В. Роль закона в государственном управлении

Единственным источником права в период, охватывающий эпоху Петра I и до 1917 г., признавался закон. Обычай, который играл выдающуюся роль в Московской Руси, оставил область государственного управления и в значительной мере сферу общественных отношений в границах города, но сохранил свою силу среди крестьянства. Цели законодательства периода империи существенно изменились. В Московском царстве законодательство отличалось традиционным, охранительным характером в том смысле, что стремилось главным образом кодифицировать существующие законы или обычаи, защитить имеющееся положение вещей, а не проложить дорогу новому в общественных отношениях. В императорский период законодательство имело п ре и м у ще стве н н о реформат орский характер, поэтому находилось в противоречии с прежним правом. Самодержавие стремилось установить в народе новые правовые понятия с помощью новых законов, полагая, что закон является выражением не обычаев народа, а только воли законодателя.

Существенное изменение, которое принес XVIII в. в область законодательства, состояло в том, что самодержавный государь стал единственным субъектом законодательной власти вплоть до образования Государственной думы в 1906 г. Лишь при Петре I, во время его отсутствия в столице, и при Елизавете Петровне (из-за ее нелюбви к государственным делам) законодательная власть сосредоточивалась в руках Сената. Установилось понятие о законе как о воле государя, правильно объявленной. Инициатива принятия закона могла исходить от государя, центральных учреждений (Сената, Синода, коллегий, министерств и т. п.), от местных губернских учреждений (с 1775 г.), от дворянских губернских собраний (с 1785 г.) и от различных разрядов населения в порядке частной инициативы (например, наказы депутатам в Комиссию по составлению нового уложения в 1767 г.). Общественная инициатива в законотворчестве в имперский период имела несравненно меньшее значение, чем в XVI—XVII вв., когда множество принципиальных законов было принято по ходатайствам различных разрядов населения. Кроме того, инициативность в значительной степени снизилась. Например, правительству в первой половине XVIII в. не удавалось собрать в столицу депутатов от населения для составления нового уложения вследствие упорного нежелания общества принять участие в законодательной работе. В 1728 г. местное начальство было вынуждено прибегать к репрессивным мерам (арест жен депутатов, конфискация их имущества), чтобы заставить депутатов ехать в столицу.

Наконец, еще одно существенное изменение касалось применения законов. Законы не имели обратной силы, распространялись на всех лиц, должны были исполняться всеми точно и буквально; подчиненный не должен был выполнять под страхом наказания противозаконные предписания начальника, а обязан был доносить о них в вышестоящие инстанции. Последнее правило имело большое значения для развития русского общества по пути правовой монархии, так как оно создавало правовую основу для чиновника действовать строго по закону, невзирая палица.

Однако, установив закон в качестве единственного источника права, самодержавие ввело в действие новый после 1649 г. свод законов только в 1835 г., после многих неудачных попыток. Потребность в своде законов в некоторой степени удовлетворялась наличием изданных юридических справочников и сборников законов.

Существенные перемены произошли и в отношении законодательного определения нрав и обязанностей отдельных разрядов населения. В XVIII в. в России сформировались настоящие сословия, чьи права и обязанности были четко определены законом. В наибольшей степени это коснулось дворянства, духовенства и городского сословия. Манифест о вольности дворянства 1762 г., Жалованные грамоты дворянству и городам в 1785 г. поставили права дворян и горожан на прочный юридический базис, защищали их от произвола коронной администрации. Города и дворянство получили также по закону права самоуправления. Признание хотя бы за тремя сословиями личных прав служило важным фактором эволюции самодержавия в направлении правового государства.

В XVIII в. закон стал постоянно определять работу механизма государственного управления. В 1718—1720 гг. взамен Приказа — центрального учреждения, действовавшего на основе личных поручений государя. возник правильный тип государственного учреждения — Коллегия как постоянный орган, фу нкциониру ющий на твердых юридических основаниях и под контролем прокуратуры, которая была учреждена в 1711 г. С 1722 г. прокурорский надзор осуществлялся за Сенатом и коллегиями и лишь частично за губернским аппаратом, который контролировался ревизорами и специальными следственными комиссиями, учреждаемыми в ответ на доносы и жалобы населения. В ходе реформы органов местного управления 1775−1785 гг. суд отделился от администрации и полиции и стал де-юре полностью, а практически более или менее от них независимым; утвердился инстанционный порядок для решения судебных дел с завершением его в Сенате; дворянство, горожане и крестьянство получили свои суды низшей инстанции. Тогда же деятельность прокурату ры распространилась на систему местного коронного управления. В ее задачи входили надзор за законностью действий учреждений уездного и губернского уровней, разъяснение чиновникам новых законов. Финансовое управление отделилось от общей администрации и стало подчиняться особым учреждениям как на местах, так и в центре. В результате этого произошло частичное отделение друг от друга разных ветвей власти.

Таким образом, можно констатировать, что в XVIII в. были заложены начала законности в русском государственном порядке, самодержавие все в большей степени соединялось с законностью и весь государственный строй эволюционировал в сторону правомерной монархии, а власть из традиционно-харизматической превращалась в легальную. Это проявлялось в трех отношениях: а) в повышении значения закона в жизни русского общества; б) в том, что повседневная работа по управлению страной осуществлялась силами профессиональных чиновников, которые под влиянием четких инструкций и контроля обнаружили тенденцию управлять, невзирая на лица и следуя законам; в) в формировании сословного строя, в результате чего различные группы населения приобрели черты настоящих сословий, чьи личные права стали защищаться законом.

Итак, самодержавие сложилось только в первой четверти XVIII в. при Петре I. Утверждая в России сословия, правомерный порядок в управлении, ограничивая деятельность коронных учреждений рамками закона и инструкции, выдвигая на первый план идею служения Отечеству, а не царю, Петр способствовал развитию просвещенной правовомерной монархии и утверждению легального господства. Промежуточный пункт в этой эволюции — сложившаяся к концу XVIII в. сословная патерналистская монархия, в которой не ограниченная юридически верховная власть осуществляла господство, во-первых, признавая закон единственным источником права, во-вторых, через организованные законом и действующие на основе закона учреждения, в-третьих, де-юре признавая, что подданные обладают защищенными законом сословными правами, в-четвертых, привлекая дворянство к управлению. В новой системе закон, сословные права, дворянство и закономерная бюрократия являлись сдержкой, предохранявшей верховную власть от извращения в произвол.