Финансово-экономические основы местного самоуправления

Понятие, состав муниципальной собственности и управление ею

Местное самоуправление должно иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых условий и предпосылок для развития местного самоуправления. Такие обязательства вытекают из положений Европейской хартии местного самоуправления о том, что органам местного самоуправления в обязательном порядке должны выделяться собственные финансово-экономические средства.

Законодательство большинства европейских государств закрепляет принцип материально-финансовой автономии местного самоуправления. Такая автономия связывается, как правило, с установлением в конституциях и законодательстве зарубежных стран гарантий ее обеспечения и полномочий органов местного самоуправления по самостоятельному распоряжению собственными доходами и расходами, определению налоговых ставок и статей бюджета, а также полномочий исполнительного характера по взиманию налогов, исполнению бюджета, кассовым операциям и бюджетному контролю^[1].

В полном соответствии с европейскими муниципально-правовыми стандартами Конституция РФ (ст. 130) впервые в истории отечественного конституционализма учредила муниципальную собственность в качестве самостоятельной формы (вида) собственности, которая не является разновидностью государственной собственности, признается и подлежит равной правовой защите наряду с другими основными формами собственности (частной и государственной).

Опираясь на данную точку зрения, логично предположить, что муниципально-правовой институт экономической основы местного самоуправления составляют нормы различных отраслей права. Прежде всего это нормы публичных отраслей права, например конституционного права РФ. Включение норм указанных отраслей права в данный муниципально-правовой институт объясняется, по нашему мнению, производным характером понятия «экономические основы местного самоуправления» от используемого в данной отрасли права понятия «экономические основы конституционного строя Российской Федерации».

Эта зависимость определяется тем, что местное самоуправление согласно Конституции РФ: во-первых, является одной из основ конституционного строя Российской Федерации (ст. 12); во-вторых, представляет собой одну из форм осуществления народом Российской Федерации народовластия (ст. 3); в-третьих, является системой местной (муниципальной) власти, обеспечивающей самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ст. 130); в-четвертых, является наряду с властью государственной формой осуществления муниципальной публичной власти.

Вместе с тем, поскольку к государству и местному самоуправлению применяются различные конституционные характеристики, прежде всего в силу их различного функционального предназначения в системе народовластия, представляется очевидным, что не все установленные Конституцией РФ основы конституционного строя Российской Федерации следует отождествлять с основами и принципами осуществления местного самоуправления^[2].

Конституционные нормы, закрепляющие экономические основы конституционного строя Российской Федерации, подлежат включению в муниципально-правовой институт экономической основы местного самоуправления в силу наличия у них следующих признаков:

• а) они призваны создать на общегосударственном уровне определенные условия, гарантии для развития местного самоуправления;
• б) служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления;
• в) обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления;
• г) создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления.

Представляется, что к числу экономических основ конституционного строя Российской Федерации (конституционных начал), подлежащих включению в муниципально-правовой институт экономической основы местного самоуправления, могут быть отнесены положения Конституции РФ:

— о признании равенства частной, государственной, муниципальной и иной форм собственности, рассматриваемых в конституционном праве с точки зрения характеристики имущества, находящегося в чей-либо собственности, а также их равной государственно-правовой защите (ч. 2 ст. 8)^[3];

в которых находят отражение экономические гарантии обеспечения организационной обособленности местного самоуправления в общей системе управления обществом и самостоятельности органов местного самоуправления (не входящих в систему органов государственной власти), чью основу составляет муниципальная собственность, владение, пользование и распоряжение которой осуществляются населением самостоятельно (ст. 130)^[4];

• — определяющих основной круг вопросов местного значения (предметы ведения местного самоуправления), в решении которых органы местного самоуправления самостоятельны, в том числе в вопросах управления муниципальной собственностью, вопросах формирования, утверждения и исполнения местного бюджета (ст. 132);
• — об особом правовом режиме земли и других природных ресурсов, находящихся в том числе в муниципальной собственности, которые «используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» (ч. 1 ст. 9), а также развивающие их положения, закрепляющие не только права собственников свободно владеть, пользоваться, распоряжаться указанными объектами, но и их обязанности не наносить при осуществлении такой деятельности ущерба окружающей среде (ч. 2 ст. 36)^[5];
• — о единстве экономического пространства Российской Федерации, гарантирующие свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, в том числе на территории муниципальных образований (ч. 1 ст. 8), а также развивающие их положения, которые в целях обеспечения экономической целостности страны запрещают, в том числе на территории муниципальных образований, установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 74).

Приведенные конституционные нормы детализируются и конкретизируются в положениях гл. 8 «Экономическая основа местного самоуправления» Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Так, согласно ст. 49 указанного закона экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

В соответствии со ст. 215 ГК РФ под муниципальной собственностью

понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

От имени муниципального образования права собственника в отношении муниципального имущества осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Кроме того, в и. 3 данной статьи муниципальная собственность подразделяется: во-первых, на имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями на правах оперативного управления или хозяйственного ведения; во-вторых, на средства соответствующего местного бюджета и иное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляющие муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Согласно ст. 50 Закона об общих принципах организации местного самоуправления муниципальное имущество подразделяется на три основные группы объектов, предназначенных:

• 1) для решения установленных законом вопросов местного значения^[6];
• 2) осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, переданных им в соответствии с соглашениями, заключаемыми органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, и органов местного самоуправления таких районов;
• 3) обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В случаях возникновения у муниципальных образований нрава собственности на имущество, которое не относится к указанным группам, оно подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению в порядке, установленном федеральным законом.

Исключение составляют внутригородские муниципальные образования городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, в которых согласно требованиям ст. 79 Закона об общих принципах организации местного самоуправления перечень вопросов местного значения и соответственно состав муниципального имущества определяются законами субъектов РФ самостоятельно, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

Таким образом, органы государственной власти указанных субъектов РФ, опираясь на приведенные нормы федерального закона, самостоятельно определяют основания и порядок передачи соответствующего имущества из собственности города в муниципальную собственность. При их отсутствии деятельность органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в данной области носит формальный характер.

Например, предусмотренные ст. 23 Закона города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» полномочия органов местного самоуправления по созданию муниципальных предприятий и учреждений, участию в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, передаче объектов муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдаче их в аренду, отчуждению, совершению с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иных сделок носят фиктивный характер при фактическом отсутствии до настоящего времени такого имущества.

Важно отметить, что органами власти г. Москвы в рамках указанного выше федерального законодательства избрана стратегия, в соответствии с которой в целях сохранения единства городского хозяйства вовлечение органов местного самоуправления в процессы общегородского управления, в том числе имуществом, находящимся на территории муниципальных образований, осуществляется не путем выделения объектов муниципальной собственности и наделения органов местного самоуправления полномочиями по самостоятельному распоряжению муниципальным имуществом в целях решения вопросов местного значения, а прежде всего путем наделения этих органов отдельными государственными полномочиями Москвы и предоставления им на срок осуществления таких полномочий материальных ресурсов и финансовых средств, относящихся к собственности города^[7].

Довольно сомнительной с точки зрения его конституционного статуса А. А. Уваров считает практику подключения местного самоуправления к осуществлению государственных задач без каких-либо четко выраженных обоснований, лишь для того, чтобы переложить часть груза государственных проблем на местное самоуправление. Он обращает внимание на то, что задачи и функции, которые передаются от государства органам местного самоуправления (или выполняются последними наравне с государственными органами), должны быть адекватны собственным целям и задачам местного самоуправления. Иначе происходит постепенное стирание граней между местным самоуправлением и государственными структурами власти, перемещение вопросов жизнеобеспечения местного населения на второй план и, как следствие, — полная ассимиляция местного самоуправления в системе государственных органов^[8].

В соответствии с требованиями Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации““ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“» исполнительные органы государственной власти субъектов РФ не позднее 31 декабря 2005 г. обязаны были передать, а органы местного самоуправления — принять имущество субъектов РФ, необходимое для решения вопросов местного значения, на основании решений их исполнительных органов.

Указанными решениями должен утверждаться перечень передаваемого имущества, включающий муниципальные унитарные предприятия, государственные или муниципальные учреждения, которые подлежат передаче, а также иное имущество.

Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, наделенные в установленном порядке соответствующими полномочиями по передаче (принятию) имущества, в установленный срок после принятия решения о передаче имущества передают его в муниципальную собственность, подписывают передаточный акт, в двухмесячный срок вносят изменения в учредительные документы соответствующих государственных или муниципальных предприятий и учреждений.

Основанием возникновения права собственности муниципального образования на имущество, передаваемое ему субъектом РФ, является решение его исполнительного органа государственной власти.

В соответствии с указанным законом к правоотношениям, возникающим при безвозмездной передаче имущества в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, нормы ГК РФ и Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», определяющие момент возникновения права собственности па имущество, применяются в части, не противоречащей положениям ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.

В г. Москве до настоящего времени не утвержден перечень муниципального имущества (включающий муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения), подлежащего передаче внутригородским муниципальным образованиям в целях решения вопросов местного значения, определенных для городских округов в Законе об общих принципах организации местного самоуправления.

Следствием этого является практически полное отсутствие в настоящее время у внутригородских муниципальных образований г. Москвы не только компетенции по самостоятельному распоряжению имуществом, находящимся на его территории, но и самого муниципального имущества, необходимого для решения вопросов местного значения.

В ст. 51 Закона об общих принципах организации местного самоуправления определяются следующие правовые основы деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью:

• 1) такая деятельность осуществляется органами местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно, но обязательно в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними муниципальными правовыми актами;
• 2) органы местного самоуправления при осуществлении такой деятельности вправе:
  • а) передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами;
  • б) приватизировать муниципальное имущество в порядке, предусмотренном муниципальными правовыми актами, в соответствии с федеральными законами;
  • в) создавать муниципальные предприятия и учреждения, определять цели, условия и порядок их деятельности, утверждать уставы таких предприятий и учреждений, назначать на должность и освобождать от должности их руководителей, заслушивать отчеты о деятельности указанных предприятий и учреждений;
  • г) участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Указанные полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью практически в полном объеме находят свое отражение в соответствующих законах субъектов РФ, например в Законе города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (ст. 23).

• [1] См. об этом: Сергеев П. В., Сергеев В. П. О финансировании местного самоуправленияв России и зарубежных странах // Известия Юго-западного государственного университета.2016. № 1 (64). С. 143−148.
• [2] См. об этом: Бялкина Т. М. Организационные основы местного самоуправления: теорияи современная российская практика // Вестник Воронежского государственного университета. 2012. № 2 (13). С. 95−102.
• [3] По мнению, Г. А. Гаджиева, приведенные положения Конституции РФ «обязываютгосударство разрабатывать экономическую политику, воплощать ее в законодательствеисходя из недопустимости создания неоправданных преимуществ для каких-либо организационно-правовых форм предпринимательской деятельности». См.: Гаджиев Г. А. Конституционные основы современного права собственности // Журнал российского права. 2006.№ 12(120). С. 30−41.
• [4] Как считает Т. Я. Хабриева, «сегодня любое развитое общество невозможно представить без местного самоуправления. Демократические государства давно признали достоинства местного самоуправления и отвели ему особое место в структуре власти». См.: Хабриева Т. Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права.2005. № 4.
• [5] Представляется, что приведенные положения Конституции РФ дают право государству в соответствии с законом ограничить права собственников и пользователей землии других природных ресурсов, в том числе находящихся в муниципальной собственности, опираясь на положения ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в целях защиты основ конституционного строя, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страныи безопасности государства.
• [6] Управление муниципальным имуществом в целях решения вопросов местного значения может осуществляться следующими способами: во-первых, посредством созданияи руководства деятельностью муниципальных предприятий и учреждений; во-вторых, путеморганизации предоставления услуг как через организации, находящиеся в муниципальнойсобственности, так и через другие хозяйствующие субъекты; в-третьих, путем создания условий для предоставления определенных услуг населению посредством развития необходимой инфраструктуры, находящейся в иных формах собственности. См об этом.: Пешин Н. Л., Саурии А. А. Институт муниципальной собственности // Научные проблемы гуманитарныхисследований. 2012. № 7. С. 135—140.
• [7] Такая деятельность осуществляется в соответствии с Законом города Москвы от 14 июля2004 г. № 50 «О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородскихмуниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государствен!!ыми полномочиями)».
• [8] См.: Уваров А. А. Перераспределение полномочий органов местного самоуправления (анализ законодательных новаций) // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2016.№ 2. С. 23−27.