Подотчетность: понятие и практики реализации

Подотчетность (accountability) — один из важнейших компонентов демократии, который для нашей страны представляется особо значимым. Уточним, что английская и русская версии понимания этого слова не совпадают. В термин accountability вкладывается более широкое содержание, оно ближе к контролю, чем к отчетности, хотя включает и ее.

Трансформация расширения сути понятия «подотчетность» прослеживается через сравнение определений, даваемых различными словарями. Так, в ранних словарях оно рассматривалось применительно к обязательной функции бухгалтера на предприятии. Уже во второй половине XX в. в словарях фиксировалось требование к обязательной публичной отчетности общественных организаций и государственных чиновников, предполагающей как финансовую отчетность, так и отчеты по итогам деятельности.^[1]

В рекомендациях ООН, разработанных для регламентирования требований к системе государственного управления в странах мира, этот феномен определяется так: подотчетность — это не то же самое, что мониторинг, последующая деятельность или обзор, хотя все они являются важными элементами обеспечения подотчетности. Подотчетность наравне с транспарентностью и участием граждан, являющимися обязательными условиями, обладает как превентивными, так и корректирующими свойствами и включает в себя три компонента: ответственность, способность отвечать за свои действия и способность обеспечивать исполнение^[2].

Связь подотчетности с демократией отражена в определении английского политолога Дж. Кина. Он интерпретирует демократию как «трудный и расширяющийся процесс распределения подотчетности власти между многочисленными публичными сферами, которые существуют внутри институционально различных областей гражданского общества и государства, а также области их взаимодействия» ^{[3]. Именно в возможности публичного обсуждения власти (разными агентами системы) видится ему основное современное проявление демократии.}

Подотчетность — важнейший социальный институт гражданского общества, неразрывно связанный с реализацией принципов демократии. Он воплощается в обязанности всех органов власти и государственных учреждений (в некоторых странах это касается и частных форм) представлять и публиковать отчетность о своей деятельности, затраченных ресурсах, полученных результатах, а также доходах их руководителей. Важно, что он помогает оценивать не только потраченные ресурсы, но и способности руководителя реализовывать данные им обещания, равно как и раскрывать степень реализации потенциала организаций (органов власти или предприятий) на общее благо.

В основе понимания сути подотчетности лежит агентская теория, устанавливающая прямую обязанность отчитываться за свои действия субъекту, которому другой субъект — собственник имущества (принципал) — его передал. Эта теория разрабатывается с 30-х гг. XX в.^[4], но ее распространение на сферу государственных отношений началось в 1960;х гг. Другим теоретическим источником можно считать теорию клиентских отношений, согласно которой население выступает клиентом, а государство — патроном, ответственным за качество обслуживания и удовлетворенность клиента¹.

Теории и практика механизма подотчетности достаточно хорошо исследованы в зарубежной науке. Наряду с делением подотчетности на экономическую и политическую исследователями выявлены два типа политической подотчетности: горизонтальная (межинституциональная) и вертикальная (перед избирателями)^[5][6].

Межинституциональная подотчетность предполагает ответственность управляющих лиц перед другими учреждениями с целью контроля или взаимного регулирования действий (управленческих решений). Она относительно непрерывна и в значительной степени формализована (по закону). На практике это обычно проявляется в виде мониторинга данных, инициатором которого могут быть органы власти или статистические национальные комитеты.

Вертикальная подотчетность реализует возможность или наличие у избирателей прав предъявить требования к избранному должностному лицу. Она имеет периодический характер, а состав информации (объем, структура, форма и регламент подачи) отражает национальные или местные традиции. Однако в любом случае этот тип подотчетности привязан к процессу голосования, становясь основой для выбора кандидата при избрании его на должностную властную позицию.

Обеим формам подотчетности необходимы определенные базовые условия. Для избирательной ответственности должна существовать хотя бы минимальная политическая конкуренция, включая наличие многопартийной системы и оппозиции в парламенте. Для межинституциональной подотчетности необходимы развитое поле посреднических независимых аудиторских фирм, включая государственные и независимые, а также институт проверок, система аудита, которые подтверждают правильность (объективность) предоставляемой информации.

Формами подотчетности могут быть:

• • отчеты перед избирателями;
• • регулятивные взаимодействия между сферами управления — гражданским обществом, политической системой (например, партиями и органами исполнительной власти, правительством как совокупной структурой, обслуживающей население), бюрократией (как актором, формирующим процесс принятия решений), бизнесом (производством) и судебной системой. Итоговые документы в виде отчетов о совместных мероприятиях, протоколов и стенограмм, а также ход обсуждений фиксируются в сети Интернет и доступны всем желающим;
• • ООН, отслеживая реализацию принципа подотчетности в разных странах, выработал следующие рекомендации, касающиеся обязательности трех типов документов: 1) национальные доклады руководителя государства (и его заместителей по своим сферам ответственности);
• 2) информации населения о рекомендациях ООН; 3) публикация независимых отчетов (докладов) представителей гражданского общества и других негосударственных субъектов^[7].

Нельзя сказать, что система подотчетности в нашей стране полностью отсутствует. Многие стенограммы заседаний правительства размещены в Интернете, однако они не стали частью избирательного процесса.

Таким образом, подотчетность — важнейший социальный институт гражданского общества, неразрывно связанный с реализацией принципов демократии. Он воплощается в обязанности всех органов власти и государственных учреждений представлять и публиковать отчетность о своей деятельности, затраченных ресурсах, полученных результатах, а также доходах их руководителей. Важно, что за рубежом отработан механизм проверки предоставленной информации: обозначены санкции за недостоверные факты, создана система фирм, их контролирующих. Не менее значимо и то, что отчетная информации естественным образом включена в избирательный процесс, т. е. составляет обязательную часть кадровой ротации чиновников.

• [1] Government at Glance. 2012. Р. 33.
• [2] 2 Сеть по обеспечению транспарентности, подотчетности и участия. Резолюция ООН E/HLPF/2015;2. С. 1—2. URL: http://tapnetwork2030.org/wp-content/uploads/2015/07/TAP-Network-Accountability-Position-Paper-Russian.pdf (дата обращения: 07.08.2017).
• [3] Демократия и гражданское общество (Democracy and Civil Society). M.: Прогресс, 2001. С. 24.
• [4] Ее основоположниками считаются Г. Минз и А. Берли, объяснявшие отношенияв акционерных обществах; см.: Means G., Berle A. The Modern Corporation and PrivateProperty. NY.: The Macmillan Company, 1932.
• [5] Основоположникам теории патрон-клиентских отношений считаются Ш. Айзен-штадт и Л. Ронигер; см.: Eisenstadt S. N. Runiger L. Patron-Client Relations as a Model ofStructural Social Exchange // Comparative Studies in Society and History. 1980. Vol. 22. № 1.
• [6] См.: Сартори Д. Вертикальная демократия // Полис, 1990. № 5.
• [7] Сеть по обеспечению транспарентности, подотчетности и участия. РезолюцияООН E/HLPF/2015;2. С. 4.