Основные структурные составляющие механизма государственного управления: федеральный уровень

Сложность задач государственного управления и огромная номенклатура разного содержательного наполнения полномочий обусловливают потребность в разнообразных (по уровням, ветвям, полномочиям, ответственности) институциональных образованиях управления. Такие образования (органы, организации, учреждения) могут быть основными, специальными и вспомогательными; политическими и административными; правоохранительными и техническими, государственными и муниципальными. По статусу органы власти делятся на центральные, региональные и муниципальные. Возможны также разнообразные иерархические властно-управленческие схемы: президент — силовые структуры; премьер-министр — отраслевые и территориальные министерства; вице-премьер — региональные администрации; губернатор — муниципальные администрации.

В Российской Федерации механизм государственного управления имеет свои особенности. Его базовые элементы (подсистемы) могут быть представлены следующим образом:

• • политическая подсистема — глава государства и структуры президентской вертикали; органы законодательно-представительной власти: федеральный парламент, местные законодательные собрания, представительные органы местного самоуправления. На уровне президента и федерального парламента определяются основные направления внутренней и внешней политики страны, контролируется правительственная управленческая стратегия, вводятся институциональные ограничения и запреты на те или иные властно-управленческие действия;
• • административная подсистема — включает структурированные, но отраслевому, функциональному и территориальному критериям органы исполнительной власти федерального и субъектного уровней; государственную и муниципальную служб}'; исполнительные структуры местного самоуправления. Ее базовый элемент — государственный орган исполнительной власти. Это структурно обособленное звено государственного управления, наделенное соответствующими властными полномочиями и имеющее свой четко очерченный сектор служебной деятельности, свою компетенцию — общую, специальную, отраслевую, внутриотраслевую, межотраслевую или смешанную;
• • подсистема судебной власти, прокуратуры и государственного аудита — суды конституционной, общей и арбитражной юрисдикции, органы прокурорского надзора, следственные структуры, контрольносчетные органы. Их задача — обеспечение должного режима законности и правопорядка в обществе и сфере государственного управления;
• • организационно-техническая подсистема — включает организации, созданные для материально-финансового, транспортного, коммуникационного, информационно-библиотечного и социально-бытового обслуживания органов власти и управления.

Анализ механизма управления федерального уровня начнем с института президентства.

Статус, порядок избрания, компетенция и порядок прекращения полномочий Президента России закреплены в Конституции РФ и Федеральном законе от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Претендовать на пост главы государства в нашей стране может только гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет. Президент избирается на шесть лет путем всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Установление такого продолжительного срока полномочий главы государства продиктовано необходимостью обеспечения «стабильного, поступательного развития страны и преемственности государственной политики»^[1], недопущения дестабилизации политической обстановки в стране и превращения парламента в оппозиционную президенту и правительству политическую силу.

Как глава государства Президент РФ конституционно наделен соответствующими полномочиями, которые применяет самостоятельно и юридически независимо от других государственных органов. Он не подчинен и не подотчетен никакому другому органу государственной власти, может выступать высшим экспертом по всем вопросам государственной жизни и сам лично решать, где, что и в каком порядке делать. Решения Президента РФ (указы и распоряжения) носят императивный характер и обязательны для исполнения на всей территории РФ.

Президент является гарантом конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, осуществляет меры по обеспечению государственной целостности, охране суверенитета страны и ее независимости. Опираясь на разветвленную и достаточно мощную систему подведомственных структур^[2], президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, координирует и обеспечивает согласованное взаимодействие различных ветвей и уровней власти внутри страны и в сфере межгосударственных отношений. Президент России формирует, направляет и контролирует деятельность Правительства РФ, имеет право председательствовать на его заседаниях, может воспользоваться правом отмены правительственных решений, если они противоречат федеральному законодательству или президентскому политическому курсу. Он вправе приостанавливать действие управленческих актов исполнительной власти субъектов РФ.

Президент возглавляет Государственный Совет и Совет Безопасности, является Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил РФ, в его непосредственном ведении находятся все органы исполнительной власти так называемого силового блока. Он назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ, назначает и отзывает дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях. Президент обладает правом законодательной инициативы, назначения выборов в Государственную Думу и общероссийских референдумов, подписания и обнародования федеральных законов, правом вето и приостановки решений органов исполнительной власти субъектов Федерации, противоречащих Конституции РФ.

В зоне особого внимания главы государства топливно-энергетический, оборонный и военно-промышленный секторы экономики, социальная политика, финансово-бюджетные проблемы, медиапространство. Естественно, что имеются и так называемые скрытые полномочия. Его действия в ряде случаев могут носить секретный характер, а решения приниматься по личному усмотрению вне установленной формальной процедуры^[3].

Президентские полномочия весьма обширны. Но это вовсе не означает, что институт президентства представляет собой какую-то особую ветвь власти, находящуюся вне системы разделения властей^[4]. Во-первых, глава государства — выборное лицо и подконтрольно народу. Во-вторых, президентские решения, как и нормативные правовые акты других государственных органов, подлежат проверке и приведению в соответствие с Конституцией РФ и действующим в стране законодательством. В-третьих, в судебном порядке разрешаются возможные споры о разграничении компетенции между Президентом РФ и другими ветвями государственной власти. Важным фактором «сдерживания» является и институт импичмента.

В арсенале повседневной работы Президента России достаточно большой набор форм и методов политического и управляющего воздействия: правотворческая деятельность; кадровые назначения; обращения с ежегодными посланиями к парламентариям; встречи с различными категориями трудящихся; участие в политических, научных и культурных мероприятиях; открытие и закрытие крупных общенационального и международного масштаба спортивных соревнований. Президент проводит военные учения, организует смотры боевой техники. Не менее важны его личные встречи с министрами и губернаторами, непосредственные и интерактивные пресс-конференции, беседы с журналистами ведущих телеканалов.

Администрация Президента РФ — государственный орган, формируемый в целях обеспечения деятельности Президента России и осуществления контроля исполнения его решений. Администрация является юридическим лицом. Правовую основу ее деятельности составляют Конституция РФ, указы и распоряжения Президента России, Положение об Администрации Президента Российской Федерации^[5], которым определены статус, компетенция, структура, порядок формирования, формы и методы ее деятельности. Представляется, что принятие специального федерального закона об Администрации главы государства позволило бы обеспечить большую легитимность этого органа, а также существенно расширить его правовые, политические и организационные возможности. Тем более что роль Администрации на практике выходит далеко за пределы чисто обеспечивающих функций, особенно в таких вопросах, как законопроектная деятельность, контроль исполнения принятых управленческих решений, осуществление элитно-властного кадрового администрирования, противодействие коррупции в высших эшелонах власти, взаимодействие с политическими партиями, общественными объединениями, профессиональными и творческими союзами, контроль каналов внешнего финансирования оппозиционных сил, недопущение создания плацдармов внесистемных антиправительственных инициатив.

Администрация Президента РФ — активный проводник политики Президента России. Она осуществляет целый ряд функций государственного управления: подготовку законопроектов для внесения в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Президента России; подготовку, согласование и представление Президенту России проектов указов, распоряжений, поручений, обращений, аналитических докладов, справок и иных документов; осуществление контроля исполнения принятых решений; подготовку предложений по кадрам; сбор, анализ и обобщение информации о социально-экономических и политических процессах, культурно-спортивных и идеологических мероприятиях в стране и за рубежом. Предмет особого внимания — обеспечение эффективной работы президентских консультативно-совещательных органов.

Государственный совет РФ создан в сентябре 2000 г. Это важнейшее звено в механизме согласования общенациональных и региональных интересов, взаимодействия федерального центра и руководителей регионов, а также распределения ответственности за качество принимаемых коллективных решений. В перечне его полномочий: обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; выработка программ социально-экономического развития; обсуждение актуальных, имеющих особое государственное значение проблем, в том числе проектов федерального бюджета и информации о ходе его исполнения.

Совет Безопасности РФ — конституционный совещательный орган, который осуществляет подготовку решений Президента России по вопросам обороны, военного строительства, оборонного производства, военнотехнического сотрудничества с иностранными государствами и иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, обеспечением интересов, независимости и суверенитета страны. Совет рассматривает стратегической важности вопросы государственной, экономической, продовольственной, информационной, экологической безопасности. Участвует в подготовке федеральных целевых программ, оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, терроризма, межнациональных и межконфессиональных конфликтов.

• [1] Цит. по: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. Л. В. Лазарева. М.: Новая правовая культура, 2009. Комментарий к ст. 81. URL: http://constitution.garant.ru/science-work/comment/5 366 634/chapter/4/ (дата обращения: 21.04.2016).
• [2] Государственный совет РФ, Совет Безопасности РФ, Администрация Президента РФ, Управление делами Президента РФ (федеральное агентство), Совет по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ, Главное управление специальныхпрограмм Президента РФ (федеральное агентство); полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, другие структуры.
• [3] См.: Иванов II. Б. Государственное управление в современной России: курс лекций.М., 2014. С. 34.
• [4] Правда, есть ученые, которые считают, что президент — вне системы разделения власти.См.: Никонов В. А. Российская матрица: монография. М.: Русское слово, 2014. С. 733—735 ;Соловьев А. И. Взаимоотношения законодательной и исполнительной власти в современномроссийском обществе: проблемы и перспективы. М., 2001. С. 2.
• [5] Утверждено Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490.