ЛЕНИН Владимир Ильич (1870—1924)

Марксист, теоретик большевизма, основатель и первый руководитель партии большевиков. На Втором Всероссийском съезде Советов в ноябре 1917 г. был избран председателем Совета народных комиссаров Советской республики. К числу самых известных работ В. И. Ленина относятся: «Что такое „друзья народа“ и как они воюют против социал-демократов?» (1894), «Развитие капитализма в России» (1899), «Что делать? Наболевшие вопросы нашего движения» (1902), «Шаг вперед, два шага назад» (1904), «Две тактики социал-демократии в демократической революции» (1905), «Материализм и эмпириокритицизм» (1909), «Империализм как высшая стадия капитализма» (1916), «Государство и революция. Учение марксизма о государстве и задачи пролетариата в революции» (1917), «Детская болезнь „левизны“ в коммунизме» (1920), «О значении воинствующего материализма» (1922). В своих «Апрельских тезисах» (1917) он обоснован вывод о том, что республика Советов для тогдашней России была самой приемлемой формой диктатуры пролетариата. При этом подчеркивал, что парламентская республика роль пролетарского управления выполнить нс может, доказывал, что законодательную и исполнительную власти надо нс делить, а наоборот, соединять: тот, кто принимает законы, должен их же и исполнять, при этом нести ответственность за последствия своих решений и действий.

международного права. Самая же эффективная технология государственного управления — научный анализ, социальный диалог и поиск консенсусных, стратегически хорошо выверенных решений. Диалог позволяет «не только согласовывать действия всех участников социального процесса, но и разделять ответственность за полученный негативный результат»^[1].

Внутри страны государство реализует следующие функции:

1) политическую — обеспечение народовластия, регулирование отношений между различными классами, слоями, нациями, религиозными объединениями, центром и регионами по поводу власти, ее удержания и использования в интересах социального спокойствия, сотрудничества, разрешения возникающих противоречий и конфликтов. Эти функции закреплены на самом высоком юридическом уровне. Конституция РФ (ст. 3) закрепляет функцию реализации народовластия, противодействия захвату власти или присвоению властных полномочий; ст. 2 — функцию признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности государства; ст. 4 — функцию обеспечения суверенитета, целостности и неприкосновенности территории страны; ст. 80 возлагает на главу государства функцию гаранта прав и свобод человека и гражданина, суверенитета, независимости и государственной целостности Российской Федерации.

В системе указанных координат реализуется государственная стратегия, которая структурно интегрирует в себе множество конкретных политик: правотворческую, экономическую, финансово-бюджетную, научно-техническую, военно-оборонную, социальную, национальную, социально-демографическую и т. д. Все эти политики, как и конкретные полномочия и функции государственных органов, реализуются в рамках и на основе государственных целевых программ. Под многие из них создаются специальные министерства, службы и агентства, учреждаются соответствующие департаменты и управления, выделяются бюджетные средства;

• 2) нормотворческую — предполагает разработку, согласование и принятие в установленном процессуальном порядке законов, указов, постановлений, решений, приказов и других нормативных и управленческих решений, издание обязательных для исполнения правил, методических требований, инструкций, регламентов и наставлений;
• 3) правоохранительную — включает контрольно-надзорные функции и полномочия по восстановлению нарушенных прав и предотвращению системных угроз. Приоритеты: упорядочение совместного проживания людей на одной территории; охрана законности и правопорядка; защита прав и свобод граждан, их чести и достоинства, здоровья, личного имущества, частной собственности; пресечение экстремистских, террористических, межнациональных, межконфессиональных, коррупционных и иных иррациональных противоправных проявлений. Реализуется силами юстиции, прокуратуры, следственных и судебных инстанций, органов правопорядка и войск национальной гвардии, МЧС и государственной безопасности с использованием соответствующих средств легализованного принуждения и привлечения к юридической ответственности, контроля и надзора, убеждения и воспитания, различного рода профилактических, предупредительных и воспитательных мероприятий, а если надо, то и спецсредств;
• 4) административную — контроль исполнения принятых управленческих решений, надзор за исполнением общеобязательных правил (санитарных, эпидемиологических, противопожарных, экологических, торговых и т. д.) и качеством предоставления государственных услуг физическим и юридическим лицам, включая выдачу разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности, а также регистрацию документов, прав и объектов. В порядке правоприменения издаются индивидуальные правовые акты, ведутся соответствующие реестры, регистры и кадастры. Установлена также функция управления государственным имуществом, в том числе переданным в оперативное управление государственным унитарным и казенным предприятиям;
• 5) экономическую. Главная ее задача — укрепление экономического строя страны, создание благоприятных инвестиционных и организационно-правовых предпосылок, необходимых для упорядоченной, законной и эффективной экономической деятельности всех субъектов хозяйствования, в том числе в сфере интеграции в мировую экономику. Экономическая стратегия страны базируется на концепции устойчивого социально-экономического развития, равной защиты всех форм собственности (в том числе интеллектуальной), единстве денежно-кредитной и налоговой системы, сочетании преимуществ рыночного и государственного регулирования. Конституционно в условиях демократического государства гарантируется свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств и трудовых ресурсов, поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности.

Власть создает правовое пространство для успешной реализации экономической политики; формирует бюджет и осуществляет контроль качественного его исполнения; управляет государственной собственностью; организует работу налоговой, таможенной и денежно-валютной систем; осуществляет поддержку малого и среднего бизнеса. В отношении особо важных отраслей — энергетика, атомная и оборонная промышленность, космонавтика, транспорт, связь и телекоммуникации — государство осуществляет управление непосредственно, выступая основным держателем акций и практически монопольным собственником средств производства и инфраструктуры;

• 6) социальную. Ее цель — реализация конституционной обязанности государства гарантировать социальные права и социальную защиту населения, создание условий для активной и созидательной жизнедеятельности каждого. Показатель качества жизни сегодня — главный критерий эффективности государства. Социальная сфера для многих государств стала политикой «высшего порядка», а принцип социальности — главной отличительной чертой государственной политики. Не случайно бюджетные расходы на социальные нужды в развитых странах постоянно растут и нередко превышают 45—50 % ВВП^[2]. Считается, что только на такой основе можно реализовать принцип социальной справедливости, снять противоречие между либеральными принципами рыночной экономики и реальными возможностями современного общества и при этом не попасть в ловушку патернализма;
• 7) экологическую — деятельность по обеспечению охраны, восстановления и улучшения природных условий жизнедеятельности людей. Государство контролирует соблюдение экологических стандартов, запрещает вредные производства, оказывает помощь пострадавшим от экологических катастроф, стоит на страже права человека на экологически чистую среду обитания.

В научной литературе в последнее время все чаще высказывается мнение о выделении в отдельную функцию государственного управления мониторинга социально-экономического развития. Структурно такая функция включает: а) анализ социально-экономического развития, в том числе с точки зрения энергетической, продовольственной, инвестиционной, инновационной, денежно-кредитной, социальной и других аспектов государственной стратегии; б) мониторинг текущей ситуации в стране и на международной арене; в) исследование тенденций и конкретных показателей социально-экономического развития; г) оценку полученных результатов.

На уровне международных отношений и участия государства в мировой политике реализуются внешние государственные функции. Это функции:

1) международного сотрудничества по поддержанию мира и всеобщей безопасности, защиты свободы, суверенитета и исторического существования страны, ее защиты от внешних угроз. Главные принципы Российского государства в этой сфере — отказ от конфронтации, международный политический диалог, взаимозаинтересованная экономическая и энергетическая дипломатия, разъяснение позиции Российской Федерации в международных делах, донесение правдивой информации о политике нашей страны до зарубежной общественности.

Россия стремится к тому, чтобы формирование новой системы мироустройства основывалось на всестороннем учете современных геополитических реалий, чтобы все, даже самые острые, проблемы решались открыто, в режиме мирных переговоров и без потрясений^[3]. Реализуется перечисленное путем укрепления Вооруженных Сил и Пограничной службы, активной деятельности дипломатических, разведывательных и контрразведывательных структур, совершенствования военно-промышленного комплекса (ВПК), активизации таких институтов, как Федеральное агентство по делам СНГ, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (Россотрудничество), фонд «Русский мир», правозащитные неправительственные организации. Базовые руководящие документы — Концепция внешней политики Российской Федерации^[4], Комплексная стратегия расширения гуманитарного влияния России в мире, Военная доктрина Российской Федерации^[5], Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации^[6];

• 2) внешнеэкономическая функция — взаимодействие с другими государствами и международными организациями в сфере экономического, торгового и финансового сотрудничества. Россия активно взаимодействует с Международной организацией труда (МОТ), Всемирной торговой организацией (ВТО), Международным валютным фондом (МВФ), Всемирным банком реконструкции и развития, международными альянсами БРИКС и Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС), друг и м и организация м и;
• 3) функция международного сотрудничества в сфере охраны окружающей среды. Огромную роль играет участие в деятельности ООН, Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ), Межправительственной океанографической комиссии (МОК) ЮНЕСКО и других международных специализированных учреждений. Россия одной из первых присоединилась к Киотскому протоколу к Рамочной конвенции ООН об изменении климата. Загрязнение природы нс признает национальных границ и распространяется на все мировое пространство, поэтому требует скоординированной и целенаправленной деятельности всех государств, в том числе с точки зрения материальных затрат;
• 4) функция международного научного, культурного и спортивно-туристического сотрудничества. Реализуется как на уровне двухи многосторонних межгосударственных отношений, так и посредством сотрудничества в рамках международных структур, таких, например, как МАГАТЭ, ЮНЕСКО, Международный олимпийский комитет, международные федерации по отдельным видам спорта. Россия участвует в многочисленных международных саммитах, конгрессах, семинарах, фестивалях, выставках, спортивных соревнованиях. Под патронажем международных организаций осуществляются совместные научные проекты, развивается международный рынок патентов, лицензий, технологий, произведений изобразительного, музыкального и сценического искусства, организуется международный книгообмен. Далеко за пределы России вышла федеральная целевая программа «Русский язык»^[7].

Координация в сфере реализации государственных внешнеполитических функций Российской Федерации возложена на МИД России^[8]. Министерство:

• — разрабатывает концептуальные основы внешней политики Российской Федерации^[9], представляет высшему руководству страны предложения по вопросам отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями; координирует распространение за рубежом информации о политике, социально-экономической, культурной и духовной жизни страны;
• — реализует дипломатическими средствами усилия Российской Федерации по обеспечению международного мира, глобальной и региональной безопасности; обеспечивает участие России в деятельности ООН, СНГ, международных организаций, в работе международных конференций, форумов;
• — ведет переговоры с иностранными государствами и международными организациями;
• — оказывает поддержку российским участникам внешнеэкономической деятельности, защищает их законные интересы за рубежом;
• — осуществляет координацию международной деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ;
• — реализует функции депозитария многосторонних международных договоров, обеспечивает функционирование единой государственной системы регистрации и учета международных договоров Российской Федерации, обеспечивает хранение подлинников международных договоров, архивов, организует учет и использование документов, находящихся на постоянном хранении;
• — организует консульскую работу, оказывает консульские услуги;
• — осуществляет защиту законных прав и интересов соотечественников, проживающих за рубежом.

В процессе реализации перечисленных полномочий МИД России ориентируется на утверждение в международных отношениях принципов взаимопонимания, верховенства права, уважения суверенитета и территориальной целостности государств, противодействия глобальным вызовам и угрозам.

Основные методы реализации государственных функций;

• — императивный (властно-побудительный);
• — диспозитивный (автономный), предусматривающий значительную самостоятельность участников управленческих отношений, предоставляющий им возможность на законных основаниях регулировать свои взаимоотношения по своему усмотрению;
• — поощрительный, стимулирующий правомерное, социально активное поведение;
• — рекомендательный, позволяющий субъектам управленческих отношений согласованно избирать наиболее приемлемый вариант решения.

Следует также иметь в виду, что функции государства и функции государственного управления — понятия близкие, но не тождественные. Между ними много общего, но не меньше и различий.

При построении функциональной структуры государственного управления мы исходим из того, что:

• 1) несущей конструкцией этой системы являются базовые функции государства, которые реализуются высшими инстанциями государственной власти — главой государства, его администрацией и полномочными представителями в федеральных округах, парламентами федерального и регионального уровней, федеральным правительством, министерствами, службами и агентствами, губернаторами, их администрациями и департаментами. Свою конструктивную роль играют различного рода межведомственные формирования: комитеты, комиссии, рабочие группы и проблемные советы;
• 2) государство и каждый его орган может успешно выполнять лишь те функции, которые объективно детерминированы потребностями и интересами общества, отдельных его подсистем и граждан;
• 3) каждый вышестоящий орган управления наделяется лишь теми функциями, которые не в состоянии реализовать нижестоящие органы и негосударственные структуры. При этом должна быть обеспечена «проходимость» управленческих команд сверху вниз или по каналам другой направленности без каких-либо «зазоров», деформаций и искажений;
• 4) функции государственного управления должны соответствовать компетенции государственного органа. Ограниченность обязанностей при больших правах и ресурсах и, наоборот, избыток функций при ограниченных правах и ресурсах непременно ведут к бюрократизации государственного управления и безответственности. Лишь правильная конфигурация функций, адекватное их восприятие и грамотное ресурсное обеспечение позволяют организовать эффективное государственное управление;
• 5) функции государственного управления должны реализовываться в строго установленном процессуальном и процедурном порядке. Каждый государственный орган, каждое его структурное подразделение (департамент, управление, отдел, бюро, секретариат) или подведомственное учреждение должны действовать в строгом соответствии с утвержденными уставами, положениями и административными регламентами. Каждая должность должна иметь свой статус; каждый работник наделяться вполне конкретными правами, обязанностями и ответственностью в соответствии с административным и трудовым законодательством, должностными регламентами и служебными контрактами.

Ученые ИЗиСП классифицируют управленческие полномочия государства в зависимости от функций тех или иных органов государственной власти^[10]:

• — руководящие функции — «руководит», «направляет», «решает», «определяет», «утверждает»;
• — регулирующие функции — «регулирует», «устанавливает», «обеспечивает»;
• — информационные и расчетно-аналитические функции — «изучает», «разрабатывает», «подготавливает», «рассматривает», «оценивает»;
• — организационные функции — «организует», «координирует», «согласовывает», «инструктирует», «содействует»;
• — контрольные функции — «надзирает», «проверяет», «заслушивает», «контролирует»;
• — обеспечивающие функции — административно-хозяйственные, кадровые, финансовые, информационно-аналитические.

Каждая функция как особый управленческий цикл в свою очередь состоит из целого ряда составляющих элементов (подфункций). Это анализ конкретной ситуации (информационно-аналитическая функция); прогнозирование развития событий и процессов; выбор целей; разработка стратегии и тактики решения промежуточных задач и достижения поставленных целей (проектно-нормативная и нормативно-распорядительные функции); кадровое обеспечение управленческого процесса; координация, регулирование и мотивация усилий исполнителей (организационно-исполнительная); контроль; оценка промежуточных и итоговых результатов управления. В принципе это и есть основные функциональные составляющие государственно-управленческой деятельности.

Значимость государственной управленческой деятельности переоценить невозможно. Тем более в наше время динамично меняющейся ситуации, изменений целей, задач, форм, методов и направлений управляющего действия, возникновения новых вызовов и угроз. Поэтому задача оптимизации функций государственного управления, разработки их типовых моделей, минимизации прямых и косвенных издержек, связанных с реализацией государственных функций (услуг), является ведущей в программе административной реформы. До сих пор актуальными остаются мероприятия:

• а) по антикоррупционному очищению управления;
• б) овладению концепцией управления по результатам;
• в) развитию системы саморегулируемых организаций и введению их в более строгое правовое пространство;
• г) переходу к технологиям электронного правительства и IT-обслуживания;
• д) развитию местного самоуправления с параллельным усилением позиций институтов гражданского общества;
• е) дебюрократизации управления и формированию эффективных механизмов противодействия коррупции;
• ж) активному применению аутсорсинга и более совершенных административных регламентов. Предметом аутсорсинга могут быть определенные административно-хозяйственные и обеспечивающие функции, транспортные услуги, IT-обслуживание, архивное дело, подбор и оценка персонала, различные мониторинги, экспертно-аналитическая поддержка разработки проектов государственных управленческих решений.

Организационная основа — сводный реестр государственных функций (услуг). Реестр представляет собой практически исчерпывающий перечень функций (услуг) федеральных и региональных органов государственной власти, а также местного самоуправления. Не менее важную управленческую роль играет Единый портал государственных и муниципальных услуг.

• [1] Шахрай С. М. О Конституции: Основной Закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований. М.: Наука, 2013. С. 132.
• [2] См.: A Survey of the World Economy. The Future State // The Economist. 1997. Sept. 20. P. 8.
• [3] См.: Путин В. В. Россия и меняющийся мир // Московские новости. 2012. 27 февр.
• [4] Утверждена Президентом РФ 12 февраля 2013 г.
• [5] Утверждена Президентом РФ 25 декабря 2014 г.
• [6] Утверждена Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120.
• [7] См.: Постановление Правительства РФ от 20 июня 2011 г. № 492 «О федеральнойцелевой программе „Русский язык“ на 2011—2015 годы».
• [8] См.: Указы Президента РФ от 11 июля 2004 № 865 «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации», от 8 ноября 2011 г. № 1478 «О координирующей ролиМинистерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации», от 7 мая 2012 г. № 605 «О мерах по реализациивнешнеполитического курса Российской Федерации»; Концепция внешней политики Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 12 февраля 2013 г.
• [9] См.: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденнаяУказом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683; Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 5 октября 2009 г.; Концепция внешней политики Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 12 февраля2013 г.
• [10] См.: Исполнительная власть в Российской Федерации / под ред. А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова. М., 1996. С. 26.