Кабинет министров: порядок формирования и политическая роль

Во многих политических системах кабинет министров является важнейшим коллективным органом принятия решений. По ряду причин его власть особенно велика в парламентских системах. В кабинет обычно входят руководители (их нередко называют министрами или государственными секретарями) всех основных департаментов (министерств) исполнительной ветви власти. Кабинет довольно часто собирается (иногда по несколько раз в неделю), а его членов, как правило, отбирает глава правительства (президент в президентских системах и премьер-министр — в парламентских), который и руководит его работой. Кабинет формируется по-разному в парламентских и президентских системах правления. В президентских системах выбор членов кабинета обычно составляет прерогативу президента, хотя иногда (например, в США) требуется и одобрение законодательного органа (в США — Сената). Как правило, президент имеет возможность по своему усмотрению смещать членов кабинета, тогда как полномочия законодательного органа в этой сфере в большинстве случаев бывают жестко ограничены.

В парламентских системах процесс отбора членов кабинета носит совсем иной характер, поскольку кабинет должен пользоваться доверием парламентского большинства. Поэтому формирование кабинета зависит от результатов парламентских выборов и состава законодательного собрания. Когда мажоритарная партия, т. е. партия, единолично контролирующая парламентское большинство, получает парламентское большинство, она может самостоятельно сформировать кабинет из своих членов, а затем проводить через парламент и воплощать в жизнь свой политический курс.

Вопрос о том, кто будет контролировать большинство в парламенте, решается непосредственно в ходе выборов и зависит от типа партийной системы. Там, где в рамках парламентской системы образуется мажоритарная ситуация, партия большинства практически всегда самостоятельно формирует однопартийный кабинет большинства. Совершенно иначе формируется большинство в партийной миноритарной системе, т. е. где нет доминирующей партии, а существует несколько равных по политическому весу партий. Чем больше в данной системе партий, тем меньше вероятность того, что какая-то из них сможет самостоятельно завоевать большинство. В этом случае происходит «распыление» партийных лояльностей избирателей, и в результате ни одна из партий не набирает большинства голосов.

Для многих многопартийных систем типичным является такой результат выборов, когда ни одна из партий сама по себе не располагает парламентским большинством, т. е. создается миноритарная ситуация. Чаще всего в таких условиях несколько партий (две, три, а то и шесть или семь) объединяют силы и формируют коалиционный кабинет, в котором все они представлены. Иногда партии предвидят необходимость формирования коалиции еще до начала выборов. В этом случае они могут заключить между собой формальное соглашение и объявить избирателям, что собираются править совместно, если получат достаточное число голосов. Тем самым заключившие соглашение партии стимулируют своих избирателей к поддержке всех членов коалиции. Кроме того, в ряде стран (например, ФРГ, Франции) они пользуются определенными преимуществами, специально предусмотренными в избирательном законодательстве. В подобных случаях избиратели имеют право прямо участвовать в выборе будущего кабинета почти так же, как это бывает при двухпартийной системе. В итоге им предоставляется ведущая роль в определении направления политического курса правительства.

Вместе с тем партии далеко не всегда заключают предвыборные соглашения. И даже если они па это идут, им отнюдь не гарантирована поддержка, необходимая для приобретения парламентского большинства. Когда ни одна из партий или предвыборных коалиций не получает контроля над законодательным органом в ходе выборов, они могут вести торг после завершения избирательной кампании или же в межвыборный период, если речь идет о формировании нового кабинета. Если при парламентской системе межпартийный торг происходит до или после выборов, то обычно существует множество альтернативных вариантов состава кабинета. В миноритарных ситуациях итогом торга может стать либо правительство меньшинства, либо мажоритарная коалиция нескольких партий. В случае, когда в стране правит правительство меньшинства, партии кабинета должны постоянно вести переговоры с другими партиями, чтобы добиться одобрения своего политического курса и даже просто остаться у власти. При мажоритарной коалиции торг происходит преимущественно между партнерами по коалиции, представленными в кабинете. Иногда одна из партий решает, что способна в одиночку сформировать кабинет меньшинства. Обычно такое происходит, когда острота разногласий между другими партиями исключает возможность какой-либо альтернативы.

Парламентские правительства, основанные на сочетании многопартийной системы с избирательной системой проропорционального представительства, сталкиваются с рядом проблем. Первая проблема — частые правительственные кризисы, являющиеся следствием коалиции политически разнородных миноритарных партий. В миноритарной ситуации правительственные кабинеты нередко оказываются неустойчивыми. Например, в Италии на протяжении всего периода после Второй мировой войны кабинеты сменялись в среднем чаще, чем раз в год. Однако такие проблемы возникают отнюдь не везде. Так, в Германии кабинеты довольно устойчивы, они основаны на коалиции двух партий (например, ХДС — ХСС или СДПГ — «Зеленые») и уже в преддверии выборов ставят перед избирателями четкие альтернативы.

Вторая проблема — искажение воли большинства, порожденное миноритарной ситуацией. Партийная система с миноритарным призванием приводит к тому, что избиратели лишаются возможности прямо определять, кто будет контролировать исполнительную ветвь. В результате партии могут решить этот вопрос за закрытыми дверями после выборов. Иногда это приводит к парадоксальным результатам: партии, казалось, утратившие поддержку избирателей на выборах, путем межпартийных переговоров добиваются включения себя в правящую коалицию.