Историческое развитие принципа разделения властей в государстве

Идея разделения властей формировалась в общественной мысли достаточно длительный период. Она присутствовала уже во взглядах древнегреческих мыслителей (Аристотель, Полибий). Однако как теоретический и практический вопрос о разделении властей в государстве был поднят в условиях развития концепций государства и форм монархического правления в континентальной Европе в конце позднего Средневековья и затем продолжал обсуждаться в эпоху Возрождения и Нового времени. Утверждение принципа разделения властей как составной части учения о демократическом государстве было связано уже с революциями XVII—XVIII вв., когда Дж. Локк и Ш.-Л. Монтескье сформулировали данный принцип как необходимую гарантию против концентрации власти и злоупотребления властью, свойственных феодальным монархиям.

Суть проблемы разделения властей заключалась в том, что функции осуществления государственной власти не могут составлять прерогативу одного лица — монарха, а его юридические акты (ордонансы, прокламации и т. д.) не могут выражать воли и интересов податных сословий. Особенно остро ставился вопрос о принятии юридических актов, устанавливающих новые налоги и сборы, а также о беззаконных налогах и поборах, которые в конечном счете привели к социальной напряженности и революционному низвержению данной формы государственного правления. Однако вопрос разделения властей решался не везде одинаково и имел различные государственно-политические и юридические последствиями.

Так, в Англии многие социально-экономические и организационно-юридические вопросы, начиная с эпохи правления первых нормандских королей, были решены иначе, чем в континентальной Европе. Этим фактом определяется необычайная стройность всей британской государственной системы и системы права при отсутствии так называемой писаной Конституции.

В Англии не была установлена абсолютная феодальная земельная собственность. Фактически вся земля была сдана в аренду непосредственным ленникам короля при условии обеспечения ими 5-тысячного войска монарху. Право распоряжаться наделами сохранялось в руках короля. Эта форма землевладения предопределила и все особенности становления английского государства. Кроме того, судопроизводство исключалось из ведения вассалов и сохранялось целиком за королем и назначаемыми им чиновниками. Таким образом, не были разрушены формирующиеся государственные структуры англосаксов. Они вошли в новую государственную систему, что позволило быстро сформировать органы местного управления и включить местные суды, возглавляемые назначавшимися королем чиновниками, в общегосударственную систему правосудия. В то же время началось формирование общего для всей страны права, источниками которого стали нормы обычного права, канонического права, а также нормы римского частного права. Исключительно большую роль в формировании общего права сыграло королевское законодательство, основной идеей которого было обеспечение судебной защиты права частного лица.

Развивая общее право с помощью своих законодательных актов, принимаемых после совета с их ленниками и представителями рыцарей и общин, английские короли не только четко очерчивали собственные прерогативы, но и ограничивали свой произвол, вводя в судебное производство разрешение всех тяжб короны. Поэтому уже с XII в. верховенство юридических предписаний означало верховенство права, и сама по себе власть выводилась именно из права: «закон делает короля правителем», а когда король управляет только с помощью оружия, он перестает быть королем. Таким образом, была организована мощная государственная машина и создан достаточно эффективный и гибкий аппарат управления. Не случайно английские юристы считают, что их Конституция «вырастала» снизу, наполняясь принципами справедливости, недопустимости произвола в отношении к личности со стороны государственных чиновников.

В Великобритании и США возникновение Конституции и ее принципов связывают прежде всего с Великой хартией вольностей (1215), серьезно ограничившей прерогативы короны в отношении подданных. Хартия до сих пор является источником английского государственного права. В борьбе с абсолютизмом английский парламент использовал этот выдающийся документ как источник естественного права английского народа.

Итогом бурных изменений в Англии XVII в. стала весьма оригинальная модель организации верховной государственной власти, которая уже более 300 лет обеспечивает эффективное управление страной. В этой системе правления парламент своим актом назначает короля (королеву), палату лордов и палату общин (верховное собрание, бесконтрольно законодательствующее по всем вопросам публичного и частного права), что служит высшим проявлением и неоспоримым доказательством верховной власти парламента. В системе парламентского правления функции государственного управления и полномочия по их осуществлению закреплены за различными центральными органами. Монарх же сохранил ряд своих прерогатив в основных направлениях государственной деятельности: законодательной, исполнительной и судебной. В сущности, монарх является символом единства народа.

В странах континентальной Европы развитие верховной государственной власти происходило иначе, чем на Британских островах, хотя сословное представительство здесь появилось и сформировалось раньше, чем в Англии. В континентальной Европе вопрос был решен революционным путем, поскольку феодальный деспотизм, получивший свое классическое завершение в форме абсолютной монархии, стал тормозом на пути развития товарного хозяйства и предпринимательства, отрицая неотъемлемые права человека и гражданина. Такой хозяйственный уклад и форма политической власти нс могли быть ликвидированы иным путем, кроме революционного. Именно, но этой причине депутаты третьего сословия Генеральных штатов, созванных в 1789 г., объявили себя Национальным собранием Франции. Так началась Великая французская революция. Она не только радикально решила вопрос о феодальной абсолютистской системе организации государственной власти во Франции, но и оказала революционизирующее влияние на все страны Европы и Америки.

Наиболее серьезное влияние на развитие теории разделения властей оказал Джон Локк. Однако его теория поучила весьма широкое распространение не на его родине, а на территории современных США в начальный период их становления. В 1689 г. были опубликованы «Два трактата о правительстве», в которых Локк высказал идею разделения власти на законодательную, исполнительную (которая поглощала и судебную власть) и союзную (федеративную, которая ведала международными делами). По мнению Локка, власти нс могут быть равноправными. Власть законодательная является верховной, она должна повелевать другими ветвями государственной власти, стоять во главе государства. Эти идеи Локк стремился реализовать в процессе государственного строительства в английских колониях в Северной Америке. Локк написал конституцию Южной Каролины, в которой нашла юридическое отражение и закрепление его теория разделения властей.

Главной привлекательной чертой локковской концепции власти для американских колонистов было закрепление неравноправия властей, верховенство законодательной власти над всеми остальными, которое рассматривалось как панацея от произвола исполнительной власти, ассоциировавшейся с британским королем. Эта теория послужила лозунгом борьбы колоний против метрополии. Однако внедрение идей Локка в практику государственного строительства штатов показало, что превращение законодательной власти в верховную привело к значительным негативным последствиям, и это резко изменило отношение американцев к теории английского ученого. Созданные в штатах легислатуры получили огромную бесконтрольную власть, полностью подчинив себе исполнение законов и правосудие. Легислатуры принимали противоправные законы, чеканили монету, взимали налоги и незаконные сборы, осуществляли судопроизводство и исполняли судебные приговоры, конфисковали имущество и другие объекты частных собственников и т. д. Политически свободные граждане (уже нс подданные короля и нс колонисты) поняли, что тираном может быть не только монарх. Коллективный тиран может попирать права свободных граждан и узурпировать полномочия других государственно-властных структур не хуже британского короля. Томас Джефферсон отмечал всю абсурдность подобной практики, проявившуюся также в том, что обыкновенная легислатура штата принимает Конституцию.

Более привлекательной оказалась схема разделения государственной власти, разработанная Ш.-Л. Монтескье. В «обособлении» властей французский мыслитель видел основную гарантию политической свободы гражданина и его независимость от кого бы то ни было в своем частном деле. В исследовании организации государственной власти Монтескье использовал термин power, основным юридическим содержанием которого является не только власть, но и право, правомочия, полномочия, компетенция и т. д. В связи с этим Монтескье писал об опасности, грозящей политической свободе личности при соединении в одних руках полномочий по законодательству, исполнению законов и осуществлению правосудия. Монтескье считал, что полномочия по осуществлению названных видов государственной деятельности должны принадлежать обособленным и независимым государственным структурам. Монтескье в отличие от Локка не признавал верховенства какой бы то ни было ветви власти в системе организации государственного управления. В частности, признавая подзаконную деятельность исполнительной ветви государствснной власти, Монтескье отрицал подчиненность правительства законодательной (представительной) власти.

Принцип обособления различных ветвей государственной власти лежит в основе всех современных демократических государств. Народное представительство обеспечивает подзаконный характер правительства; судебная защита законности, прав и свобод человека и гражданина обеспечивается системой правоохранительных и правоприменительных государственных органов. Наиболее полно концепция Монтескье реализована в Конституции США. Первая ее статья предоставляет законодательные полномочия конгрессу, исполнительные полномочия — президенту США, а судебные полномочия — Верховному суду.

Ш.-Л. Монтескье справедливо считают родоначальником современной теории правового государства, в котором любая ветвь государственной власти имеет правовые пределы вмешательства в автономную жизнь гражданина, стимулирует становление и развитие самоуправляющегося гражданского общества. Вмешательство государства, осуществляемое на основе и во исполнение норм закона, реализуется посредством законодательного регулирования соответствующих общественных отношений, охраны и защиты прав и законных интересов человека и гражданина. Эта теория оказалась приемлемой не только для президентской республики, классическим примером которой являются США, но и для любой иной республиканской или монархической формы правления за исключением абсолютной монархии. Об этом говорит опыт развития государств Европейского союза, где в конституциях всех стран закрепляется народный (национальный) суверенитет как единственный источник государственной власти.

Конституция Австрийской Республики (Федеральный конституционный закон от 10 ноября 1920 г.) к этому фундаментальному положению добавляет нормы, в соответствии с которыми ее право исходит от народа и народ должен участвовать в отправлении правосудия. Закрепляя парламентарную демократическую республику, Основной закон Австрии предусматривает прямое избрание народом федерального президента на основе демократического избирательного права, который появляется главой исполнительной власти, не обладает правом вето. В то же время он назначает федерального канцлера и по предложению последнего — всех членов правительства, ответственного перед Национальным советом, формируемым на основе пропорциональной избирательной системы Австрии. Конституционный суд и другие судебные органы осуществляют правосудие. Судебная власть исходит от Федерации.

Парламентская республика закреплена и в Конституции Греции, но президент здесь является регулятором государственного строя. В Дании (конституционной монархии) законодательная власть осуществляется совместно королем и фолькетингом, причем король обладает правом законодательной инициативы. В парламентской Республике Ирландия президент избирается народом путем прямых выборов. Не будучи главой исполнительной власти, он является частью национального парламента и главой государства и назначает двух членов правительства после совета с премьер-министром и предварительного одобрения палаты представителей (нижней палаты парламента). В Королевстве Нидерланды правительство состоит из короля и министров, и именно последние, а не монарх несут ответственность за деятельность правительства. В Республике Финляндии законодательную власть осуществляет однопалатный парламент вместе с президентом, которому доверена высшая исполнительная власть. Правосудие осуществляется независимыми судами различной юрисдикции.

Эта краткая характеристика некоторых особенностей конкретных форм правления показывает неограниченные организационно-юридические возможности структурирования и функционирования верховной государственной власти — выразительницы народного (национального) суверенитета и главной институции гражданского общества.

Таким образом, разделение властей — нс просто теория или концепция существования нескольких видов государственной власти (ведь государственная власть едина); это институционально-функциональная организация государственной власти, при которой выразителями народного суверенитета и, следовательно, суверенитета государства являются высшие представительные органы народного законодательства, а профессиональный аппарат является исполнителем законов таких органов. Судебная система должна обеспечить применение и реализацию правовых актов, а конституционная юстиция — непарушаемость конституционных (основных, жизненно необходимых) прав и свобод граждан.

Конституционное правление предполагает наличие в государстве института, основной функцией которого является рассмотрение и разрешение споров между государством и гражданином по поводу конституционности актов, издаваемых государственными органами. Орган конституционного контроля является высшим хранителем конституционности государства и общества.

Конституционные положения являются тем правом, которое не только создает правовые условия жизни индивида, но и сохраняет государство, что особенно важно для федераций. В них верховенство федеральной конституции обеспечивает нормальное функционирование экономики, бюджетно-финансовой и банковской системы, оптимальность вертикального разделения власти между федерацией и ее субъектами.

Конституционный характер государства должен заключаться в том, что законодатель нс может поручать исполнительной власти регулирование тех отношений, которые имеют конституционно-правовой характер, особенно если это касается конституционных прав и свобод. Законодатель и сам не может отменить эти права; он может лишь запретить только те формы реализации конституционных прав и свобод, которые являются общественно вредными, нарушают или ущемляют права и свободы других граждан.

Кроме органа, осуществляющего конституционный контроль, никто не может давать нормативное толкование конституционных норм. Исключительное право толкования норм Конституции принадлежит Конституционному суду. Применение конституционных норм через их толкование создает живое конституционное право, исключающее из правового пространства неправовые законы и другие нормативные акты. Сама идея конституционности включает в себя прежде всего защиту социальной справедливости, свободы гражданина и его собственности. Конституционность начинает определять все сферы жизни, которые подпадают под правовое регулирование.