Вспомогательные органы и учреждения Европейского Союза

Институты ЕС — главные, но не единственные элементы институционального механизма ЕС. Различные задачи и потребности, связанные с деятельностью ЕС, обусловили создание в этом механизме дополнительных элементов, которые обозначаются в источниках ЕС терминами «органы» и «учреждения» .

Понятие " органы" (англ. bodies; франц. organes) в праве ЕС имеет значение, отличающееся от общепринятого (теоретического). Если в теоретическом значении органами ЕС можно считать любые элементы его институционального механизма, включая главные органы — институты, то в соответствии с учредительными документами ЕС слово «органы» имеет иное, более узкое значение. В этом узком (формально-юридическом смысле) «органами» в праве ЕС именуются только вспомогательные и консультативные инстанции, которые призваны оказывать содействие институтам ЕС, но различным вопросам.

Так, важнейшими консультативными органами, с которыми Европейский парламент и Совет ЕС консультируются при издании законодательных актов ЕС, выступают Экономический и социальный комитет и Комитет регионов. Первый объединяет представителей наемных работников, работодателей, других классов и социальных слоев европейского общества; членами второго являются представители административно-территориальных, в том числе муниципальных образований государствчленов (см. 4.9).

На правах вспомогательных и консультативных органов ЕС в отдельных сферах его внутренней компетенции функционируют такие инстанции, как Комитет по вопросам занятости и Комитет по социальной защите (в составе представителей государств-членов и Европейской комиссии), Экономический и финансовый комитет (в составе представителей государств-членов, Европейской комиссии и Европейского центрального банка). В качестве специализированного органа ЕС в рамках его внешнеполитической компетенции функционирует Европейская служба внешнеполитической деятельности (см. 3.5).

Следует упомянуть и такой единоличный контрольный орган ЕС, как Европейский омбудсман, который по собственной инициативе или по жалобам заинтересованных лиц расследует нарушения порядка управления в деятельности любых институтов, органов, учреждений ЕС, но без права принимать юридически обязательные решения (расследование завершается докладом, который Омбудсман представляет Европейскому парламенту).

В отличие от институтов, система органов ЕС не является фиксированной, поскольку новые органы могут создаваться на основании актов вторичного права, принимаемых самими институтами. Например, в дополнение к Европейскому омбудсману в 2000 г. Европейским парламентом и Советом ЕС был учрежден специальный «информационный омбудсман», осуществляющий контроль за действиями, связанными с получением и обработкой персональных данных в рамках ЕС — Европейский контролер по защите данных. Его статус определяет Регламент (ЕС) № 45/2001 Европейского парламента и Совета от 18 декабря 2000 г. о защите физических лиц в отношении обработки персональных данных институтами и органами Сообщества и о свободном перемещении таких данных (гл. V «Независимый контрольный орган: Европейский контролер по защите данных»)^[1].

В настоящее время количество органов ЕС составляет очень большую величину — более 300. Наибольшую часть среди этих инстанций образуют разнообразные комитеты в составе представителей национальных министерств или независимых экспертов, которые в предварительном порядке рассматривают проекты новых правовых актов ЕС в различных сферах (например, Визовый комитет, Европейский консультативный комитет по статистике, Постоянный комитет по косметическим продуктам, Постоянный комитет по продовольственной цепочке и здоровью животных и т. д.). В 2010 г. только при Европейской комиссии состояло 266 отраслевых комитетов, состоящих из представителей национальных министерств^[2].

Несмотря на использование в названии некоторых подобных комитетов термина «постоянный», постоянным является лишь их состав (специально назначенные сотрудники министерств государств-членов, Европейской комиссии или независимые эксперты). Комитеты собираются на заседания по мере необходимости, в целях предварительного рассмотрения проектов новых правовых актов ЕС или иных вопросов.

Следует иметь в виду, что большинство органов ЕС в силу их вспомогательного и консультативного характера состоят при институтах ЕС, чаще всего при Совете ЕС или Европейской комиссии (например, Комитет по вопросам политики и безопасности — вспомогательный орган в области ОВПБ, состоящий при Совете ЕС).

Органы Союза следует отличать от вспомогательных органов, которые являются структурными подразделениями соответствующих институтов, органов или учреждений ЕС. Например, Бюро Европейского парламента — это не орган ЕС, а структурное подразделение представительного института ЕС. Аналогичным образом, Совет управляющих ЕЦБ — это высший руководящий орган в структуре ЕЦБ, Военный штаб и Военный комитет ЕС — структурные подразделения Европейской службы внешнеполитической деятельности, и т. д.

Категория " учреждения" как еще одного вспомогательного элемента институционального механизма ЕС была введена Лиссабонским договором 2007 г. (ранее учреждения считались разновидностью органов)^[3]. К учреждениям Союза относятся инстанции, наделяемые специальными полномочиями в отдельных сферах и статусом юридического лица. Именно наличие статуса юридического лица является специфическим признаком учреждений ЕС, который отличает их от институтов и органов, таким статусом не обладающих (за исключением ЕЦБ).

В настоящее время в институциональном механизме ЕС функционирует порядка 30 учреждений с тенденцией к дальнейшему возрастанию. Как и в случае органов ЕС, количество учреждений не является фиксированным, а сами учреждения, преимущественно, создаются и действуют на основе правовых актов институтов (например, Регламент (ЕС) № 1406/2002 Европейского парламента и Совета от 27 июня 2002 г. об учреждении Европейского агентства по морской безопасности^[4]).

Полномочия учреждений всегда имеют специальный характер, т. е. относятся к строго определенным вопросам общественной жизни. На это прямо указывают их названия: Европейское оборонное агентство, Европейское агентство по окружающей вреде, Европейское агентство по безопасности сетей и информации, Агентство по снабжению (в рамках Евратома), Европейский наблюдательный центр в отношении наркотических средств и наркомании, Европейское полицейское ведомство (Европол), Евроюст, Европейский инвестиционный банк и т. д.

На правах учреждений Союза функционируют научно-исследовательские и образовательные заведения ЕС, иногда называемые институтами (англ. institute; франц. institut)^[5]: Институт по исследованиям безопасности Европейского Союза, Европейский институт по инновациям и технологиям, Европейский институт по вопросам равенства мужчин и женщин, Европейский полицейский колледж, Европейский колледж безопасности и обороны, Европейский университет и др.

Особой разновидностью учреждений ЕС выступают исполнительные агентства, которым Европейская комиссия делегирует часть своих полномочий по исполнению программ, финансируемых из бюджета ЕС (в соответствии с Регламентом (ЕС) № 58/2003 Совета от 19 декабря 2002 г. о статусе исполнительных агентств, ответственных за некоторые задачи в отношении управления программами Сообщества^[6]). Например, в целях исполнения бюджетных программ ЕС по поддержке культуры, образования и аудиовизуального сектора Комиссия в 2009 г. учредила состоящее при ней Исполнительное агентство «Образование, аудиовизуальный сектор и культура» (Решение 2009/336/ЕС Комиссии от 20 апреля 2009 г. об учреждении Исполнительного агентства «Образование, аудиовизуальный сектор и культура» для управления деятельностью Сообщества в сферах образования, аудиовизуального сектора и культуры согласно Регламенту (ЕС) № 58/2003 Совета^[7]).

Поскольку учреждения, как и органы, относятся к вспомогательным элементам институционального механизма ЕС, их полномочия, как правило, носят экспертный, консультативный и рекомендательный характер, без права издания юридически обязательных актов. Однако в некоторых случаях учреждениям могут предоставляться властные полномочия, например, полномочия Ведомства по гармонизации на внутреннем рынке осуществлять регистрацию товарных знаков или промышленных образцов ЕС (см. 2.5) или аналогичные полномочия Ведомства по растительным сортам в отношении селекционных достижений ЕС (па основании Регламента (ЕС) № 2100/94 Совета от 27 июля 1994 г. об учреждении режима защиты Сообщества растительных достижений^[8]).

По мнению британского профессора Т. Хартли, в настоящее время «трудно провести границу между органами, учреждениями и агентствами, поскольку использование этих терминов определенно не регламентировано»^[9], что, вероятно, определяется слишком быстрым развитием институционального механизма ЕС.

Итак, современный институциональный механизм ЕС включает три группы элементов. Высший, центральный элемент — институты ЕС (всего 7), которым оказывают помощь и поддержку значительно более многочисленные вспомогательные элементы в лице органов и учреждений ЕС.

• [1] JO L 8 du 12.1.2001. Р. 1.
• [2] Rapport de la Commission sur les travaux des comites en 2009 // Bruxelles, le 2.7.2010. COM (2010) 354 final. P. 6.
• [3] В дословном переводе с французского языка учреждения Союза именуются «организмами» (organismes). В англоязычной редакции учредительных документов ЕС в аналогичном значении используется выражение «агентства или ведомства» (agencies or offices). Однако следует иметь в виду, что далеко не все инстанции, называемые агентствами или ведомствами, относятся к категории учреждений. Например, «Статистическое ведомство» ЕС (Евростат) — эго не самостоятельное учреждение Союза, а специализированная служба в структуре Европейской комиссии.
• [4] JО L 208 du 5.8.2002. Р. 1.
• [5] Не смешивать с институтами (англ., франц. institutitons) как руководящими органами ЕС: Европейский парламент, Европейский совет и т. д. (см. выше).
• [6] JO L 11 du 16.1.2003. Р. 1.
• [7] JO L 101 du 21.4.2009. Р. 26.
• [8] JО L 227 du 1.9.2004. Р. 1.
• [9] Hartley Т. С. The Foundations of European Union Law. An Introduction to the Constitutional and Administrative Law of the European Union. 7th edition. Oaford, 2010. P. 34.