средств, так и средств частного сектора.

Формы (модели) ГЧП достаточно разнообразны: контракты на управление и эксплуатацию; концессионные соглашения; контракты жизненного цикла; совместные предприятия; аренда с инвестиционными обязательствами; соглашения о разделе продукции; гринфилд-проекты. В нашей стране широко используются совместные государственно-частные предприятия и технико-внедренческие парки со смешанным капиталом; лизинговые проекты и гранты; концессионные соглашения; акционерные объединения; сдача государственного и муниципального имущества в аренду частным компаниям; инвестиционные контракты; венчурное инновационно ориентированное предпринимательство; соглашения о разделе продукции; особые экономические зоны.

Там, где сотрудничество на основе ГЧП прижилось, налицо реальные результаты. Особо эффективно, как показывает практика, созидательная производственно-экономическая деятельность в форме ГЧП в сфере энергетики, транспорта, военно-промышленного комплекса, агропромышленного комплекса, дорожного строительства, освоения полезных ископаемых, природопользования и защиты окружающей среды, социальной инфраструктуры, ЖКХ. Государственно-частное партнерство — хорошая финансовая основа строительства школ и детских садов, объектов культурного назначения и коммунального хозяйства.

Примером может служить Санкт-Петербург. Здесь на основе ГЧП реконструирован аэропорт «Пулково», построен завод по переработке твердых бытовых отходов, ведется строительство других социально значимых объектов. Не менее показателен опыт комплексного развития Нижнего Приангарья в Красноярском крае (Богучанская гидроэлектростанция, разработка нескольких месторождений нефти и газа), а также Новосибирской области, где успешно по схеме ГЧП реализуется проект по строительству промышленно-медицинского парка. В Самарской области модель ГЧП положена в строительство диализных центров; в Ямало-Ненецком автономном округе — в строительство нескольких дошкольных и образовательных учреждений. В Удмуртии совместными усилиями государства и частного бизнеса построены мосты через реки Кама и Буй. В Москве опыт еще более весомый. В режиме ГЧП построена станция метро «Мякинино», строится скоростная автомагистраль «Москва — Санкт-Петербург», реконструируется целая сеть радиальных федеральных автомобильных трасс.

Государство через ГЧП, пользуясь преимуществами контрольного пакета акций и индикативного стратегического планирования, добивается динамичного развития высокотехнологического производства, тем самым стимулирует страну в направлении устойчивого и динамичного развития, что, естественно, требует от организаторов сотрудничества по системе ГЧП высокого уровня компетентности и деловитости.

Государственно-частное партнерство оказывает конструктивное влияние на национальную экономику в целом, снижает нагрузку на государственный, региональные и местные бюджеты, помогает реализовать многие общественно значимые инвестиционные проекты. Это в свою очередь способствует экономическому росту, повышению эффективности импортозамещения, усилению конкурентоспособности национальной продукции, улучшению социально-психологического настроя людей. Не менее значим и социально-политический эффект.

В России ГЧП находится лишь на начальной стадии своего формирования и пока далеко от идеальной формы управления. Но в обществе и на уровне государственного руководства уже сложилось достаточно твердое убеждение в том, что овладением механизмов ГЧП надо заниматься серьезно и на высоком профессиональном уровне. В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006—2008 годы)^[3], в докладе В. В. Путина на совещании «Государственно-частное партнерство — основа носткризисного развития» в г. Новомосковске Тульской области в 2009 г. овладение механизмами ГЧП определено как одно из приоритетных направлений деятельности по привлечению инвестиций и услуг частных компаний для решения государственных задач. По прогнозам экспертов, к 2018 г. уровень развития ГЧП в среднем по стране должен достичь 70%^[4], рынок совместных проектов достигнет 3 трлн руб.^[5] В первоочередном порядке должны быть решены задачи формирования максимально прочной нормативно-правовой базы и отладки гибкой системы управления ГЧП, повышения интереса бизнеса к технологиям ведения производства на основе ГЧП.

В этом же направлении действует целый ряд постановлений и распоряжений Правительства РФ, в частности, постановления: от 9 февраля 2007 г. № 90 «Об утверждении примерного концессионного соглашения в отношении объектов культуры, спорта, организации отдыха граждан и туризма и иных объектов социально-культурного назначения»; от 1 марта 2008 г. № 134 «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации»; от 28 ноября 2013 г. № 1087 «Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла»; от 11 октября 2014 г. № 1044 «Об утверждении Программы поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории Российской Федерации на основе проектного финансирования» и др.

Важным событием стало создание Инвестиционного и Венчурного фондов. В стране постепенно сложилось два стратегических направления инвестиционного процесса в форме ГЧП: в европейской части страны — инфраструктурное, в восточной — промышленно-энергетическое. Нормативно более урегулированным стал порядок распоряжения правами на результаты совместной производственной и научно-технической деятельности. Хотя Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» фактически никаких практических результатов не обеспечил.

Определенные результаты, в целом, налицо: государственно-частное партнерство развивается достаточно активно, особенно на региональном уровне. Достаточно сослаться на пример: в 35 регионах страны благодаря концессионной форме государственно-частного сотрудничества в сфере ЖКХ аварийность в водоснабжении снизилась на 21%, потери воды сократились на 14%, в теплоснабжении соответственно на 47 и 18%^[6].

Но практика ГЧП высвечивает немало трудностей и недостатков. Это бюрократические препоны в бюджетном процессе, недостаточный интерес бизнеса к участию в долгосрочных проектах на основе ГЧП, отсутствие прозрачности прохождения инвестиционных проектов и концессионных соглашений, отсутствие единой базы проектов ГЧП, отсутствие гибких инструментариев своевременной поддержки частных инициатив, дефицит квалифицированных организаторов производственных процессов с использованием механизмов ГЧП. Принятые в субъектах РФ законы о ГЧП преимущественно носят декларативный, юридически неопределенный характер, предусматривают крайне узкий перечень форм сотрудничества. Да и научных разработок по проблематике ГЧП явно недостает.

Большое разнообразие форм и методов реализации государственночастного партнерства тем не менее не означает, что ГЧП не предполагает единого управленческого начала. Во многих странах чаще всего куратором ГЧП является министерство финансов, в аппарате которого создаются специальные отделы и советы. В круг их обязанностей входит разработка проектов нормативных правовых актов, методических рекомендаций и типовых форм контрактов ГЧП, ведение статистики по проектам ГЧП, осуществление консалтинговой помощи заинтересованным лицам, содействие получению налоговых и кредитных льгот. Представляется, что по этому пути следует пойти и России.

По мнению экспертов, целесообразно: принять перспективный план развития ГЧП в Российской Федерации; создать Национальный консалтинговый центр и сеть региональных институтов ГЧП как важнейшей части развития институциональной инфраструктуры ГЧП; утвердить типовой административный регламент работы управления (отдела) по ГЧП органа исполнительной власти; расширить информационную открытость проектов, реализуемых по схеме ГЧП; повысить роль контрольно-счетных органов в части контроля законности расходования бюджетных средств; уделить особое внимание мерам стимулирования частных инвесторов к более активному участию в сотрудничестве с государством в режиме ГЧП. Нельзя не учитывать и тот факт, что одной из самых острых проблем для современного российского рынка является низкий уровень доверия бизнеса к власти, что система взаимодействия институтов развития и крупных компаний-инвесторов запутана и непонятна. В стране мало перспективных государственно-частных проектов и инвестиционно-привлекательных стартапов. Венчурные фонды слабы, инновационно-модернизационные лифты двигаются в замедленном темпе и по-настоящему не способствуют развитию государственно-частного и частно-государственного партнерства.

• [1] Государственно-частное партнерство в условиях инновационного развития экономики / А. Г. Зельднер [и др.]; иод ред. А. Г. Зельднер, И. И. Смотрицкой. М., 2012. С. 12.
• [2] Белицкая А. В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства: монография. М.: Статут, 2012. С. 50.
• [3] Утверждена распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р.
• [4] См.: Шмелева Е. Модернизация нон-стоп // РГ. 2014. 30 дек. URL: http://rg.ru/2014/12/30/seleznev.html (дата обращения: 16.04.2016); Развитие государственно-частного партнерства в России в 2015—2016 гг.: рейтинг регионов, но уровню развития ГЧП. М.: Ассоциация «Центр развития ГЧП», 2016.
• [5] См.: Шмелева Е. Инфраструктура попала в тренд // РГ. 2015. 5 дек.
• [6] См.: Жукова А. Хозяин медной трубы: в ЖКХ увеличивается число концессий // РГ.2016. 5 апр. С. 12.