Классификация мер принуждения, применяемых Банком России к кредитным организациям

Существенной как с точки зрения теории, так и правоприменительной практики является проблема классификации мер принуждения, применяемых Банком России исходя из их правовой природы. В зависимости от отнесения меры принуждения к тому или иному виду мер по-разному выстраивается процедура применения этой меры.

Так, в отношении мер ответственности (наказания) существенным является то, что они применяются только в случае правонарушения (нарушения правовой нормы) и после определения виновности лица (более точно — после определения события и состава правонарушения). В отношении иных мер такой строгости в процедуре подчас нет, хотя процедура (порядок применения меры) не исключена, а в некоторых случаях определена достаточно подробно на уровне закона или иного нормативного правового акта.

К сожалению, федеральные законы, за малым исключением, не дают четких оснований для выводов о том, к какому виду мер принуждения может быть отнесена та или иная мера принуждения, полномочие на применение которой предоставлено Банку России. Исключение — и очевидное — это предупреждение и штраф, указанные в ст. 15.27 КоАП: это меры административного наказания.

Проблемы терминологии Даже с терминологической точки зрения в законах царит существенная неразбериха. Так, в Законе о Банке России можно встретить следующие термины, обозначающие меры принуждения, предусмотренные в рамках системы банковского надзора: «санкции» (отчасти в противовес «предписанию об устранении нарушений»; ст. 73,74), «меры» (ст. 75 Закона о Банке России). При этом, как нам кажется, термин «санкции», который в «бытовой юриспруденции» является эквивалентом понятий «мера ответственности» и «наказание», применен недостаточно корректно, без четкого анализа тех мер принуждения, которые указаны в ст. 74 Закона о Банке России¹. В Законе о банках можем встретить такие термины, как «меры Банка России, применяемые им в порядке надзора» (ст. 19), «меры, предусмотренные Федеральным законом „О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)“» (п. 6 ч. 1 ст. 20). В Законе о банкротстве используются понятия «меры» применительно к конкретным действиям, а также «требование Банка России». Закон о страховании вкладов решил вопрос более однозначно, хотя вряд ли правильнее, отнеся все меры принуждения к «мерам ответственности». Впрочем, Закон о страховании вкладов отразил некую «тенденцию упрощенчества», которая начала негласно преобладать в науке и практике, выражающуюся в сведении всех мер государственного принуждения к мерам ответственности.

Научная дискуссия

В правовой науке вопрос о классификации мер принуждения, которые может применить Банк России, также не исследован должным образом. Так, А. Г. Братко отмечает, что «банковские санкции и банковская ответственность — это специфические формы санкций и ответственности, которые должны применяться на основе принципов банковского регулирования и банковского надзора»^[1][2]. А. Г. Братко делает этот вывод на основании следующих посылок: 1) нарушение банковского права не является правонарушением, а только нарушением корпоративных норм; 2) при применении санкций, содержащихся в банковском праве, не учитывается субъективная сторона юридической ответственности, вина юридического лица, в том числе и потому, что вина в качестве правовой категории для юридических лиц не характерна; 3) Банк России не является органом, который наделен полномочиями рассматривать дела о правонарушениях и применять меры юридической ответственности; для выявления такого рода правонарушений в банковской сфере необходимо создать специальный орган исполнительной власти^[3]. Поэтому «внимательный анализ тех мер, которые могут быть применены Банком России к кредитным организациям, убеждает в том, что все они имеют предупредительный характер. Пожалуй, как некая мера ответственности в банковском праве может рассматриваться только штраф»^[4]. Другие авторы (например, Я. А. Гейвандов, С. А. Голубев, Н. Ю. Ерпылева^[5]) ограничиваются простым упоминанием того, что в Законе о Банке России указаны санкции, которые вправе применять Банк России. Ряд авторов указывают, что меры воздействия, применяемые Банком России к банкам, являются мерами ответственности. В то же время не относят эти меры ответственности к мерам административного наказания, и в конечном итоге никак не определяют правовую природу указанных мер¹. Вместе с тем в ряде работ можно встретить более тщательный анализ мер принуждения, применяемый Банком России^[6][7].

Здесь имеет смысл напомнить об отличиях основных мер государственного принуждения.

Современная теория права выделяет в системе мер публичного принуждения меры юридической ответственности (или меры наказания), меры предупреждения, меры пресечения и меры защиты (которые включают в себя правоотрицающие меры и правовосстановительные меры)^[8].

Среди мер принуждения основное значение имеют меры юридической ответственности, которые характерны как для частного, так и для публичного права. Вместе с тем сведение всего разнообразия мер принуждения к мерам ответственности умаляет властные возможности органа публичной власти.

С формальной стороны юридическая ответственность представляет собой государственное принуждение к исполнению санкции нормы права, которое осуществляется в определенной процессуальной форме (иногда более строгой — как в уголовном процессе, иногда менее строгой — как, к примеру, в некоторых категориях административных дел) в случае совершения лицом правонарушения, нарушения нормы объективного права. С содержательной стороны юридическая ответственность означает легитимную социальную реакцию на правонарушение, возмездие, кару за причиненное зло. Для юридической ответственности характерны личное несение последствий применения санкций, процессуальная форма оценки правонарушения, в рамках которой подлежит доказыванию как событие правонарушения, так и его состав. Особое значение в процедуре определения состава правонарушения имеет доказывание вины лица, совершившего правонарушение. Как следствие, элементом процедуры является возможность лица, совершившего правонарушение, представить свои объяснения. Обязательность всех элементов процедуры доказывания значительно различается в зависимости от отраслевой специфики правонарушения и правового статуса лица.

Мерами предупреждения называется разновидность мер публичного принуждения, применяемых для предотвращения возможных правонарушений, а также для обеспечения общественной безопасности путем превентивных действий. Отличительной чертой мер предупреждения является возможность их применения даже при отсутствии правонарушения, а только лишь при наступлении особых, предусмотренных законами условий, как связанных, так и не связанных с деятельностью субъектов правоотношений. Среди мер предупреждения выделяются меры, применяемые в целях предотвращения угрозы наступления возможных вредных, опасных, тяжких последствий; меры, направленные на предупреждение правонарушений (как проступков, так и преступлений); меры, препятствующие уклонению субъектов от исполнения возложенных на них обязанностей.

К мерам пресечения относятся меры публичного принуждения, направленные на принудительное прекращение противоправных действий со стороны лиц, а также предотвращение вредных для общества, отдельных субъектов правоотношений последствий событий или деяний лица, в отношении которого указанные меры применены. Основанием для осуществления мер пресечения является факт совершения правонарушения, а также наступление (как в силу субъективных действий, так и в силу объективного стечения вещей) таких обстоятельств, которые могут представлять опасность для общества в целом либо отдельных индивидов. К мерам пресечения относят меры, применяемые к личности правонарушителя со стороны уполномоченных лиц, меры имущественного характера и т. д. Целый ряд мер пресечения (которые называются мерами обеспечения производства по делу об административном правонарушении) выделен в КоАП РФ (ст. 27.1). Применительно к банковской деятельности можно выделить такие меры пресечения, как отказ кредитора от предоставления заемщику предусмотренного кредитным договором кредита полностью или частично при наличии обстоятельств, очевидно свидетельствующих о том, что предоставленная заемщику сумма не будет возвращена в срок (п. 1 ст. 821 ГК РФ); отзыв лицензии; отказ в государственной регистрации или выдаче лицензии и т. д.

Меры защиты права как разновидность мер государственного (публичного) принуждения включают в себя восстановительные меры, которые применяются для восстановления состояния правоотношений, соответствующего требованиям права, а также для возмещения причиненного правонарушителями ущерба, и «правоотрицающие меры», направленные на предотвращение недобросовестного использования права. Смысл восстановительных мер — максимально возможным образом вернуть правоотношения в «нормальное», т. е. соответствующее правопорядку, состояние, а при отсутствии такой возможности — максимально возможным образом компенсировать те потери, понесенные лицом, организацией либо государством в результате совершения правонарушения.

Таким образом, меры принуждения в целом возможно различать:

• 1) в зависимости от того, реакцией на какие юридические факты они являются (либо реакцией на нарушение нормы объективного права, либо реакцией на возможность наступления опасных для общества и отдельных лиц последствий, реакцией на нарушение правопорядка);
• 2) в зависимости от цели (покарать, предупредить от наступления опасных последствий, пресечь опасные деяния или развитие событий, восстановить нарушенный правопорядок).

Для мер, полномочия на применение которых есть у Банка России, характерно то, что они применяются как при нарушении кредитными организациями и рядом иных категорий лиц требований нормативных правовых актов, так и при наступлении предусмотренных законом ситуаций, особых состояний, связанных как с конкретной кредитной организацией, так и с банковской системой в целом.

Уже с этой точки зрения невозможно все меры принуждения, применяемые Банком России, сводить только к мерам юридической ответственности (административной — с отраслевой точки зрения). Очевидно, что мерами наказания являются штраф (ст. 74 Закона о Банке России), штраф и предупреждение (ст. 15.27 КоАП РФ). При применении этих мер, если исходить из современного состояния регулирования этих отношений, должна применяться административная процедура, предусмотренная КоАП РФ, с определенными нюансами в отношении штрафа, предусмотренного ст. 74 Закона о Банке России.

Более того, исходя из второго критерия классификации мер принуждения, целью деятельности Банка России является не столько наказание виновных лиц (кредитных организаций или их должностных лиц), сколько предупреждение и пресечение нарушений законных интересов всего общества и неопределенного круга лиц (публичных интересов), а также восстановление нарушенного правопорядка. Событие нарушения может вызвать необходимость применения как меры пресечения, так и — в последующем — меры наказания, а также правовосстановительных мер. Необходимость предупредить правонарушение, нарушение правопорядка вызывает к необходимости меры предупреждения. Вопрос о том, какие меры конкретно могут быть отнесены к мерам наказания, пресечения или предупреждения, может быть решен на основании системной связи формы меры, оснований и правовых последствий ее применения. Запрет на осуществление банковских операций, введенный в случае выявления операций кредитной организации, влекущих наступление существенной угрозы кредиторам и вкладчикам, является мерой предупреждения. Тот же запрет, введенный при выявлении нарушений, которые влекут наступление существенной угрозы кредиторам и вкладчикам, является мерой пресечения. Тот же запрет, который введен по истечении значительного срока со дня выявления правонарушения, явно тяготеет к тому, чтобы считаться наказанием независимо от формального указания на запрет в качестве меры административного наказания в КоАП РФ.

Отметим также, что правовосстановительные меры, как и меры наказания, — не столь частое явление в банковской сфере. К ним, в частности, может быть отнесено списание в бесспорном порядке с корреспондентского счета кредитной организации, открытого в Банке России, суммы недовнесенных в обязательные резервы кредитной организации средств (обязанность применения этой меры существует у Банка России в соответствии со ст. 38 Закона о Банке России). К правовосстановительным мерам также можно отнести требование об устранении нарушений¹ и требование об осуществлении мер по финансовому оздоровлению^[9][10]. Этот подход допустим (требование об устранении нарушений направлено на то, чтобы вернуть положение дел в исходное состояние). Однако также вполне допустимо и отнесение этого требования к мерам пресечения, так как основной смысл требования об устранении нарушений — пресечь нарушение, совершаемое кредитной организацией. Кстати говоря, в этом смысле такое требование применимо только к длящимся нарушениям. По большому счету, при решении вопроса об отнесении требования об устранении нарушений к видам мер принуждения мы также оказываемся зависимы от процедуры: чем далее от момента совершения правонарушения эта мера применяется, тем больше у нее шансов считаться правовосстановительной мерой.

Таким образом, значимым как для понимания правовой природы мер принуждения, применяемых Банком России, так и для организации процесса применения является четкое регулирование порядка применения мер принуждения.

• [1] Использование категории «санкции» в Законе о Банке России — результат зарубежного влияния на подготовку «банковских законов», которая осуществлялась в конце1980;х — начале 1990;х гг. Категория «санкция» достаточно распространена в зарубежнойтеории права и законодательной практике, которая во многом влияет на науку международного права («санкции в международном праве»). Так, французский теоретик праваЖ.-Л. Бержель выделяет два вида санкций, направленных на исправление и представляющих собой репрессивные меры (Бержель Ж.-Л. Общая теория права / под ред. В. И. Даниленко; пер. с фр. М.: NOTA BENE, 2000. С. 83 и след.).
• [2] Братко А. Г. Банковское право (теория и практика). М.: Приор, 2000. С. 64.
• [3] Там же. С. 63—65.
• [4] Там же. С. 69. Позднее этот тезис был повторен автором в другой работе (см.:Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе России. М.: Спарк, 2001. С. 129).
• [5] Гейвандов Я. А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. М.: Изд-во МНИМП, 1997. С. 190; Голубев С. А. Государственное управление банковской системой (на примере России, Франции, Италии, Испании). М., 2000. С. 222.; Голубев С. А. Роль Центрального банка Российской Федерации в регулировании банковской системы страны. М.: Юстицинформ, 2000. С. 143—144;Ерпылева Н. Ю. Банковское право России: современные проблемы // Гражданин и право.2002. № 1.
• [6] Алексеева Д. Г., Пыхтин С. В., Хоменко Е. Г. Банковское право: учеб, пособие. М., 2010. С. 118 и др.
• [7] Банковское право Российской Федерации: учеб, пособие / отв. ред. Е. Ю. Грачева.М.: Норма, 2008. С. 157 и др. (автор главы Т. Э. Рождественская); Рождественская Т. Э. Банковское право. С. 216 и др.; Общее административное право: учебник / под ред. Ю. Н. Ста-рилова. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2007. С. 776 и др. (автор главы Е. Н. Пастушенко). Выводы, к которым приходят авторы указанных работ, во многом основываются на идеях, которыебыли высказаны нами ранее (см.: Гузнов А. Г. К проблеме применения мер…). Правда, Е. Н. Пастушенко так и не смогла определиться, какие меры она исследует — финансовоправовые или административно-правовые. Поэтому она предложила новый, весьма искусственный, термин — «квазиадминистративные (!) меры ответственности», дав позднеевполне традиционную классификацию мер административного принуждения.
• [8] Проблемы общей теории права и государства: учебник для вузов / под общ. ред.акад. В. С. Нерсесянца. М.: Норма, 2001. С. 490. На отделении мер защиты от санкций (мер ответственности) в собственном смысле этого слова настаивают А. В. Поляков (см.:Поляков А. В. Общая теория права: курс лекций. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2001. С. 476,616), В. И. Гойман (см.: Общая теория права и государства / под ред. В. В. Лазарева. М., 1994. С. 206—207) и др. Вместе с тем в науке права (в том числе и в отраслевых науках) представлены и иные классификации мер принуждения.
• [9] Гузнов А. Г. К проблеме применения мер… С. 37; Общее административное право.С. 491, 778.
• [10] Там же. С. 37.