Законодательство, регулирующее деятельность профессиональных спасателей, спасателей нештатных аварийно-спасательных формирований и спасателей-общественников

Федеральный закон от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» (далее — Закон № 151-ФЗ) устанавливает права, обязанности и ответственность спасателей, определяет основы государственной политики в области правовой и социальной защиты спасателей, других граждан Российской Федерации, принимающих участие в ликвидации ЧС природного и техногенного характера, и членов их семей^[1]. Рассмотрим основные понятия данного Закона (ст. 1).

• Аварийно-спасательная служба — это совокупность органов управления, сил и средств, предназначенных для решения задач по предупреждению и ликвидации ЧС, функционально объединенных в единую систему, основу которой составляют аварийно-спасательные формирования.

Следует отличать аварийно-спасательную службу как систему, состоящую из руководителей, специалистов, техники, специального снаряжения, инструментов, относящихся к различным организациям, от организаций, (формирований), нередко имеющих названия «аварийно-спасательная служба».

• • Аварийно-спасательное формирование — это самостоятельная или входящая в состав аварийно-спасательной службы структура, предназначенная для проведения АСР, основу которой составляют подразделения спасателей, оснащенные специальными техникой, оборудованием, снаряжением, инструментами и материалами.
• • Спасатель — это гражданин, подготовленный и аттестованный на проведение АСР.

Подготовленность спасателя — важнейшее условие возможности его работы в опасной обстановке ЧС, осуществления действий по спасению людей, не подвергая себя самого недопустимо большому риску. Можно сказать, что спасатель — это специалисту способный безопасно работать в опасных условиях.

• Аварийно-спасательные работы — эго действия по спасению людей, материальных и культурных ценностей, защите природной среды в зоне ЧС, локализации ЧС и подавлению характерных для них опасных факторов.

Аварийно-спасательные работы характеризуются наличием факторов, угрожающих жизни и здоровью проводящих эти работы людей, и поэтому требуют специальной подготовки, экипировки и оснащения. В этом их отличие от неотложных работ, проводимых при ликвидации ЧС.

• Неотложные работы при ликвидации ЧС — это деятельность по всестороннему обеспечению АСР, оказанию населению, пострадавшему в ЧС, медицинской и других видов помощи, созданию условий, минимально необходимых для сохранения жизни и здоровья людей, поддержания их работоспособности.

Таким образом, неотложные работы — это вспомогательные работы, выполняемые для того, чтобы стало возможно осуществлять действия по спасению жизней (например, подвоз топлива спасателям), чтобы спасенные в зоне бедствия не умерли от голода, не пострадали от болезней, недопустимо плохих условий проживания, запредельного психологического стресса и т. п.

• Статус спасателей — это совокупность прав и обязанностей, установленных законодательством РФ и гарантированных государством спасателям.

Особенности статуса спасателей определяются возложенными на них обязанностями по участию в проведении работ по ликвидации ЧС и связанной с этим угрозой их жизни и здоровью.

Основными принципами деятельности АСС, АСФ и спасателей (ст. 3 Закона № 151-ФЗ) являются:

• • принцип гуманизма и милосердия, предусматривающий приоритетность задач спасения жизни и сохранения здоровья людей, защиты природной среды при возникновении ЧС;
• • принцип единоначалия руководства АСС, АСФ;
• • принцип оправданного риска и обеспечения безопасности при проведении АСДНР;
• • принцип постоянной готовности АСС, АСФ к оперативному реагированию на ЧС и проведению работ по их ликвидации.

Перечисленные принципы — это не просто красивые слова, они являются основой для выбора решений при производстве спасательных работ, устанавливают режим деятельности спасательных формирований, особенности работы спасателей и имеют важные последствия, в том числе юридические. Например, руководитель (начальник отряда, старший группы) может послать спасателя в зону, нахождение в которой опасно для жизни (принцип оправданного риска), если это оправданно и необходимо для спасения жизни людей. При этом если руководитель не обеспечит применения всех необходимых и возможных мер безопасности, он понесет ответственность за возможный несчастный случай.

Принцип постоянной готовности обусловливает особый режим рабочего времени спасателей и других работников службы.

Основными задачами АСС, АСФ, которые в обязательном порядке возлагаются на них, являются (ст. 6 Закона № 151-ФЗ):

• • поддержание органов управления, сил и средств АСС, АСФ в постоянной готовности к выдвижению в зоны ЧС и проведению работ по ликвидации ЧС. Этот пункт регламентирует режим работы не только спасателей, но и других должностных лиц службы (органов управления), определяет необходимость поддержания в исправном, готовом к применению состоянии техники, оборудования (средств). Исходя из этого принципа, недопустимо, например, откладывать до «после выходных» ремонт оперативного транспорта;
• • контроль готовности обслуживаемых объектов и территорий к проведению на них работ по ликвидации ЧС. Таким образом, закон обусловливает необходимость заранее готовиться к ликвидации потенциально возможной ЧС и контролировать готовность зоны ответственности;
• • ликвидация ЧС на обслуживаемых объектах или территориях.

Деятельность ACC предполагает (ст. 11 Закона № 151-ФЗ) неукоснительное выполнение всеми работниками профессиональных АСС и АСФ приказов и распоряжений, отдаваемых руководителями указанных служб и формирований, в связи с особым характером их деятельности.

Приказ, распоряжение старшего начальника подлежат безусловному выполнению, хотя впоследствии работник спасательной службы вправе оспорить неправильный приказ, в том числе в судебном порядке (например, приказ, предписывающий ему выполнять работу, не обусловленную контрактом), но выполнить приказ он обязан.

Привлечение АСС к ликвидации ЧС (ст. 13 Закона № 151-ФЗ) осуществляется:

• • в соответствии с планами взаимодействия при ликвидации ЧС;
• • в соответствии с планами предупреждения и ликвидации ЧС на обслуживаемых указанными АСС, АСФ объектах и территориях. Такие планы разрабатываются для каждой территории и для каждого предприятия, где имеются объекты повышенной опасности (например, газовая котельная);
• • в соответствии с установленным порядком действий при возникновении и развитии ЧС. Такой порядок может устанавливаться решениями руководителей спасательных формирований, организациями, в которые эти формирования входят, органами власти. Как правило, порядок реагирования на возможные чрезвычайные ситуации фиксируется в нормативных актах (приказах, инструкциях, наставлениях) АСФ. Например, выезд дежурной смены спасателей в случае, когда врачи скорой помощи не могут проникнуть к больному, потерявшему сознание в запертой квартире, осуществляется после получения старшим смены информации от оперативного дежурного в соответствии с инструкцией дежурной смены. Инструкция дежурной смены в данном случае и является документом, который позволяет считать такой порядок действий установленным;
• • по решению уполномоченных на то должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений, осуществляющих руководство деятельностью АСС, АСФ либо имеющих на то установленные законодательством РФ полномочия на основе запроса федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, па территории которых сложились ЧС или к полномочиям которых отнесена ликвидация указанных ЧС, на основе запроса руководителей ликвидации ЧС либо по согласованию с указанными органами и руководителями ликвидации ЧС.

Руководство работами по ликвидации ЧС регламентировано ст. 14 Закона № 151-ФЗ.

Руководство всеми силами и средствами, привлеченными к ликвидации ЧС, и организацию их взаимодействия осуществляют руководители ликвидации ЧС. Закон предоставляет руководителю ликвидации ЧС всю полноту власти в зоне ЧС по всем вопросам, которые могут возникнуть в процессе ликвидации ЧС.

Руководители АСС, АСФ, прибывшие в зоны ЧС первыми, принимают на себя полномочия руководителей ликвидации ЧС и исполняют их до прибытия руководителей ликвидации ЧС, определенных законодательством РФ, планами предупреждения и ликвидации ЧС или назначенных органами государственной власти, органами местного самоуправления, руководителями организаций, к полномочиям которых отнесена ликвидация данных ЧС. Этот пункт касается руководителей АСФ, однако старший группы спасателей, прибывший на место ЧС, также должен в случае необходимости принять на себя руководство ликвидацией ЧС до прибытия старшего начальника, но лишь при отсутствии людей, способных и обученных руководить ликвидацией ЧС.

При ликвидации пожара единственным полномочным руководителем является руководитель тушения пожара (РТП), которым автоматически становится старший из действующих на месте пожара начальников пожарной службы. Таким образом, в процессе тушения пожара может смениться несколько РТП по мере прибытия старших начальников.

Решения руководителей ликвидации ЧС, направленные на ликвидацию ЧС, являются обязательными для всех граждан и организаций, находящихся в зонах ЧС, если иное не предусмотрено законодательством РФ.

Закон обязывает всех находящихся в зоне ЧС подчиняться руководителю ликвидации ЧС. Независимо от того, является лицо чьим-то подчиненным или никому не подчиняется «в обычной жизни», этот человек, находясь в зоне ЧС, должен выполнять приказы руководителя ликвидации ЧС.

Никто не вправе вмешиваться в деятельность руководителей ликвидации ЧС по руководству работами по ликвидации ЧС, иначе как отстранив их в установленном порядке от исполнения обязанностей и приняв руководство на себя или назначив другое должностное лицо.

В условиях ЧС происходит сбой нормальной организации работы, имеет место нескоординированность действий различных служб, ведомств, люди дезориентированы и зачастую предпринимают действия, идущие вразрез с действиями других людей, служб, организаций. Руководящие работники, находясь вдали от места происшествия, не всегда в состоянии оценить степень достоверности поступающей к ним информации. Информационные каналы и лица, передающие информацию, перегружены и не успевают отследить течение событий в быстро изменяющейся обстановке.

Поэтому закон предписывает централизацию власти в зоне ЧС в руках руководителя, находящегося на месте событий. Можно сказать, что на короткий период вводится диктатура руководителя ликвидации ЧС.

Такой порядок обеспечивает логичность, целесообразность, согласованность действий всех сил, привлеченных к ликвидации ЧС, персональную ответственность за правильность действий руководителя ликвидации ЧС, законность принятых им решений.

Приняв на себя всю полноту власти и, следовательно, ответственности, руководитель ликвидации ЧС вправе осуществлять работы по своему усмотрению. Приказы вышестоящих начальников, министров (даже президента) для него на этот момент не обязательны. Если руководитель ликвидации ЧС предпринимает неправильные действия, его можно заменить другим человеком, который будет иметь те же полномочия.

В случае крайней необходимости руководители ликвидации ЧС вправе самостоятельно принимать решения:

• • о проведении эвакуационных мероприятий. Безусловно, эвакуация сама по себе нарушает производственную деятельность предприятий, может повлечь отрицательные экономические последствия, нарушает нормальное течение жизни людей. Решение о проведении эвакуации должно быть обоснованным. К эвакуации относится как кратковременный выход людей за пределы опасной зоны, так и переселение населения из районов, терпящих бедствие. Для проведения эвакуационных мероприятий в больших масштабах при местных органах власти существуют эвакуационные комиссии, заранее подготовлены планы эвакуации, зарезервированы материальные средства, транспорт, жилые помещения;
• • об остановке деятельности организаций в зонах ЧС. Эта мера также чрезвычайная, поскольку неизбежно приводит к отрицательным экономическим последствиям;
• • о проведении АСР на объектах и территориях организаций, находящихся в зонах ЧС. Руководители организаций всех форм собственности обязаны подчиниться такому решению;
• • об ограничении доступа людей в зоны ЧС (т.е. руководитель ликвидации ЧС имеет право временно ограничивать конституционное право граждан на свободу передвижения);
• • о разбронировании резервов материальных ресурсов организаций, находящихся в зонах ЧС;
• • об использовании в порядке, установленном законодательством РФ, средств связи, транспортных средств и иного имущества организаций, находящихся в зонах ЧС. Таким образом, использование имущества других организаций для ликвидации ЧС не будет в данном случае нарушением имущественного права. (Такое же право закон предоставляет спасателям.);
• • о привлечении к проведению работ по ликвидации ЧС нештатных и общественных АСФ, а также спасателей, не входящих в состав указанных формирований, при наличии у них документов, подтверждающих их аттестацию на проведение АСР. Руководитель ликвидации ЧС имеет право привлечь к АСР каждого, кто аттестован на спасателя;
• • о привлечении на добровольной основе населения к проведению неотложных работ, а также отдельных граждан, не являющихся спасателями, с их согласия (таких граждан допускается привлекать только к работам, не связанным с повышенным риском для жизни).

Отдельные граждане, не являющиеся спасателями, могут иметь высокую квалификацию по отдельным видам АСР (кинологи, крановщики, врачи, водолазы, альпинисты и т. д.). Руководитель ликвидации ЧС несет персональную ответственность за принятое им решение о привлечении людей, чья способность работать в условиях личного риска не подтверждена при аттестации.

Необходимо помнить, что принятие перечисленных мер в режиме повседневной деятельности законодательством не допускается.

В случае технологической невозможности проведения всего объема АСР руководители ликвидации ЧС могут принимать решения о приостановке работ в целом или их части, что, к сожалению, может означать прекращение процесса спасения людей.

Права спасателей регламентированы ст. 25 Закона № 151-ФЗ.

Спасатели, привлеченные к работам по ликвидации ЧС, имеют право на внеочередное приобретение билетов на все виды транспорта при следовании к месту проведения указанных работ. Заметим, что речь не идет о бесплатном проезде и приобретении билетов для решения хозяйственных, личных и прочих нужд.

В ходе проведения работ по ликвидации ЧС спасатели имеют право:

• • на полную и достоверную информацию, необходимую для выполнения ими своих обязанностей;
• • беспрепятственный проход на территорию и производственные объекты организаций, в жилые помещения для проведения работ по ликвидации ЧС;
• • требование от всех лиц, находящихся в зонах ЧС, соблюдения установленных мер безопасности;
• • экипировку и оснащение в соответствии с технологией проведения АСР;
• • использование для спасения людей и в случае крайней необходимости в порядке, установленном законодательством РФ, средств связи, транспорта, имущества и иных материальных средств организаций, находящихся в зонах ЧС.

Гарантии деятельности спасателей установлены ст. 26 Закона № 151-ФЗ.

Органы государственной власти, органы местного самоуправления и организации обязаны оказывать содействие спасателям, привлеченным к проведению работ по ликвидации ЧС, при их следовании для участия в проведении указанных работ и в ходе их проведения, в том числе предоставлять транспортные и иные необходимые материальные средства.

В ходе проведения работ по ликвидации ЧС спасатели подчиняются только руководителям АСС, АСФ, в составе которых проводят указанные работы.

Спасательное формирование в зоне ЧС подчиняется руководителю ликвидации ЧС, но непосредственно спасателям отдает приказы и распоряжения только их непосредственный начальник. Руководитель ликвидации ЧС отдает приказы и распоряжения не напрямую спасателям, а только их непосредственному руководителю (это может быть начальник службы, отряда, старший смены, старший группы спасателей).

Естественно, часть спасателей может получить приказ от своего непосредственного начальника для решения какой-либо конкретной задачи поступить во временное подчинение другому лицу (руководителю ликвидации ЧС, РТП, пожарному, медику и т. д.), тогда спасатели выполняют приказы того лица, в распоряжение которого они поступили.

Обязанности спасателей указаны в ст. 27 Закона № 151-ФЗ. К ним относятся следующие:

• • быть готовыми к участию в проведении работ по ликвидации ЧС, совершенствовать свою физическую, специальную, медицинскую, психологическую подготовку;
• • совершенствовать навыки действий в составе АСФ (участвовать в сборах, учениях, тренировках);
• • неукоснительно соблюдать технологию проведения АСР (следовательно, он несет ответственность за последствия несоблюдения им этой технологии);
• • активно вести поиск пострадавших, принимать меры, но их спасению, оказывать им первую медицинскую и другие виды помощи (понятно, что это и есть главная обязанность спасателя);
• • неукоснительно выполнять приказы, отдаваемые в ходе проведения работ по ликвидации ЧС руководителями АСС, АСФ, в составе которых спасатели принимают участие в проведении указанных работ;
• • разъяснять гражданам правила безопасного поведения в целях недопущения ЧС и порядок действий в случае их возникновения. По существу, спасатель является гарантированно знающим эти вопросы специалистом.

Обязанности спасателей профессиональных АСС и АСФ определяются соответствующими уставами, наставлениями и являются составной частью трудового договора (контракта). Закон определяет порядок утверждения конкретных обязанностей конкретных спасателей. Документы, определяющие эти конкретные обязанности, не должны противоречить данному Закону.

Ответственность спасателей закреплена в ст. 35 Закона № 151-ФЗ. Спасатели, виновные в неисполнении обязанностей, возложенных на них трудовым договором (контрактом), умышленном причинении при проведении работ, но ликвидации ЧС вреда здоровью спасаемых граждан, нанесении ущерба природной среде, материальным и культурным ценностям, несут дисциплинарную, административную, гражданско-правовую или уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ.

• [1] Бухарина А. Р. Указ. соч.