Муниципальные правовые акты

Важной новеллой Закона об общих принципах организации местного самоуправления являются закрепленные в ст. 7 основные требования, предъявляемые ко всем муниципальным правовым актам. К числу таковых указанный закон относит следующие правовые предписания:

— муниципальные правовые акты принимаются населением непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления по вопросам местного значения (ч. 1);

но вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, они могут приниматься на основании и во исполнение установленных в таких законах положений (ч. 2);

• — муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение их требований граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 3);
• — муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ (ч. 4);
• — вопрос о соответствии федерального или регионального закона, иного нормативного правового акта РФ либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ по инициативе в том числе органа местного самоуправления разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта РФ либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ, не допускается (ч. 5);
• — в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований муниципальные нормативные правовые акты городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов РФ, а также иных городских округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта РФ (ч. 6).

Следует отметить, что понятие, система, основные публично-правовые характеристики муниципальных правовых актов, а также основные стадии муниципального нормотворческого процесса детально регламентируются в гл. 7 «Муниципальные правовые акты» Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Согласно ч. 1 ст. 43 указанного закона в систему муниципальных правовых актов входят:

• — устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
• — нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
• — правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

В соответствии с требованиями ст. 43.1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления все муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта РФ.

Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан),.

являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются па всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Основные требования, предъявляемые к содержанию, порядку разработки, принятия, опубликования, государственной регистрации устава муниципального образования, регламентируются в императивных нормах ст. 44 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. К числу вопросов, которые в обязательном порядке должны найти свое отражение в уставе, указанный закон относит:

• — наименование муниципального образования;
• — перечень вопросов местного значения;
• — формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
• — структуру и порядок формирования органов местного самоуправления;
• — наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
• — виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
• — срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
• — виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
• — порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с БК РФ;
• — порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Перечень указанных вопросов не является исчерпывающим, поскольку согласно ч. 2 ст. 44 данного закона уставом муниципального образования могут регулироваться иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Кроме того, в ст. 44 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрепляются основные требования, предъявляемые к процессу принятия, опубликования, государственной регистрации устава муниципального образования (муниципальному нормотворческому процессу).

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, а в поселениях, в которых полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, — населением непосредственно на сходе граждан.

В случае если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, голос главы муниципального образования учитывается при принятии устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.

Исходя из демократических начал организации местного самоуправления, в ч. 4 ст. 44 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закреплена императивная норма о том, что проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным указанием установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанных устава и муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если такие изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом^[1].

Исчерпывающими основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:

• — противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ;
• — нарушение установленного Законом об общих принципах организации местного самоуправления порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Такой отказ, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации указанных муниципальных правовых актов могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и только после этого вступают в силу. Глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированные устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в течение семи дней со дня его поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Согласно ч. 8 ст. 44 Закона об общих принципах организации местного самоуправления изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, а также предусматривающие создание контрольно-счетного органа муниципального образования, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Другую группу муниципальных правовых актов составляют решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан. Согласно ч. 1 ст. 45 Закона об общих принципах организации местного самоуправления такое волеизъявление выражается на местном референдуме (сходе граждан).

Если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, то орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.

Нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

Решения, принятые представительным органом муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования. Согласно ч. 3 ст. 43 Закона об общих принципах организации местного самоуправления таким решениями устанавливаются:

• — правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования;
• — решение об удалении главы муниципального образования в отставку;
• — решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования;
• — решения по иным вопросам, отнесенным к компетенции представительного органа муниципального образования федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования.

Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования.

В соответствии с ч. 12 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления проекты решений, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

Правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. В соответствии с ч. 4 ст. 43 Закона об общих принципах организации местного самоуправления глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения: по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;

— по иным вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством.

Если глава муниципального образования является главой местной администрации, то он в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Как уже было отмечено выше, в гл. 7 «Муниципальные правовые акты» Закона об общих принципах организации местного самоуправления определяются не только основные требования, предъявляемые к отдельным видам муниципальных правовых актов, но и правовые основы отдельных стадий муниципального нормотворческого процесса.

В ч. 1 ст. 46 данного закона определяются субъекты муниципальной нормотворческой правотворческой инициативы, обладающие правом на внесение в представительный орган муниципального образования проектов муниципальных правовых актов: депутаты; глава муниципального образования; иные выборные органы местного самоуправления; глава местной администрации; органы территориального общественного самоуправления; инициативные группы граждан, а также иные такого рода субъекты, указанные в уставе муниципального образования.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Согласно требованиям ч. 3 ст. 46 Закона об общих принципах организации местного самоуправления проекты муниципальных нормативных правовых актов городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов РФ, иных городских округов и муниципальных районов^[2], устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, в обязательном порядке подлежат оценке регулирующего воздействия, за исключением проектов нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований:

• — устанавливающих, изменяющих, приостанавливающих, отменяющих местные налоги и сборы;
• — регулирующих бюджетные правоотношения.

Такого рода требование может распространяться и на проекты муниципальных нормативных правовых актов иных муниципальных образований, в случае если оно установлено муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта РФ (ч. 4 ст. 46 того же закона).

В ч. 5 ст. 46 Закона об общих принципах организации местного самоуправления установлено, что оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местных бюджетов.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления регламентирует правовые основы взаимодействия представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования в ходе муниципального нормотворческого процесса.

Согласно ч. 13 ст. 35 данного закона нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Важной стадией муниципального нормотворческого процесса является стадия вступления в силу муниципальных правовых актов. В ст. 47 Закона об общих принципах организации местного самоуправления устанавливается, что:

• — муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ (ч. 1);
• — муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (ч. 2);
• — порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (ч. 3).

Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ч. 1 ст. 48) определяет круг тех субъектов, которые вправе отменить или приостановить действие муниципальных правовых актов. Это:

• — органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, принявшие (издавшие) соответствующий муниципальный правовой акт, а в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц — органы местного самоуправления или должностные лица местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта;
• — суд;
• — уполномоченный орган государственной власти РФ (уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ) в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ.

Обязательными являются также содержащиеся в ст. 48 Закона об общих принципах организации местного самоуправления требования о том, что:

• — действие муниципального правового акта, не имеющего нормативного характера, незамедлительно приостанавливается принявшим (издавшим) его органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления в случае получения соответствующего предписания Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, выданного в соответствии с законодательством РФ об уполномоченных по защите прав предпринимателей;
• — признание по решению суда закона субъекта РФ об установлении статуса муниципального образования недействующим до вступления в силу нового закона субъекта РФ об установлении статуса муниципального образования не может являться основанием для признания в судебном порядке недействующими муниципальных правовых актов указанного муниципального образования, принятых до вступления решения суда в законную силу, или для отмены данных муниципальных правовых актов.

В заключение хотелось бы отметить, что в связи с тем, что Закон об общих принципах организации местного самоуправления предполагает значительное расширение правотворческой компетенции органов местного самоуправления, а последние не всегда располагают для этого соответствующими возможностями, в настоящее время возникает острая необходимость в оказании помощи органам местного самоуправления, в особенности городских и сельских поселений, со стороны федеральных и региональных органов государственной власти в разработке муниципальных правовых актов, принятие которых предусмотрено Законом об общих принципах организации местного самоуправления и в соответствующих законах субъектов РФ. Действенной формой такой помощи могла бы стать подготовка модельных муниципальных правовых актов на уровне органов исполнительной власти субъектов РФ.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Каковы структура и содержание Европейской хартии местного самоуправления?
• 2. Приведите основные положения Конституции РФ, лежащие в основе местного самоуправления.
• 3. Назовите основные этапы развития федерального законодательства о местном самоуправлении.
• 4. Каковы структура, основное содержание и новеллы Закона об общих принципах организации местного самоуправления?
• 5. Как соотносятся федеральные законы и законы субъектов РФ по вопросам организации местного самоуправления?
• 6. Каковы основные направления нормотворческой деятельности региональных органов государственной власти, например г. Москвы, по приведению законодательства о местном самоуправлении в соответствие с требованиями федерального законодател ьства?
• 7. Что представляет собой система муниципальных правовых актов?
• 8. Каковы требования к содержанию устава муниципального образования?
• 9. Какие источники муниципального права России характерны и для англосаксонской системы права?

• [1] Речь идет о Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственнойрегистрации уставов муниципальных образований».
• [2] Согласно ч. 6 ст. 46 Закона об общих принципах организации местного самоуправления законом субъекта РФ устанавливается перечень муниципальных районов и городскихокругов, в которых проведение оценки регулирующего воздействия такого рода проектовмуниципальных нормативных правовых актов является обязательным. При этом закономсубъекта РФ определяются критерии включения муниципальных районов и городскихокругов в указанный перечень, отражающие объективные особенности осуществления местного самоуправления в данном субъекте РФ, включая степень концентрации возложенныхна такие муниципальные образования государственных полномочий.