Изменения в государственном механизме

В развитии Российского государства выделяется в качестве самостоятельного период с начала XIX в. до 1861 г. В это время, особенно в царствование Николая I, абсолютизм достигает своего апогея. Вся власть была сосредоточена в руках одного лица — императора всероссийского. В Основных законах, открывающих Свод законов Российской империи, идея самодержавия сформулирована четко и безапелляционно: «Император Российский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает». По-прежнему, как видим, самодержавие идеологически обосновывается божественным происхождением. Вместе с тем появляется новая идея — идея законности власти монарха^[1].

В рассматриваемый период император стремился лично вмешиваться даже в мелочи государственного управления. Конечно, такое стремление ограничивалось реальными человеческими возможностями: царь не мог обойтись без государственных органов, которые проводили бы его желания, его политику в жизнь. Русский посол в Лондоне граф С. Р. Воронцов в 1801 г. в частном письме отмечал: «Страна слишком обширна, чтобы государь, будь он хоть вторым Петром Великим, мог все делать сам при существующей форме правления без конституции, без твердых законов, без несменяемых и независимых судов».

При Александре I велись разговоры о конституции. Если верить П. А. Строганову, то император поделился мыслями о Конституции сразу же по воцарении в 1801 г.^[2] Изготовили даже два проекта — М. М. Сперанского, а позже Н. Н. Новосильцева. Несмотря на то, что они были составлены с расчетом ни в коей мере не колебать устои самодержавия, дальше авторских упражнений дело не пошло.

Спокойно живя без конституции, российские императоры в то же время нуждались в совершенствовании государственного механизма, в приспособлении его к требованиям нового времени. По мнению современных исследователей, необходимость реформ обусловливалась двумя основными обстоятельствами. Во-первых, развитие буржуазных отношений в России и буржуазные революции на Западе требовали выстроить государственный аппарат так, чтобы он мог отстоять феодальные порядки. Во-вторых, дворянство, его верхушка, в том числе и верхи чиновничества, хотели держать императора в своих руках, чтобы он не вздумал посягнуть на их классовые привилегии, объективная необходимость ограничения которых давно назрела^[3].

Развитие государственного механизма в целом характеризуется в предреформенный период консерватизмом и реакционностью. Изменения, в нем происшедшие, невелики и относятся преимущественно к самому началу века, когда молодой Александр I с кружком аристократов-единомышленников решил провести либеральные реформы, которые, однако, остановились на учреждении министерств и Государственного совета.

Получив от императора поручение разработать проект преобразования государственного механизма, М. М. Сперанский предложил создать Государственную думу — представительный орган, избираемый собственниками недвижимости, которому вручались законосовещательные прерогативы. Одновременно предлагалось создать сугубо чиновничий Государственный совет, на который возлагались бы тоже законосовещательные и вместе с тем административные обязанности. Идея Государственной думы была решительно отвергнута, ибо в ней увидели попытку ограничения самодержавия, а Государственный совет в 1810 г. создали.

Через Государственный совет предполагалось проводить все законопроекты. Он и сам должен был разрабатывать важнейшие из них. Вместе с тем в «Образовании Государственного совета» подчеркивалось, что ни один проект не может стать законом без утверждения императором. На Государственный совет возлагались также обязанности по финансовому управлению.

Совет состоял из общего собрания и четырех департаментов: департамента законов, департаментов дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии. Председателем Государственного совета считался сам император. Однако предусматривалось, что он может поручить функцию председательствования одному из членов Совета. Практически в течение рассматриваемого периода царь сам ни разу не председательствовал в Совете.

Еще раньше были реформированы органы отраслевого управления. Петровские коллегии уже на протяжении XVIII в. постепенно хирели. Принцип коллегиальности, существовавший в этих органах, все больше заменялся единоначалием их президентов, а сами коллегии при Екатерине II одна за другой упразднялись. В начале своего правления, в 1802 г., Александр I по инициативе так называемого Негласного комитета^[4] — кружка ближайших друзей ввел новые органы отраслевого управления — министерства. Опыт их работы был обобщен и закреплен в 1811 г. «Общим учреждением министерств». Создавались министерства иностранных дел, военное, финансовое, юстиции и др.

Министерство внутренних дел имело сложный состав и компетенцию. Оно ведало делами сословий, городским и земским хозяйством, пожарной, продовольственной, врачебной частями, возглавляло деятельность местных административных и полицейских учреждений^[5]. Министру внутренних дел были подчинены все гражданские губернаторы, а фактически в сфере его ведения находились и многие военные губернаторы и генерал-губернаторы. В 1831 г. был определен широкий крут вопросов, которые министр внутренних дел мог решать даже без доклада царю^[6].

Значительно меньшая сфера деятельности была закреплена за Министерством юстиции, которое ведало всеми вопросами судоустройства и судопроизводства. Первоначально в его составе был создан лишь один департамент. Министр юстиции унаследовал компетенцию генерал-прокурора и фактически осуществлял руководство Сенатом, поскольку тот выполнял судебные функции.

Министерство финансов было также одним из самых влиятельных. Оно ведало, в частности, торговлей и промышленностью^[7].

В данный период возникают впервые органы управления такой важнейшей отраслью хозяйства, как пути сообщения. В 1809 г. было создано Главное управление водяных и сухопутных сообщений, неоднократно затем реформировавшееся. С возникновением в стране первых железных дорог создаются и надлежащие органы еще на стадии строительства Петербургско-Московской дороги^[8]. Круг министерств на протяжении рассматриваемого периода менялся.

Главным отличием министерств от коллегий было утверждение принципа единоначалия. Министр полностью отвечал за руководство вверенной ему отраслью управления и имел все полномочия для осуществления этой задачи. Он был как бы самодержцем в своей сфере деятельности. Тем не менее при министре предусматривался коллегиальный орган — совет министра. Он не был даже совещательным, а скорее, лишь подготовительным органом, куда стекались все материалы из департаментов министерства, идущие на подпись министру. Министерства имели стандартную структуру, они делились на департаменты, которые, в свою очередь, подразделялись на канцелярию и отделения, а последние — на столы^[9].

Одновременно с министерствами был создан Комитет министров. Правда, положение о нем приняли десять лет спустя, в 1812 г. Это был совещательный орган при царе, имевший прежде всего межведомственные и надведомственные функции, т. е. он решал вопросы, касающиеся сразу нескольких министерств или превышающие компетенцию министра. Кроме того, он имел еще собственный круг полномочий, в частности, Комитет наблюдал за губернаторами и губернскими правлениями. В состав Комитета министров входили председатели департаментов Государственного совета, министры, главноуправляющие ведомствами, государственный секретарь. Комитет министров не был правительством, и в XIX в. в стране не существовало никакой фигуры, сходной с европейскими премьер-министрами. Цари не желали иметь никакого дублера и сносились с министрами непосредственно.

Учреждением, в котором наиболее ярко отразился абсолютистский порядок устройства высших органов управления, явилась Собственная его императорского величества канцелярия. Судьбы государства вершила небольшая кучка людей, находившихся в непосредственном подчинении царя. При Николае I в этой Канцелярии было создано шесть отделений, права которых почти не отличались от прав министерств. Особо известно пресловутое III отделение, ведшее борьбу с революционными и вообще с прогрессивными настроениями в обществе. Ему был придан корпус жандармов, шефом которого считался главный начальник III отделения. Вся страна была разбита на жандармские округа.

Тайная полиция существовала и до Николая. При восшествии на престол Александр I упразднил Тайную экспедицию, действовавшую с XVIII в. Однако уже в 1805 г., уезжая на войну с Наполеоном, он создал Временный комитет высшей полиции для наблюдения за общественным мнением. После Тильзитского мира этот комитет был преобразован в Комитет общественной безопасности, которому вменялась в обязанность и перлюстрация частных писем. В конце царствования Александра I создаются органы политической слежки и в армии^[10].

Другого рода известность получило II отделение императорской Канцелярии. Оно провело колоссальную работу по систематизации законодательства России.

Местное управление не претерпело в данный период существенных изменений. Во главе губерний стояли губернаторы, на окраинах группы губерний возглавлялись генерал-губернаторами. Во главе уездов стояли капитан-исправники, осуществлявшие свои функции совместно с нижним земским судом, который был не судебным, а полицейским органом. Уезды делились на станы. Для управления казенными крестьянами были созданы волости. Во главе волостей стояли волостные правления из волостного головы, старост и писаря.

Не подверглась существенным изменениям и судебная система. Только при Павле I была несколько упрощена структура сословных судов, созданная екатерининскими «Учреждениями для управления губерний». Отпало верхнее звено трех сословных судов: верхний земский суд, губернский магистрат, верхняя расправа. Нижнее звено сословных судов — уездный суд, городовой магистрат, нижняя расправа — замкнулось непосредственно на губернские судебные палаты.

Тем не менее судебная система оставалась сложной и громоздкой, зараженной волокитой и взяточничеством.

Низкий образовательный уровень чиновничества характеризовал не только судебные органы, но и весь государственный аппарат. В 1809 г. по инициативе М. М. Сперанского было выдвинуто требование о наличии определенного образования для продвижения по службе. При Александре I развернули сеть учебных заведений, в том числе университетов. Однако больших результатов это мероприятие не дало, даже к концу периода.

Если в системе государственного механизма не произошло принципиальных изменений, то продолжалось его разбухание, количественный рост чиновничества, бюрократии. Это разбухание, а также активная внешняя политика требовали громадных денег. Государство искало их старым испытанным способом — повышением налогов. В 1810— 1812 гг. они были увеличены в два с лишним раза.

Не претерпела принципиальных изменений и организация вооруженных сил. Правда, многочисленные войны первой половины XIX в. заставили увеличить состав армии. В то же время был несколько сокращен срок службы в войсках. Наиболее заметным событием в истории вооруженных сил этого периода было создание военных поселений. Громадные расходы на армию побудили к попытке поставить ее на самообеспечение. В 1808—1809 гг. по инициативе А. А. Аракчеева в нескольких губерниях государственные крестьяне стали переводиться на режим военных поселенцев. С особым размахом эта работа развернулась с 1815 г. Треть армии стала жить в военных поселениях.

Были построены специальные поселки с хорошими каменными домами и хозяйственными помещениями. Солдаты жили с семьями, занимаясь привычным крестьянским трудом. Но сверх того они должны были нести военную службу, т. е. заниматься строевой и всякой иной боевой подготовкой.

Идея военных поселений себя не оправдала. Сэкономить на содержании армии не удалось, когда же попытались такую экономию провести за счет уменьшения ассигнований на военных поселенцев, это привело к волнениям. Восстания военных поселенцев вызывались и злоупотреблениями начальников, притеснениями со стороны командиров. Военные поселения не оправдали себя не только экономически, но и политически: надежда создать из военных поселенцев особую касту — опору самодержавия — не сбылась.

Военные поселения в конце концов трансформировались как бы в подсобные хозяйства. Работая в них, солдаты, освобожденные от строя, обеспечивали производимой продукцией определенные воинские части. В конце данного периода, в свете надвигающихся реформ, эти поселения были упразднены. Тяжесть военной службы порождала дезертирство. Стремясь освободиться от службы в армии, солдаты наносили себе телесные повреждения. Сведения об этом приводились в сводках Министерства внутренних дел ежегодно. Только осужденных и сосланных в Сибирь за эти преступления насчитывалось в 1822— 1833 гг. свыше 1500 человек^[11].

Таким образом, политическая надстройка России в дореформенный период оставалась феодальной, приспособленной к защите устоев феодального общества, охраняющей и отстаивающей интересы господствующего класса феодалов от всякой угрозы его существованию и господству. Вместе с тем на государственном механизме не могли не отразиться те серьезные изменения, которые происходили в базисе, — неуклонное развитие капиталистического уклада. Сопротивляясь действию новых сил, самодержавие не могло не идти на некоторые, хотя и не очень значительные, уступки. Так, в 1802 г. было учреждено Министерство коммерции, в 1828—1829 гг. — Мануфактурный и Коммерческий советы при Министерстве финансов.

Некоторые отечественные авторы полагают, что уже в данный период феодальное государство в России сделало известный шаг по пути превращения в буржуазную монархию^[12]. С этим можно согласиться с той лишь оговоркой, что это, скорее, не шаг, а шажок. Вместе с тем, представляется бесспорным, что в середине XIX в. феодальная государственность в России вступила в полосу сильнейшего кризиса. Нужны были перемены, вскоре они были произведены буржуазными реформами 60—70-х гг.

• [1] См.: Ерошкин Н. П. Крепостническое самодержавие и его политические институты (первая половина XIX века). М., 1981. С. 29.
• [2] См.: Приходько М. А. Подготовка и разработка министерской реформы в России (февраль — сентябрь 1802 г.). М., 2002. С. 10.
• [3] См.: Сафонов М. М. Проблема реформ в правительственной политике Россиина рубеже XVIII и XIX вв. Л., 1988. С. 36—38.
• [4] См.: Административно-территориальное устройство России. История и современность / под ред. А. В. Пыжикова. М., 2003. С. 101.
• [5] См.: Власов В. И. История судебной власти в России. Кн. первая (1019—1917). М., 2003. С. 290.
• [6] См.: Высшие и центральные государственные учреждения России (1801—1917).Т. 2. СПб., 2001. С. 8.
• [7] См.: Высшие и центральные государственные учреждения России (1801—1917).Т. 2. СПб., 2001. С. 5.
• [8] См.: там же. С. 9.
• [9] См.: Высшие и центральные государственные учреждения России (1801—1917).Т. 1. СПб., 1998. С. 8.
• [10] См.: Федоров В. А. Александр I // Вопросы истории. 1990. № 1. С. 62—65.
• [11] См.: Власов В. И. Указ. соч. С. 301—302.
• [12] См.: Ерошкин Н. П. Указ. соч. С. 33, 37 и сл.