д.). Необходимо выработать перспективную модель федеративных отношений на долгий срок, с учетом которой последовательно производить коррекцию состава субъектов РФ. К объединению субъектов РФ следует подходить индивидуально, исходя из экономической и политической целесообразности. Еще один важный вопрос: можно ли считать федеральные округа «укрупненными субъектами РФ», не повлекло ли их создание возникновения многоуровневой организации государственного устройства страны? Думается, что на данный вопрос должен быть отрицательный ответ. Система федеральных округов не вносит каких-либо изменений в административно-территориальное устройство России, в правовой статус субъектов РФ, не меняет их территориальные границы.
Федеральные округа сами по себе не являются самостоятельными субъектами РФ и объединение субъектов РФ в федеральные округа в большей степени носит условный, формальный характер. Федеральные округа представляют собой «абстрактные, фантомные совокупности субъектов России», «результат условной „нарезки“ территории страны в интересах более эффективного, относительно приближенного к регионам президентского контроля и администрирования». Обращает на себя внимание и то, что согласно Положению о полномочном представителе Президента в федеральном округе он взаимодействует с органами государственной власти субъектов РФ, «находящихся в пределах федерального округа», а не в его составе. В отличие от субъектов РФ в федеральных округах отсутствуют органы государственной власти, возможность проводить собственное нормативно-правовое регулирование и иные определяющие статус субъекта Федерации признаки. Все действующие сегодня в федеральных округах органы государственной власти — федеральные органы государственной власти.
Территории федеральных округов могут быть изменены главой государства без согласования с иными органами публичной власти или населением, проживающим на соответствующей территории. На данный момент процесс укрупнения российских регионов приостановлен. Однако определенный интерес вызывает вопрос о возможных путях дальнейших преобразований субъектного состава РФ, если этот процесс будет возобновлен. Из анализа различных идей можно говорить о перспективах объединения Ненецкого автономного округа и Архангельской области, Еврейской автономной области и Хабаровского края, Магаданской области и Чукотского автономного округа, Алтайского края и Республики Алтай, Краснодарского края и Республики Адыгея, Тюменской и Курганской областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с прилегающими к ним областям. Можно вспомнить о предложении слияния Кемеровской и Новосибирской областей и Алтайского края в единый субъект РФ — Западно-Сибирскую Республику, а также инициативу губернатора Ярославской области об объединении данной области с Костромской и Ивановской областями. В процессе укрупнения субъектов Российской Федерации интересен вопрос, связанный с правовым статусом упраздняемых автономных округов. Федеральными конституционными законами предполагается наделение их особым статусом и сохранение за ними всех национальных и культурных прав, а также создание территориями определенных гарантий их особого статуса. При этом не совсем ясно, в чем именно могут выражаться особенности этого статуса, и причиной этому — отсутствие законодательного регулирования статуса подобных административно-территориальных образований.
На практике «особый статус» автономных округов как административно территориальных единиц сводится к следующему:
1. их границы остаются пространственными пределами действия законов, прекращающих существование автономных округов, вплоть до признания их утратившими силу в установленном порядке или до принятия по тем же вопросам законов и иных нормативных правовых актов нового субъекта Российской Федерации (это предусмотрено во всех пяти федеральных конституционных законах).
2. в пределах округов для/образуемых в их составе муниципальных образований могут предусматриваться отдельные изъятия из действующих положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В-третьих, для государственного управления на уровне округов могут создаваться территориальные органы региональных органов государственной власти, в том числе и общей компетенции. В-четвертых, в рамках территории автономного округа предполагается создание особых предпосылок для национально-культурного и социально-экономического развития. В соответствии со ст.
42 Устава Пермского края «обеспечивается сохранение этнической идентичности коми-пермяцкого Народа» и закрепляется положение, содержащее формулировку, что «в официальных сферах общения на территории Коми-Пермяцкого округа наряду с русским языком может использоваться коми-пермяцкий язык». Тем самым на практике закрепленные в Федеральном конституционном законе №-1 2004 г. особенности статуса округа выглядят весьма скромно. Отсутствие у округа как административно-территориальной единицы предметов ведения и собственных полномочий предполагает, что особым статусом могут обладать органы управления округом, а не административно-территориальная единица. Создание особого статуса административно-территориальной единицы должно быть предопределено явными потребностями правового регулирования и государственного управления, спецификой указанной территории, а не тем, что до объединения данная территориальная единица была равноправным и самостоятельным субъектом Российской Федерации. Споры также вызывает возможность придания бывшим автономным округам как субъектам Российской Федерации статуса единого муниципального образования. Из всех указанных законом видов муниципальных образований они могут получить статус муниципальных районов. В таком случае не понятно, как быть с уже существующими на указанных территориях муниципальными районами. Кроме того, границы муниципального образования должны устанавливаться с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав.
Указанные требования в соответствии с законами субъектов могут не применяться на территориях с низкой плотностью населения и в отдельных труднодоступных местах. Возможно ли эффективно осуществлять местное самоуправление на таких огромных территориях (например, площадь Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа составляла 862, 1 тыс. кв. км, Эвенкийского автономного округа — 767, 6 тыс.
кв. км, а площадь Франции, которая является суверенным государством, — 550 тыс. кв. км.). Не следует забывать о необходимости так называемого переходного периода. В этот отрезок времени решаются все наиболее важные организационные моменты объединения субъектов Российской Федерации.
В качестве первоочередных вопросов решаются: формирование органов государственной власти вновь образованного субъекта, прекращение деятельности органов государственной власти объединившихся субъектов, правопреемство нового субъекта, внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете, функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта Российской Федерации. Деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти объединяющихся субъектов Российской Федерации в переходный период имеет определенный перечень ограничений, закрепленный в Федеральном конституционном законе:
принятие законов и иных нормативных правовых актов, а также решений, в том числе о проведении референдумов по вопросу о прекращении (приостановлении) процесса образования нового субъекта Российской Федерации;
принятие решений о выражении недоверия губернаторам объединяемых субъектов и назначенным ими должностным лицам;
принятие законов, иных нормативных правовых актов и осуществление других действий, связанных с отчуждением собственности объединяемых субъектов;
утверждение договоров и соглашений, заключаемых с объединяемым субъектом;
утверждение договоров и соглашений в сфере осуществления международных и внешнеэкономических связей. Таким образом, хотя объединение субъектов РФ во многих случаях сопряжено с изменением их статуса, в то же время федерального конституционного закона, регламентирующего порядок изменения статуса, до сих пор не принято. В сложившейся ситуации необходимым является принятие ФКЗ «Об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ», который должен урегулировать вопросы определения понятия конституционно-правового статуса субъекта РФ, его изменения, критериев изменения статуса субъекта, процедуры достижения согласия РФ и ее субъекта об изменении статуса, правовых форм закрепления достижения согласия об изменении статуса субъекта РФ, определения субъектов, обладающих правом внесения предложения об изменении статуса субъекта, определения процедуры изменения статуса, законодательного оформления изменения статуса, процедуры внесения изменений в Конституцию РФ, а также регулирования вопросов переходного периода.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Научные исследования развития российского федерализма на всех этапах его развития учеными 1990;х гг. XX в. отличаются крайней противоречивостью и противоположностью точек зрения. Правовой статус субъекта Российской Федерации всегда конкретен и дополняет предшествующие статусы за счет текущего федерального и регионального законодательства, указывающих на его специфику, на определенные региональные и национальные особенности. Сюда же относятся и федеральные законы о конкретном субъекте Российской Федерации, которые могут быть приняты в связи с его особым положением. Анализ законодательства объединенных субъектов показывает, что сборными атрибутивными признаками особого статуса административно-территориальных единиц являются: целостность и единство территории в пределах установленных ранее границ, административное деление, административный центр, собственные органы управления, символика, использование в официальных сферах общения национального языка. Сборными атрибутивными признаками особого статуса административно-территориальных единиц являются: целостность и единство территории в пределах установленных ранее границ, административное деление, административный центр, собственные органы управления, символика, использование в официальных сферах общения национального языка. В зависимости от вариативности набора указанных признаков, округа можно разделить на три группы. Первая группа предполагает наиболее жесткую правовую регламентацию статуса административно-территориальной единицы, фактическую трансформацию округа в муниципальный район. Исключение составляет лишь гарантированное федеральным конституционным законом представительство административно-территориальной единицы в законодательном органе объединенного субъекта.
Примером такого урегулирования правового статуса административно-территориальной единицы является законодательство Красноярского края. Второй вариант правового регулирования особого статуса административно-территориальной единицы был реализован в Иркутской области и Камчатском крае. В указанных субъектах, на наш взгляд, логика категории «особенный статус административно-территориальной единицы» была соблюдена больше, и статус бывших автономных округов не стали нивелировать до статуса муниципальных образований. Третий вариант правовой регламентации особого статуса административно-территориальной единицы является наиболее широким, и применен в Забайкальском и Пермском краях. На наш взгляд, здесь прослеживается попытка законодателя сформировать административную автономию в рамках округов. Объединение субъектов РФ во многих случаях сопряжено с изменением их статуса, в то же время федерального конституционного закона, регламентирующего порядок изменения статуса, до сих пор не принято. Реформа если и не привела к кардинально противоположным результатам, то дала определенный концептуальный сбой. И если все же действительно преследуется цель оптимизации управления территориями, то одним из выходов из создавшейся правовой ситуации видится принятие единого федерального закона об особом статусе административно-территориальной единицы в объединенных субъектах.
Итак, в сложившейся ситуации необходимым является принятие ФКЗ «Об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ», который должен урегулировать вопросы определения понятия конституционно-правового статуса субъекта РФ, его изменения, критериев изменения статуса субъекта, процедуры достижения согласия РФ и ее субъекта об изменении статуса, правовых форм закрепления достижения согласия об изменении статуса субъекта РФ, определения субъектов, обладающих правом внесения предложения об изменении статуса субъекта, определения процедуры изменения статуса, законодательного оформления изменения статуса, процедуры внесения изменений в Конституцию РФ, а также регулирования вопросов переходного периода.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Нормативно-правовые акты" Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.
12.1993)(с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.
12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.
12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.
02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.
07.2014 N 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 04.
08.2014, N 31, ст. 4398.
Федеральный конституционный закон от 17.
12.2001 N 6-ФКЗ (ред. от 31.
10.2005) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 24.
12.2001, N 52 (1 ч.), ст. 4916.
Федеральный конституционный закон от 17.
12.2001 N 6-ФКЗ (ред. от 31.
10.2005) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 24.
12.2001, N 52 (1 ч.), ст. 4916.
Федеральный конституционный закон от 25.
03.2004 N 1-ФКЗ (ред. от 12.
04.2006) «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // «Собрание законодательства РФ», 29.
03.2004, N 13, ст. 1110.
Золотарева М. В. Асимметрия в федеративном устройстве России // Вестник МГУ. Серия II. Право.
1999. № 1.Керимов Д. А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М. 2000.
Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2001.
Конституционное право. / Отв. ред. А. Б. Козлов, М., 2016.
Российский Федерализм. Конституционные предпосылки и политическая реальность: сборник докладов. М., 2000.
Смирнягин Л. В. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки / Московский общественный научный фонд. М.: Транспечать. 1998.
Советское государственное право / под ред. Е. И. Козловой. М., 1983.
Суверенитет в государственном и международном праве: материалы «Круглого стола» // Государство и право. 1991. № 5. Эбзеев Б. С., Карапетян Л. М.
Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3.Юсубов Э. С. Объединение субъектов РФ как новая модель развития федеративных отношений // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Томск, 2015. Ч.
23. С. 233. Якубовская С.
И. Строительство союзного Советского социалистического государства. 1922−1925. М., 1960.
