Принцип независимости как основа деятельности Банка России

Под независимостью центрального банка следует понимать прежде всего то, что при осуществлении им властных полномочий, направленных на достижение целей его деятельности, ни один орган государственной власти или какой-либо член их руководящих органов не должны прямо или косвенно оказывать давление на принятие центральным банком решения по тому или иному вопросу. Последний не должен испрашивать или получать указания от органов государственной власти, управления, их должностных лиц, политических партий и их объединений и т. д.

Этот правовой принцип выработан историческим опытом: эмиссия денег не может быть в руках правительства, которое за счет выпуска дополнительных средств, их обесценения способно стимулировать инфляцию, являющуюся самым всеохватным и паразитирующим налогом. Многие страны прошли через денежные кризисы, вызванные безудержным ростом денежной массы, и, как показывают исследования, уровень инфляции в стране и, следовательно, темпы экономического развития прямо зависят от степени независимости центрального банка.

Независимость центрального банка включает в себя различные аспекты: политические, организационные, финансовые и иные. Так, Хассе указывает, что все факторы независимости центральных банков можно подразделить на три группы: кадровую, функциональную и финансовую автономию¹.

Мнение специалиста

Исследование аспектов независимости достаточно подробно освещено в научной литературе^[1][2]. В частности, Ю. А. Приходина отмечает, что правовые параметры оценки независимости центральных банков могут быть сгруппированы следующим образом:

• — назначение на должность, увольнение с должности;
• — срок полномочий главного управляющего банка;
• — «формирование курса», в том числе участие центрального банка в бюджетном процессе и разрешение конфликтов между центральным банком и исполнительной властью в вопросах денежной политики;
• — задачи центрального банка;
• — ограничение полномочий центрального банка по кредитованию государственного сектора (ограничения объемов, сроков платежей по долговым обязательствам, процентных ставок и условий предоставления центральным банком кредитов государственному сектору)^[3].

Параметры независимости центральных банков достаточно широко исследовались и зарубежными учеными^[4]. Выводы и отечественных ученых, и зарубежных специалистов позволяют утверждать: чем выше реальная независимость^[5] центрального банка государства, тем больше у него возможность положительно влиять на уровень инфляции, обеспечивать стабильность цен, поддерживать устойчивость национальной валюты, осуществлять действенный банковский надзор (в случае если в компетенцию центрального банка входят полномочия по осуществлению банковского надзора), тем самым оказывая прямое влияние на устойчивость банковской системы и, шире, устойчивость финансовой системы.

Представляется, что именно финансовый аспект независимости наряду с кадровым играет ведущую роль в обеспечении и реализации принципа независимости.

Финансовая независимость Банка России обеспечивается прежде всего тем, что все свои многочисленные функции он реализует за счет собственных доходов, не получая на это средства из федерального (или любого иного) бюджета.

Согласно п. 3 ст. 2 Закона о Банке России Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Следует отметить, что в этом проявляется уникальность правового статуса Банка России: это единственный орган в Российской Федерации, обладающий государственно-властными полномочиями, который участвует в гражданском обороте и осуществляет свою деятельность исключительно за счет получаемой прибыли, которая используется для достижения публичных целей деятельности.

Прибыль Банка России определяется как разница между суммой доходов от предусмотренных ст. 46 Закона о Банке России банковских операций и сделок и доходов от участия в капиталах кредитных организаций и расходами, связанными с осуществлением Банком России своих функций, установленных ст. 4 указанного Закона.

Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов.

Доходы Банка России формируются за счет проведения банковских операций и сделок, предусмотренных ст. 46 Закона о Банке России, и от участия в капиталах кредитных организаций.

Положения ч. 1 ст. 26 рассматриваемого Закона предусматривают, что после утверждения годовой финансовой отчетности Банка России Советом директоров Банк России перечисляет в федеральный бюджет 75% фактически полученной им по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов, в соответствии с НК РФ¹; оставшаяся прибыль Банка России направляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения.

Бюджетный кодекс РФ^[6][7] согласно п. 2 ст. 51 относит прибыль Банка России, зачисляемую в федеральный бюджет по нормативам, установленным федеральными законами, к неналоговым доходам федерального бюджета.

Вопрос о правовом регулировании прибыли Банка России не раз являлся предметом споров (в том числе научных)^[8].

Представляется, что наличие прибыли необходимо Банку России (как и центральному банку любого государства¹) прежде всего для реализации основного принципа деятельности — независимости от органов законодательной и исполнительной власти (и в этом заключается четвертая особенность правового статуса Банка России). Наличие собственных ресурсов позволяет обеспечивать работу квалифицированного персонала, а также проводить необходимые мероприятия для повышения качества управления. Именно принцип независимости позволяет Банку России эффективно осуществлять свои функции, в том числе надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, а с 2013 г. — надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций (НФО). «Страны, которые не относятся ни к достаточно развитым, ни к развивающимся, демонстрируют в основном тенденции своего будущего развития через статус центрального банка. Если страна „дрейфует“ в направлении „третьего мира“, то политическая и юридическая независимость центрального банка сводится к минимуму… Будущее России закладывается сегодня и во многом зависит от того, как будет решен вопрос о статусе Центрального банка РФ»^[9][10]. По мнению О. Е. Кутафина и П. Д. Баренбойма, анализ вопросов конституционно-правового обеспечения независимого статуса Банка России имеет большее практическое значение, чем определение места Центрального банка РФ в российской конституционной системе разделения властей^[11]. Более того, с точки зрения указанных авторов (с которой нельзя не согласиться), статус Банка России является основным вопросом конституционной экономики^[12].

Судебная практика

Следует отметить, что Конституционный суд РФ в своих решениях неоднократно подчеркивал важность статуса независимости Банка России, в том числе как органа банковского надзора. Так, в соответствии с правовой позицией Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в определении от 5 ноября 1999 г. № 182−0 «По запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона „О банках и банковской деятельности“», в рамках надзорной деятельности Банка России достигаются цели, определенные ст. 3 Закона о Банке России, исходя из содержания ст. 75 (ч. 2) Конституции РФ. Таким образом, при осуществлении надзорных полномочий Банк России пользуется теми же правами и несет те же обязанности, которые имеются у него как у органа, основной целью деятельности которого является защита и укрепление рубля, в частности, он независим от органов государственной власти.

Другая особенность правового статуса Банка России заключается в характере правовых отношений с органами государственной власти федерального и регионального уровней. Указанная особенность тесным образом переплетается со статусом независимости Банка России.

Независимость не может носить абсолютный характер. Независимость Банка России также ограничена системой «сдержек и противовесов» государства.

Так, в соответствии с Законом о Банке России 2002 г. в составе органов Банка России появился Национальный банковский совет, который формально не называется органом управления, так как формируется из числа лиц, не работающих (за исключением Председателя Банка России) на профессиональной основе в Банке России, но фактически им является. НБС задумывался как форма повышения прозрачности Банка России. В 2013 г. в связи с изменением сфер компетенции Банка России Национальный банковский совет был переименован в Национальный финансовый совет. В Законе о Банке России НФС именуется «коллегиальным органом Банка России» (ст. 12), признается формой подотчетности Банка России перед Государственной Думой (в части назначения ею членов НФС — ст. 5).

Закон о Банке России (ст. 5) закрепляет подотчетность Банка России Государственной Думе, которая заключается в следующих полномочиях Государственной Думы:

• — назначение на должность и освобождение от должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ;
• — назначение на должность и освобождение от должности членов Совета директоров Банка России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ;
• — направление и отзыв представителей Государственной Думы в Национальном финансовом совете в рамках своей квоты;
• — рассмотрение основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и принятие по ним решений;
• — рассмотрение годового отчета Банка России и принятие по нему решения;
• — принятие решения на основании предложения Национального финансового совета о проверке Счетной палатой РФ финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений;
• — проведение парламентских слушаний о деятельности Банка России с участием его представителей;
• — заслушивание докладов Председателя Банка России о деятельности Банка России (при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики).

Кроме того, Банк России представляет в Государственную Думу и Президенту РФ информацию в порядке, установленном федеральными законами.

Следует отметить, что ст. 75 Конституции РФ, закрепляя независимость Банка России от других органов государственной власти, ограничивает эту «независимость» только достижением цели — поддерживать устойчивость национальной валюты — и ничего не говорит о подотчетности Банка России. Однако независимость Банка России касается его полномочий при осуществлении и иных функций — в сфере банковского надзора, организации национальной платежной системы, надзора за некредитными финансовыми организациями, поскольку существует неразрывная связь всех полномочий Банка России: он равным образом независим как от органов государственной власти при осуществлении денежно-кредитной политики, так и в других сферах своей деятельности.

• [1] Hasse R. Н. The European Central Bank: Perspective for a Further Development of theEuropean Monetary System. Gutersloh, 1990. P. 18.
• [2] См.: Зубченко Л. Критерии степени независимости центральных банков // Бизнеси банки. 1998. № 12; Независимость центрального банка: международный опыт в историческом аспекте / О. И. Ананьин [и др.]. М., 1998; Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе России. М., 2001; Пастушенко Е. Н. Правовые акты Центрального банкаРоссийской Федерации: финансово-правовые аспекты теории: дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2006. С. 39; и др.
• [3] Подробнее см.: Приходина Ю. А. Критерии независимости центральных банков: Третий Рим или третий мир? // Очерки конституционной экономики: статус Банка России /отв. ред. П. Д. Баренбойм, В. И. Лафитский. М.: Юстицинформ, 2001. С. 105.
• [4] См., например: Alessina A., Summers L. Central Bank Independence and MacroeconomicPerformance: Some Comparative Evidence. Mass., 1990; Cukierman A., Webb S., Neyapti B. Measuring Central Bank Independence and its Effect on Policy Outcomes / A. Cukierman, S. Webb, B. Neyapti. San Francisco, 1994.
• [5] Следует отметить, что правовой статус центрального банка является только однимиз элементов, обеспечивающих его реальную независимость. Необходимо четко различатьправовые нормы и их реализацию.
• [6] Налоговый кодекс РФ. Часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ. СЗ РФ. 1998. № 31.3 августа. Ст. 3824.
• [7] Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. СЗ РФ. 1998. № 31. 3 августа.Ст. 3823.
• [8] См., например: Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе России. М., 2001. С. 135—138; Маневич В. Е. О последней редакции Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Бизнес и банки. 1999. 6 октября.
• [9] В литературе высказывается и противоположная точка зрения. Примеры приводитА. Г. Братко (см.: Братко А. Г. Указ. соч. С. 138).
• [10] Приходина Ю. А. Указ соч. С. 111.
• [11] Подробнее см.: Баренбойм П. Д., Кутафин О. Е. Статус Центрального банка как основной вопрос конституционной экономики в России // Очерки конституционной экономики: статус Банка России / отв. ред. П. Д. Баренбойм, В. И. Лафитский. М.: Юстицинформ, 2001.С. 7.
• [12] О чем говорит название цитированной выше статьи П. Д. Баренбойма и О. Е. Кутафина — «Статус Центрального банка как основной вопрос конституционной экономикив России».