Разработка и реализация государственных программ

Разработке государственных программ предшествует большая аналитическая работа. При анализе текущей экономической ситуации выявляются проблемы и формируются приоритеты в их решении, определяются причины возникновения проблем, дается оценка используемых ресурсов, определяются характеристики основных параметров социально-экономического процесса, ориентиры, по которым можно оценить программу. Разработке целевой программы наряду с анализом социально-экономической ситуации должен предшествовать расчет социально-экономического прогноза. Необходимость его использования обусловлена несколькими причинами.

Во-первых, прогноз позволяет точно сформулировать цели и задачи программы. Во-вторых, прогноз является базой для оценки эффективности реализуемой программы и в целом проводимой экономической политики. В-третьих, прогноз нужен для оценки затрат на те или иные мероприятия программы с учетом динамики основных экономических показателей в будущем. В-четвертых, расчет прогноза позволит оценить динамику основных макроэкономических показателей и предусмотреть изменение динамики экономических процессов, обусловленных реализацией мер экономической политики.

Государственные прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации разрабатываются на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. На основе долгосрочного прогноза формируется долгосрочная концепция социально-экономического развития, которая определяет основные приоритеты развития и на основе которой, в свою очередь, разрабатываются программы социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу. Кроме этого, разрабатываются отраслевые стратегии и концепции, федеральные целевые программы, а также иные стратегические документы на перспективу по отдельным отраслям и народнохозяйственному комплексу.

В рамках разработанной программы составляются планы ее реализации с указанием ресурсов, периодов выполнения и сроков окончания работ, ответственных лиц за реализацию основных программных мероприятий.

Понятие государственной программы в практике макроэкономического планирования рассматривается в соответствии с Методическими указаниями по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, закрепленными в приказе Министерства экономического развития РФ от 20.11.2013 № 690 и Порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 № 588.

Государственной программой является система взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам мероприятий и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.

Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти.

Подпрограммы направлены на решение конкретных задач в рамках государственной программы. Деление государственной программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности задач, решаемых в рамках государственной программы.

Разработка государственных программ начинается с постановки цели, которую предполагается достичь в результате реализации программы. Именно формулировка цели конкретизирует задачи программы, следовательно, и основные направления ее реализации. Эта цель обычно формулируется и обосновывается в концепциях развития, в таких как концепция долгосрочного социально-экономического развития страны, основные направления экономической, денежно-кредитной, бюджетной и демографической политики и т. д.

При постановке цели государственной программы необходимо учитывать долгосрочные цели социально-экономического развития и показатели (индикаторы) их достижения, наиболее полно охватывать сферы социально-экономического развития.

Цель социально-экономического развития — достижение состояния экономики, социальной сферы, обороны и безопасности, которое определяется участниками государственного стратегического планирования в качестве ориентира своей деятельности и характеризуется количественными и (или) качественными показателями.

Цель должна соответствовать сфере реализации государственной программы, быть конкретной (не принимаются нечеткие формулировки, допускающие произвольное или неоднозначное толкование), достижимой и измеримой (достижение цели можно проверить), а также релевантной (формулирова цели должна соответствовать ожидаемым конечным результатам реализации программы).

Задача социально-экономического развития — ограниченный по времени комплекс взаимосвязанных мероприятий в рамках направления достижения цели социально-экономического развития. Сформулированные задачи должны быть необходимы и достаточны для достижения соответствующей цели.

Результат социально-экономического развития — фактическое (достигнутое) состояние экономики, социальной сферы, обороны и безопасности, которое характеризуется количественными и (или) качественными показателями.

Если задачи будут количественно определены, а цель нет, то определить количественно цель не составит большого труда. Но они обязательно должны быть определены количественно и качественно, а не обобщенными характеристиками.

Пример неверной постановки цели: борьба с безработицей.

Пример неточной постановки цели: снижение уровня безработицы.

Пример рекомендуемой постановки цели: снижение уровня безработицы до 5%.

Государственная программа включает:

• — титульный лист;
• — паспорта программы, подпрограмм, федеральных целевых программ;
• — текстовую часть, которая содержит описание приоритетов и целей, а также общие требования к государственной политике;
• — распределение полномочий и объема участия федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ, которое отражает в том числе обоснование состава и значений целевых показателей и индикаторов, характеризующих достижение ожидаемых результатов;
• — приложения, в том числе:
• — перечень и сведения о целевых индикаторах и показателях государственной программы с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации (табл. 9.6);

Таблица 9.6

Сведения о показателях (индикаторах) государственной программы, подпрограмм государственной программы, федеральных целевых программ (подпрограмм федеральных целевых программ) и их значениях.

• — перечень ведомственных целевых программ и основных мероприятий с указанием сроков их реализации и ожидаемых результатов, а также сведения о взаимосвязи мероприятий и результатов их выполнения с целевыми индикаторами и показателями государственной программы (табл. 9.7);
• — сведения об основных мерах правового регулирования в соответствующей сфере, направленных на достижение цели и (или) ожидаемых результатов государственной программы, с указанием основных положений и сроков принятия необходимых нормативных правовых актов (табл. 9.8);

Перечень ведомственных целевых программ и основных мероприятий государственной программы.

Таблица 9.8

Сведения об основных мерах правового регулирования в сфере реализации государственной программы.

— информацию по финансовому обеспечению реализации государственной программы за счет средств федерального бюджета (табл. 9.9).

Ресурсное обеспечение реализации государственной программы за счет средств федерального бюджета, тыс. руб.

ГРБС — Главный распорядитель бюджетных средств.

Дополнительные и обосновывающие материалы включают:

• 1) характеристику текущего состояния соответствующей сферы социально-экономического развития Российской Федерации, основные показатели и анализ социальных, финансово-экономических и прочих рисков реализации государственной программы;
• 2) характеристику целей, задач, мероприятий приоритетного национального проекта, а также сведения об их ресурсном обеспечении в случае реализации в соответствующей сфере социально-экономического развития приоритетного национального проекта;
• 3) прогноз развития соответствующей сферы социально-экономического развития и планируемые макроэкономические показатели по итогам реализации государственной программы;
• 4) прогноз ожидаемых результатов реализации государственной программы, характеризующих целевое состояние (изменение состояния) уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, государственных институтов, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере;
• 5) обоснование набора подпрограмм и федеральных целевых программ;
• 6) описание мер государственного регулирования в сфере реализации государственной программы;
• 7) обоснование необходимых финансовых ресурсов на реализацию государственной программы, а также оценку степени влияния выделения дополнительных объемов финансирования на показатели (индикаторы) государственной программы (подпрограммы, в том числе сроки и ожидаемые непосредственные результаты реализации ведомственных целевых программ, а также основные мероприятия подпрограмм);
• 8) характеристику соответствующей сферы социально-экономического развития в субъектах Российской Федерации, в том числе информацию о прогнозных расходах субъектов Российской Федерации в случае их участия в разработке и реализации государственной программы, а также перечень реализуемых ими мероприятий;
• 9) прогноз сводных показателей государственных заданий, но этапам реализации государственной программы в случае оказания федеральными государственными учреждениями государственных услуг юридическим и (или) физическим лицам на очередной финансовый год и плановый период;
• 10) обоснование необходимости применения налоговых, таможенных, тарифных, кредитных и иных инструментов для достижения цели и (или) конечных результатов государственной программы с финансовой оценкой по этапам ее реализации в случае их использования;
• 11) информацию об инвестиционных проектах, исполнение которых полностью или частично осуществляется за счет средств федерального бюджета в случае их реализации в соответствующей сфере социально-экономического развития Российской Федерации;
• 12) информацию, включающую данные о прогнозных расходах государственных корпораций, открытых акционерных обществ с государственным участием, общественных, научных и иных организаций на реализацию государственной программы в случае их участия в реализации государственной программы;
• 13) сведения о порядке сбора информации и методике расчета показателей (индикаторов) государственной программы;
• 14) методику оценки эффективности государственной программы;
• 15) дополнительные сведения по подпрограммам государственной программы;
• 16) иные сформированные ответственным исполнителем материалы и приложения.

При анализе социально-экономической ситуации необходимо выбирать показатели, наиболее адекватно характеризующие социально-экономические процессы, и корректно их использовать в анализе. Следует использовать данные статистики, экономических исследований и социологических обследований.

После анализа основных показателей в сложившейся социально-экономической ситуации и выявления негативных сторон в этих процессах необходимо выявить причины, которые их обусловливают. Это очень важно, так как те направления и меры экономической политики, которые могут быть предложены, должны ориентироваться на устранение или, по крайней мере, смягчение негативного влияния этих причин. Поэтому систематизация причин негативных аспектов социально-экономических процессов необходима для определения адекватных направлений и мер экономической политики, для априорной оценки того, могут ли и в какой степени предлагаемые направления и меры противодействовать влиянию негативных факторов.

На следующем этапе рассматриваются приоритетные направления целевой программы и меры экономической политики. Они должны определяться исходя из целей и задач программы и причин, негативно влияющих на социально-экономические процессы.

Выбор мер экономической политики логически вытекает из целей и задач целевой программы и обеспечивает их решение. При выборе мер используется следующий алгоритм:

исходя из цели экономического развития и возможных перспектив экономических процессов, формулируются задачи (решение задач обеспечивает достижение цели);

• — исходя из задач и характера причинно-следственных связей экономических процессов, определяются приоритетные направления экономического развития (реализация направлений обеспечивает решение задачи);
• — исходя из приоритетных направлений экономического развития и организационных, правовых, финансовых, ресурсных и иных возможностей, осуществляется выбор конкретных мер экономической политики и механизм их реализации.

Набор основных мероприятий должен быть необходимым и достаточным для достижения целей и решения задач с учетом реализации мер государственного и правового регулирования. При формировании набора основных мероприятий и ведомственных целевых программ учитывается возможность выделения контрольных событий государственной программы в рамках их реализации, позволяющих оценить промежуточные или окончательные результаты выполнения основных мероприятий и ведомственных целевых программ в течение года.

В настоящее время установлен перечень государственных программ Российской Федерации, по каждой которых определены ответственный исполнитель, соисполнители и основные направления реализации. Разработанные мероприятия и результаты их выполнения должны быть согласованы с целевыми индикаторами и показателями государственной программы.

Индикаторы должны быть адекватны, точны, объективны, сопоставимы, однозначны, экономичны, достоверны, своевременны и регулярны.

Индикаторы государственной программы должны включать:

• — показатели, количественно характеризующие ход ее реализации, решение основных задач и достижение целей государственной программы;
• — показатели, отражающие основные параметры государственного задания в части качества и объема предоставляемых государственных услуг;
• — показатели энергетической эффективности и энергосбережения, производительности труда, создания и модернизации высокопроизводительных и высокотехнологичных рабочих мест (для государственных программ, направленных на развитие отраслей).

В рамках госпрограмм планируется развивать здравоохранение, образование, пенсионную систему, науку и инновации, физкультуру, спорт и туризм, промышленность (включая авиационную, судостроительную, электронную и радиоэлектронную, медицинскую), транспортную систему, сельское и лесное хозяйство, энергетику, внешнеэкономическую деятельность, финансовые и страховые рынки. Некоторые госпрограммы нацелены на то, чтобы обеспечить обороноспособность страны и государственную безопасность, противодействовать преступности (в том числе незаконному обороту наркотиков), защитить население и территории от чрезвычайных ситуаций, пожаров. Предусмотрены госпрограммы в таких областях, как социальная поддержка, содействие занятости населения, обеспечение жильем и услугами ЖКХ, культура, охрана окружающей среды, космическая деятельность и т. д.