Нарастание организационной и коммуникативной рациональности как базовый принцип саморазвития государственных систем управления

Воплощением адаптации системы государственного устройства к внешним обстоятельствам и внутренним особенностям ее развития является принцип рациональности. Именно в нем заложена суть исторического прогресса, именно он может служить критерием сравнения качества государственного управления в странах.

Различают узкое и широкое понимание принципа рациональности. Узкое — равнозначно порядку. Так, Д. Норт, классик неоинституционального направления в социологии, писал: «Лучше плохой порядок, чем отсутствие порядка». Широкое — отражает особое свойство современной системы государственного устройства и означает формирование целерациональных организационных субсистем социального действия¹. Другими словами, рациональность — это свойство и принцип «самореферентных систем», но в этом значении понятие может использоваться только в условиях современности, когда общества сумели поставить управление государством под контроль (хотя бы частично).

Значимость рациональности как критерия прогрессивности государственной системы предопределила актуализацию данного дискурса в науке. Так, немецкий философ В. Циммерли пишет: «Основная и ключевая проблема, вокруг которой движется континентально-европейская философия наших дней, — это тема рациональности и ее границ»^[1][2]. Философ X. Ленк насчитал 21 тип рациональности^[3]; большинство их, правда, характеризует сферу науки. Приведем определение, рассматриваемое им как универсальное. Это — «целерациональность, рациональность „цель — средство“, или инструментальная рациональность в смысле минимизации затрат или оптимизации результатов при данных, не подлежащих обсуждению целях»^[4].

Осмысление феномена рациональности привлекало М. Вебера, Ю. Хабермаса, К. Поппера, М. Фуко и других знаковых личностей мировой социогуманитарной науки. Общий итог их размышлений можно свети к следующему: на разных этапах истории менялась природа государственного управления, соответственно, и понятие «рациональность» наполнялось различным содержанием.

Так, М. Вебер предложил оценивать рациональность государственного устройства по тому, как оно создает условия для того, чтобы каждый житель страны мог действовать в рамках «социального действия». Напомним, что для него социальное действие — это не всякое проявление активности индивида, а лишь такое, которое «соотносится по своему смыслу с поведением других субъектов и ориентировано на него».

По Веберу, социальное действие — объективная характеристика рационального поведения индивида, а, по мнению К. Поппера и других, оно означает не только субъективную, но и социальную (групповую, национальную) рациональность. Это предполагает как индивидуальную трактовку того, что понимается под рациональным в данной ситуации, так и то, какие практики решения предлагаются обществом. Рациональность предполагает и индивидуальное, и коллективное действие. Она синтезирует когнитивный потенциал социального действия и социальных практик как продуманных и апробированных моделей коллективного поведения.

Описывая организующую роль правительства, М. Фуко писал: «Деятельность правительства должна идентифицироваться с целеполаганием государства. Государство как данность есть правительственное ratio, то, что позволяет ему обдуманным, разумным, просчитанным способом приблизиться к максимуму своего бытия»¹.

Различают организационную и коммуникативную рациональность^[5][6]. Первая в большей мере характеризует порядок, экономическую эффективность и т. д., вторая —вовлеченность в активно функционирующий социум максимально большого круга людей. По мере развития общества и технологий коммуникации (см. 4.2) грамотность становится все более доступной населению, технические возможности коммуникаций растут, т. е. ширится круг лиц, потенциально имеющих возможность участвовать в управлении.

На каждом этапе развития общества и функционирования государственной системы управления рациональность воплощается в разных носителях и, соответственно, проявляется в разных трендах и процессах. Классики предлагали выделять три периода, качественно различающиеся по направлениям проявления рациональности: 1) древнее общество (вождизм); 2) национальное государство с развитой бюрократической системой; 3) современное государство с внедрением элементов гражданского общества. Как каждый тип общества с проявлением особых внешних и внутренних обстоятельств, так и переход системы от одного общества к другому — процесс нарастания рациональности, что реконструирует суть понятия в научной литературе. Опишем эти три этапа, дав возможность читателю вспомнить некоторые факты из истории.

Вспомним историю

1. Содержание системы управления на раннем этапе существования, когда основой ее были племена, принято сводить к терминам «вождизм», или «вождество», что обозначает социум, руководимый одним человеком. Развитие общества воплощало вйдение целей и задач правителя.

Переход к государственности может характеризоваться, по мнению ученых, четырьмя моделями. Первая — образование храмовых городов-государств — сложилась, например, в Месопотамии. Ряд исследователей вслед за К. Марксом и Ф. Энгельсом в качестве мотива формирования национальных государств (вторая модель) рассматривали необходимость поддержания порядка при классовом неравенстве¹. Часто эта модель воплощала деспотию или же приводила к этой форме государства; таково, например правление фараонов в Древнем Египте. Третьи видели в государстве интегрирующую племя (несколько племен) силу, способствующую насильственно подчинить другие народы в борьбе за ресурсы, людей и землю. Как ее вариант или особую модель можно рассматривать формирование городов — центров торговли для обмена прибавочным продутом. Эта (четвертая) модель сложилась позднее, условно ее называют хетто-ахейской.

Переход от родовых структур к национальным образованиям происходил по-разному, что подтверждают исторические источники (см. приложение 8), но при этом государство всегда формируется как, с одной стороны, «пожирающая машина» («Левиафан»), а с другой — прообраз организованного механизма.

Различают первичный и вторичный генезис государства. Первый — формирование государственных общностей, как правило, в границах городов, но не только. Второй — формирование механизма национального управления, включая такие его атрибуты или методы управления, как армия, охрана правителя, выделение помощников-руководителей по направлениям. Бесспорно, росту рациональности правления способствует письменность, бухгалтерский учет, налоги и т. п. В любом случае, стержнем государственности на этом этапе, по словам Н. Макиавелли, был индивидуальный разум государя, что отождествляло государство и государя. Особая значимость личных качеств вождя (его пассионарное™) выявлена Л. Гумилевым в концепции этногенеза. Роль правителя в государстве описана в ряде исторических монографий. Так, М. Леви обосновала понятие «рента» как плату правителю за создание и поддержание порядка^[7][8]. М. Олсон^[9] называет правителя «стационарным бандитом», получившим «монополию на воровство».

Рациональность замены системы вождизма на национальное государство (state) была обоснована многими учеными — и по-разному.

Так, П. Бурдье в работе «Практический смысл» доказал преимущества национальных государств. Ряд ученых выявили причины, способствующие вытеснению церковных государств бюрократическими, видя в последних больший потенциал для рациональных действий.

2. Государство второго этапа принято идентифицировать как state, т. е естественное государство, объединяющее в большинстве случаев представителей одной национальности, проживающей на одной территории. Это рационально развивающийся механизм, призванный поддерживать порядок и прогресс в экономики. В нем функционируют и развиваются четыре типа метаинститутов: армия (вождь), экономика (рынок), идеология (религия) и политика (бюрократия).

На этом этапе сформировались такие способы коммуникативной рациональности, как бюрократическое государство (идея Т. Гоббса), разделение властей как залог контроля за правителем и властью (см. Ш. Монтескье «Дух законов»), система законодательства как легитимация рациональной практики поведения и действий (см. труды Дж. Локка); начал формироваться и развиваться рынок. Тогда же стала формироваться наука, или «система научных дискурсов». М. Фуко обосновал роль государства как носителя «власти — знания», продолженную в работах Э. Гидденса («Устроение общества»).

Д. Норт оценил этот этап как период ограниченной рациональности, указав, что помимо ограничений, накладываемых неполной информированностью бюрократии, имеет место и ее идеологическая ограниченность¹. Нацеленность бюрократии на удовлетворение прежде всего собственных нужд и интересов в полной мере выражена в труде Н. Элиаса «Придворное общество». При этом сам факт, что именно бюрократия воплощает интенцию к рациональности, позволил Андерсону выдвинуть тезис об относительной автономии государства от структур социального господства.

3. Государство третьего этапа (public administration) характеризуется сформированной политической системой как контролируемым государственно-общественного механизмом, управляющим развитием общества через национальные государственные образования^[10][11]. Этот тип государства, по идее Д. Норта^[12], является системой открытого доступа населения к информации. Его отличает замена деспотического механизма власти на инфраструктурную власть^[13]. Постепенная трансформация государства в сторону демократии, сопровождаемая его формированием на принципах new public management — тренд развития коммуникативной рациональности.

Итак, рациональность — это проявление прогресса в системе государственного устройства. При этом по мере совершенствования государственного устройства имеет место нарастание рациональности.

Ученые выделили два типа рациональности: стратегическую и коммуникативную. Если первая предполагает упорядочивание и рост эффективности, то вторая отражает изменение отношений в сфере управления, расширяет сферы социального контроля и участия в нем населения.

• [1] Цит по: Зиновьев О. А. Теория коммуникативной рациональности государствав современных политико-философских дискурсах. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2014. С. 131.
• [2] Zimmerly W. Die Grenzen der Rationalitat als Problem der europaischenGegenwartsphilosophi // Zur Kritik der wiesenschaftlichen Rationalitat / hrzg. von H. Len. Freiburg; Munchen, 1986. S. 327.
• [3] Гусейнов А. А., Лекторский В. А. Рациональность и ее границы. М.: ИФ РАН, 2012.
• [4] Цит. по: Гайденко П. П. Научная рациональность и философский разум. М.: Прогресс-Традиция, 2003. С. 19—20.
• [5] Фуко М. Рождение биополитики. СПб.: Наука, 2010. С. 16.
• [6] Зиновьев А. О. Дискурс и государство // Политэкс: политическая экспертиза.2008. Т. 4. № 1. URL: http://www.politex.info/content/view/420/30/ (дата обращения:18.08.2017).
• [7] Баландье Ж. Политическая антропология, М.: Научный мир, 2001. С. 129—152.
• [8] Levi М. Consent, Dissent, and Patriotism. Cambridge: CUP, 1997. P. 21. Цит. по: Грин C. Природа неподвижности российского общества // Pro and Contra. 2011. № 1, C. 6—19.URL: http://carnegieendowment.org/files/ProetContra₅₁_6−19_all.pdf (дата обращения: 18.08.2017).
• [9] Олсон M. Власть и процветание. М.: Новое издательство, 2010. С. 33—36.
• [10] Норт Д, Вейнгаст Д., Уоллис Б. Насилие и социальные порядки. М.: Ин-т Гайдара, 2011. С. 9.
• [11] Хабермас Ю. Кризис легитимности позднего капитализма. М.: Праксис, 2010.
• [12] Норт Д., Вейнгаст Д., Уоллис Б. Насилие и социальные порядки.
• [13] Giddens A. National State and Violence. Cambridge: Polity Press, 1985.