Структура Федерального Собрания

По своей структуре Федеральное Собрание является двухпалатным органом и состоит из Совета Федерации и Государственной Думы. Двухпалатная структура парламента имеет следующие основные преимущества.

Во-первых, в федеративных государствах одна из палат, как правило, отражает интересы входящих в состав этого государства политико-территориальных образований.

Во-вторых, наличие второй палаты позволяет делать законодательный процесс более качественным, поскольку законопроекты последовательно проходят через обсуждение двух палат.

Среди основных недостатков двухпалатной структуры парламента называют, напротив, торможение законодательного процесса второй палатой, которая часто отличается сдержанностью и консерватизмом. В качестве недостатка можно говорить и о разобщенности, несогласованности действий парламента, в случае если палаты противоборствуют и конфликтуют. Отсутствие взаимодействия палат может негативно сказываться на качестве работы парламента и вести к ослаблению его места в системе государственной власти.

С момента принятия Конституции РФ 1993 г. неоднократно проводилась реформа формирования Совета Федерации. В настоящее время предлагается приблизиться к прямым выборам этой палаты Федерального Собрания. Без Совета Федерации в российской системе власти не обойтись. Отражение интересов субъектов РФ и своего рода «фильтрация» в законодательном процессе осуществляются именно этой палатой.

Совет Федерации взаимодействует с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ в рамках специально созданного органа — Совета законодателей при Федеральном Собрании.

Точка зрения Если одна палата представляет народное чувство, то другая должна была бы, предик ставлять личную заслугу, засвидетельствованную действительной общественной службой и поддерживаемую практическим опытом. Если одна из них — народная палата, то другая должна быть палатой государственных людей, советом, составленным из всех еще живущих общественных деятелей, занимавших какой-нибудь важный политический пост или исполнявших какие-нибудь важные политические функции^[1][2].

«…Ну да, среди членов Совета Федерации есть несколько миллиардеров, и, к сожалению, в обществе сформировано негативное мнение о таких сенаторах. Но это люди, что называется selfmade, настоящие профессионалы, которые пришли в парламент не развлекаться, а заниматься серьезной законодательной работой… „Сенат“ вообще-то от латинского слова senex, означающего „старый человек“. Состоявшиеся в жизни, мудрые люди уже могут позволить себе работать на общественные интересы»^[3].

Палаты Федерального Собрания работают самостоятельно. Они заседают раздельно, имеют неодинаковое внутреннее устройство, в частности, образуемые ими комитеты и комиссии, отличаются по количеству и названиям.

После принятия в 2008 г. поправок к Конституции РФ срок полномочий Государственной Думы составляет пять лет (до этого — четыре года). Совет Федерации не имеет фиксированного срока полномочий, его состав обновляется в порядке ротации, т. е. периодически происходит замена того или иного члена палаты другим кандидатом.

Государственная Дума и Совет Федерации имеют разный порядок образования. Государственная Дума избирается путем демократических выборов. Члены Совета Федерации направляются в парламент органами государственной власти субъектов РФ.

Численный состав палат неодинаков. Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Количество членов Совета Федерации зависит от числа субъектов РФ.

Палаты Федерального Собрания имеют разные полномочия, хотя назначение и функции парламента едины для обеих палат. Нельзя говорить о перевесе полномочий одной палаты в пользу другой или о соподчиненности палат. Представительным и законодательным органом Российской Федерации, представляющим весь многонациональный народ России и все субъекты РФ, является парламент в целом, г. е. Совет Федерации и Государственная Дума, полномочия которых соответствующим образом сбалансированы. Специализация в организации и деятельности палат направлена на их конструктивные споры и сотрудничество на благо качественного законотворчества.

В системе разделения властей парламент рассматривается как единое целое. Государственная Дума и Совет Федерации взаимодействуют в законодательном процессе, например, они образуют согласительные комиссии. Палаты совместно могут отстаивать свои позиции в спорах о компетенции, например, обращаются в Конституционный Суд РФ с просьбой обязать Президента РФ подписать конкретный федеральный закон. Сотрудничество палат проявляется в совместном образовании целого ряда органов, например, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств. Совместное участие обеих палат необходимо для принятия решения об отрешении Президента РФ от должности. Государственная Дума выдвигает обвинение в отношении Президента РФ, а Совет Федерации отрешает его от должности 2/3 голосов от общего числа парламентариев каждой из палат.

Государственная Дума и Совет Федерации взаимодействуют на основе принципа верхней и нижней палаты. Этот принцип прямо не описывается в законодательстве.

Суть его заключается в том, что:

• — каждая палата работает самостоятельно и имеет ряд исключительных полномочий;
• — законодательный процесс всегда начинается в одной палате, и после того, как она примет закон, он направляется для одобрения в другую палату. В России законопроекты поступают в Государственную Думу, дальше законодательный процесс продолжается в Совете Федерации. Получается, что законопроект движется как бы «снизу-вверх», поэтому Государственная Дума считается нижней палатой, а Совет Федерации — верхней;
• — одна из палат, как правило, является прямым представительством народа, формируется путем демократических выборов. В России — это Государственная Дума. Непосредственная близость к избирателям и характеризует Государственную Думу как нижнюю палату. В отличие от членов Совета Федерации, направляемых соответствующими государственными органами, депутаты Государственной Думы, избранные напрямую, выражают другой уровень интересов — интересы российских избирателей. Именно палата, основанная на непосредственном народном представительстве, имеет существенные полномочия по осуществлению контроля над органами исполнительной власти и может быть распущена главой государства в случае возникновения конфликта между органами исполнительной и законодательной власти.

К ведению Совета Федерации относится:

• 1) утверждение изменения границ между субъектами РФ на основе взаимного согласия последних;
• 2) утверждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения;
• 3) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории России;
• 4) назначение выборов Президента РФ;
• 5) отрешение Президента РФ от должности;
• 6) назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;
• 7) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;
• 8) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов.

К ведению Государственной Думы относится:

• 1) дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;
• 2) решение вопроса о доверии Правительству РФ;
• 3) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;
• 4) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов;
• 5) объявление амнистии;
• 6) выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Президент РФ не имеет права роспуска Совета Федерации. Как уже отмечалось, состав Совета Федерации обновляется в порядке ротации, когда член Совета Федерации освобождает место в связи с истечением срока полномочий органов государственной власти субъектов РФ, направивших парламентариев для работы в верхнюю палату, или мандат парламентария замещается лицом, избранным (назначенным) органами государственной власти субъекта РФ вместо коллеги, который досрочно прекратил исполнение полномочий.

Полномочия Государственной Думы прекращаются по истечении срока легислатуры, на который она была избрана, а также досрочно в связи с роспуском Президентом РФ.

Полномочия каждого конкретного члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы могут быть прекращены досрочно: в связи с прекращением российского гражданства парламентария, переходом на другую работу и др.

• [1] См.: Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / под ред. Л. В. Смирнягина. М.:Ин-т права и публичной политики, 2003. С. 123.
• [2] См.: Милль Дж. С. Представительное правление. СПб.: Изд. Павленкова, 1897. С. 134.
• [3] Ахмедов Ф., член Совета Федерации, совладелец «Портгаза» в интервью Ведомостям.21 июля. 2008 г.