Становление новой российской государственности: первые шаги по пути демократизации государственного управления

В направлении формирования России как современного демократического правового, эффективного социального государства, как уже подчеркивалось, сделано и сейчас делается немало. Мы отказались от вертикального построения законодательной и представительной власти на основе жесткой централизации; признали принцип разделения власти; конституционно закрепили правомочность экономического разнообразия, политического и идеологического плюрализма, незыблемость частной собственности и предпринимательства, свободы человека. В стране сложилось конституционное судопроизводство. Достаточно высоким авторитетом пользуется институт уполномоченного по правам человека. Не менее важную роль играют контрольно-счетные органы и различные институты консультационно-аналитического статуса.

В контексте модернизационных преобразований удалось повысить качество народного представительства в выборных государственных органах, стимулировать развитие политической конкуренции, активизировать роль политических партий. Они получили право представлять кандидатуры на пост высшего должностного лица субъекта РФ в случае их победы на выборах в законодательное собрание своего региона. Начат переход к выборам руководителей субъектов РФ прямым голосованием жителей регионов. В верхней палате парламента теперь работают только те, кто прошел через федеральные, региональные или муниципальные выборы. Правительство РФ ежегодно отчитывается перед Государственной Думой о своей работе. На местном уровне установлена обязательность отчетов глав муниципальных образований. Введен институт отзыва депутатов (лишение мандата) и отрешения от должности глав региональной власти и муниципалитетов (за утерю доверия).

Определенный шаг вперед сделан и в развитии судебной системы. Более справедливым и адекватным становится административное и уголовное законодательство. В практическую плоскость переведена проблема создания административной юстиции.

При самом критичном отношении к проводимым преобразованиям, не говоря уже о дискриминационных санкциях Запада, нельзя не видеть, что и финансовое положение страны укрепляется, успешно реализуются и социальные программы: постоянно растут пенсии и зарплаты, увеличивается бюджет и доля средств, направляемая на решение социальных проблем, накапливаются финансовые резервы, последовательно уменьшается государственный внешний долг. Россия восстанавливает свои позиции в качестве ведущей мировой державы.

Сделано, как видим, немало, да и перспективы будущих преобразований серьезные. Тем не менее общество ждет значительно большего, нареканий в адрес властей и действующей системы государственного и муниципального управления меньше не становится. Сохраняются многие элементы авторитарно-бюрократической системы властвования, не сдает свои позиции коррупция.

Жалобы на бюрократизм и коррупционные злоупотребления поступают постоянно в контрольные инстанции и общественные приемные всех уровней. В частности, по данным Ассоциации адвокатов России за права человека, только за последние два года в их адрес поступило почти 12 тыс. такого рода обращений. На первых местах по количеству жалоб органы судебной власти (28,5%), полиция (20,4%) и прокуратура (17,4%)^[1]. И это при условии, что заметно сократилось количество сигналов на факты рейдерских захватов, злоупотребления со стороны высокопоставленных милицейских начальников, незаконную предпринимательскую деятельность и торговлю без разрешительных документов. Особо раздражают бюрократическая заторможенность управленческих процедур и запредельная коррупция.

Страна вкладывает в дело совершенствования управления огромные материально-финансовые средства и интеллектуальные ресурсы, а искомый результат пока невелик, предпринимаемые усилия не оказывают кардинального влияния на качественные характеристики управляемости. Поэтому нет ничего удивительного в том, что эффективность исполнительной власти по четырехбалльной шкале российской общественностью оценивается лишь на 0,6 балла. Только 5% россиян считают, что государству удалось существенно продвинуться в вопросах качества и доступности государственных услуг^[2].

Пример в подтверждение справедливости сказанного: за последние годы по проблемам ЖКХ принято 158 федеральных законов и 3124 подзаконных акта. А положение дел в самом ЖКХ как было, так и остается в плачевном состоянии. Министерство регионального развития (Минрегион) с поставленной задачей по управлению отраслью не справилось: стратегию выхода из кризисного состояния министерство не разработало, инструменты управления на создало. Тарифы же на услуги ЖКХ безудержно росли и растут, а те финансы, в том числе коммунальные платежи, которые имеются, — в значительной степени растранжирены. Уровень износа основных фондов в жилищно-коммунальной сфере вот уже десятки лет постоянно увеличивается и превышает 60%, а по многим муниципальным образованиям — 80%.

Выход из сложившейся ситуации найден классический и «кардинальный»: данное министерство упразднено, создано специальное Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства (Минстрой). И на этот раз никто не ответил за развал отрасли. Более того, никто и сейчас не уверен, что такая важнейшая для страны сфера социального бытия, как ЖКХ, в обозримом будущем начнет динамичное продвижение вперед.

Второй пример бюрократического решения проблемы: в Россию, как известно, с огромным трудом поступают иностранные инвестиции. Чтобы ослабить бюрократический пресс, нашли простой, веками испытанный выход: при Минрегионе на основе внебюджетного финансирования было создано Агентство по привлечению иностранных инвестиций в регионы (Invest in Russia). Задача ведомства — содействовать иностранному бизнесу в продвижении жизненно важных проектов в субъектах РФ. Но опыт говорит, что существенно повлиять на решение проблемы иностранных инвестиций указанная структура вряд ли сможет. Причина — отсутствие в ее распоряжении реальных финансовых ресурсов и реальных полномочий воздействовать на региональные власти. Тем более что такие же задачи решают Национальный совет по развитию инвестиционного климата и дочерняя структура Внешэкономбанка — Российский фонд прямых инвестиций (РФПИ). Аналогичные структуры имеются и в регионах. Единственно, что реально может Агентство, так это обеспечить потребителей достоверной информацией об условиях, возможностях и процедурах ведения бизнеса в России, способствовать изучению зарубежного опыта, ведению статистики и отчетности.

Вывод: сокращение полномочий министерств не только не повысило их эффективность, а скорее наоборот, сузило реальные возможности оперативно принимать, качественно и в установленные сроки реализовывать нужные решения. Предприниматели и инвесторы месяцами пробиваются через бюрократические барьеры и на каждом шагу сталкиваются с произволом должностных лиц. Принцип «государственные органы должны управлять процессами, а не отраслями» реализуется с большим трудом. Бумажные потоки из ручейков превратились в бурные потоки.

Известны и причины такого положения^[3][4].

Первая из них связана с тем, что в рамках административной реформы не была в полной мере обеспечена ориентация общества и государственного аппарата на достижение запрограммированных целей по демократизации управленческих отношений по линии «власть — бизнес — гражданин». Многие руководители и рядовые служащие гак и не усвоили, что граждане — не клиенты и не подданные государства, а свободные получатели его услуг, что доверие людей к власти, органам управления и правопорядка — основа успешности любых социальных преобразований.

Вторая — реформы велись и ведутся запредельно широким фронтом с большими огрехами и провалами, многие мероприятия осуществляются под личным контролем главы государства (иначе ничего не получится), другие — спонтанно, носят нередко спорадический характер. В результате одни ведомства, отрасли и регионы продвинулись вперед и работают успешно, а другие остаются «административной пустыней». Растет разбалансированность и дефицитность региональных бюджетов.

Третья — отсутствие адекватной системы управления процессом реформирования. Вместо четкого распределения полномочий между ведомствами наблюдается их смешение: треть федеральных министерств выполняет функции контроля и надзора, более половины федеральных служб осуществляют функции нормативно-правового регулирования и управления государственным имуществом. Некоторые агентства исполняют функции и министерства, и службы, и агентства вместе взятые.

Четвертая — формализм и безответственность. Бессмысленно говорить, например, о стандартизации и регламентации, если должностные регламенты превращаются в формальный акт и никак не обеспечивают зависимость оценки деятельности служащего и его денежного содержания от качества исполнения должности и соблюдения регламентных требований.

Пятая — не только бесполезность, но и вредность многих бюрократических структур. Прежде всего с точки зрения материально-финансовых затрат на их содержание и изъятия лучшей части интеллектуально-кадрового потенциала общества из реального сектора экономики, сферы науки, образования и культуры.

Вывод из сказанного может быть только один: ставя задачу повышения эффективности государственного администрирования, необходимо последовательнее продвигаться по пути сокращения аппарата и дебюрократизации управления, формирования более гибких, прочных и, главное, по-человечески более разумных политических, правовых, организационных и нравственных основ государственно-управленческой деятельности. Надо, наконец, признать, что бюрократизм в нашей стране стал мощной формой не только ухода от ответственности, но и саботажа (вольного или невольного) многих государственно значимых решений. Барражирующие по ведомствам, этажам и кабинетами бумаги уже давно вышли за пределы разумного и ничего общего не имеют с рациональным управлением. Неимоверно раздутые административно-штабные структуры буквально изводят нижестоящие подразделения, предприятия и организации бурным потоком приказов, директив, инструкций и инспекторских проверок^[5].

И не следует думать, что бюрократизм такого масштаба — порождение нашего времени. Бюрократиус — тихий, но ядовитый зверь, всегда убивал все живое в государственном управлении. Достаточно привести свидетельства одного из самых авторитетных «поборников русского просвещения» XVII в. И. Т. Посошкова, который писал, что уже в петровские времена чиновников на Руси «расплодилось, будто клопов в паршивой перине — всюду, куда ни придешь, везде они пишут, а за все писанное взятки хватают…», с болыо смотрел на то, как «государь бездельников иноземных на Русь тащит, казну на них просыпая даром…», с великой досадой воспринимал то, что дожили мы до того, что «русский мастер в своей же стране стал бояться мести иноземцев только потому, что выполнял работу, какую они (иноземцы) выполнить не могли»^[6].

• [1] См.: НГ. 2014. 18 сснт. С. 4.
• [2] См.: Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 4. С. 174.
• [3] См.: Слюняев И. Н. Интервью программе «Познер» 9 декабря 2013 г. [Электронныйресурс] // Познер Online. URL: http://pozneronline.ru/2013/12/6424/ (дата обращения:25.04.2016).
• [4] См.: Административная реформа в России: нужна ли перезагрузка? Круглый стол //Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 4. С. 175—209.
• [5] См.: Лашков М. М. Карт-бланш. Борьба с коррупцией как презумпция привилегированности // Н Г. 2013. 2 дек.
• [6] Цит по: Пикуль В. С. Кровь, слезы и лавры: исторические миниатюры. М., 2008. С. 110—