Эффективность государственной службы

В результате изучения дайной главы студент должен:

• • знать этапы реформирования государственной службы и факторы повышения ее эффективности;
• • уметь выделять органы управления государственной службой и их функции;
• • владеть навыками идентификации роли госслужбы в управлении государственным сектором.

Подходы к пониманию эффективности государственной службы

Понятие эффективности пришло из экономической науки, где оно отражало соотношение выгод и издержек. Со временем это понятие проникло и в другие общественные науки, в которых получило свои интерпретации.

В рамках классической школы государственного управления эффективность понималась как синоним «рациональной бюрократии», т. е. управления, отделенного от политики. Классики управления (М. Вебер, В. Вильсон) указывали на то, что если функции принятия решений и их исполнения сконцентрированы в рамках одной институциональной структуры, то это ведет к ее эффективности¹. Кратко можно сформулировать, что в начале XX в. эффективность управления понималась как четкое следование организацией (подразделением, работником) установленным целям.

В 1930;е гг. экономический кризис в западных странах привел к повышению внимания к экономическим факторам управления. Л. Д. Уайт сформулировал в тог период, что эффективность — это наиболее рациональное распоряжение имеющимися ресурсами^[1][2]. Тогда же было указано на необходимость эффективного распоряжения кадровыми ресурсами, т. е. персоналом организаций.

В дальнейшем выделилось понятие результативности, которое сконцентрировало экономический подход в государственном управлении. Понятие эффективности стало отражать более широкий контекст проблем управления.

В англоязычных источниках в настоящее время понятие «результативность» определяется термином efficiency, который обозначает экоиомическую эффективность как синоним производительности, продуктивности процесса. Термин «эффективность» описывается словом ejfectiveness, который можно понимать как социальную эффективность. Также используется термин performance, который обозначает эффективность деятельности или функционирования организации.

Результативность стала основой самостоятельного направления исследований, известного как «управление по результатам» (англ. Results-Based Management), и являющегося частью школы «нового государственного управления"^. Для данного направления характерно широкое применение квалиметрических (количественных) шкал, основанных на разработке плановых показателей (индикаторов), с которыми сравниваются достигнутые результаты^[3][4]. Как отмечал экономист П. Хейне, «эффективность неизбежно является оценочной категорией», поскольку «всегда связана с отношением ценности результата к ценности затрат»^[5].

Термин «социальная эффективность» по своему содержанию более широкий и более абстрактный, чем экономическая эффективность или результативность. По мнению Г. Дж. Фредериксона, он означает не только экономичное и точное исполнение государственным аппаратом своих функций, но и создание ситуации, при которой граждане имеют возможность влиять на управление для решения своих проблем. В стремлении придать термину более практическое понимание ряд зарубежных авторов отождествили его с качеством и объемом предоставленных населению государственных услуг. Отечественные авторы предостерегают против жесткого противопоставления экономической и социальной эффективности и указывают на то, что никакая эффективность невозможна без действенного контроля за соблюдением правил и норм^[6].

Профессор Г. В. Атаманчук предлагает выделять три уровня социальной эффективности управления^[7]:

• 1) общая, характеризующая совокупный вклад органов управления в развитие общества;
• 2) специальная, раскрывающая деятельность органа управления;
• 3) конкретная, показывающая результат от деятельности отдельного служащего или подразделения.

Частным случаем социальной эффективности является политическая эффективность, т. е. способность системы управления согласовать интересы всех социальных групп и слоев, сохранить стабильность в обществе.

Распространение в развитых странах концепции «Governance» («хорошее управление») связывается с отходом от инструментального понимания эффективности как синонима экономичности (свойственного «новому государственному управлению») в пользу понимания эффективности в категориях открытости, подотчетности и устойчивого развития.

Тем не менее, при любом подходе эффективность управления нуждается в оценке. Сторонники экономической эффективности отдают предпочтение оценке через измерение финансово-бюджетных показателей, сторонники социальной эффективности — оценке удовлетворенности населения качеством услуг и уровнем жизни в целом.

Важной современной тенденцией является понимание того, что эффективность государственного управления характеризуется внешним социально-экономическим эффектом, т. е. процессами, происходящими вне системы управления. Значимыми эффектами управления являются уровень коррупции в обществе, уровень бедности, уровень безопасности и т. д. Международные институты развития и национальные правительства западных стран перешли к практике оценки эффективности государственных органов на основании регулярных опросов населения и экспертов, а также сбора объективной статистики. На основании этого разрабатываются комплексные методики оценки.

В США статистические данные аккумулируются на электронном ресурсе data.gov, и далее используются для оценки деятельности правительства. Подобная практика существует и в странах Европы. При этом коэффициенты или индексы эффективности рассчитываются не только государственными структурами, но и негосударственными организациями. Существует известное разделение в этой деятельности. Правительство осуществляет так называемую оценку программ и политик (policy evaluation), ориентированную на определение уровня эффективности расходования бюджетных средств и достижение политических целей, поставленных перед конкретными органами власти, ответственными за реализацию программ. В свою очередь, НКО оценивают эффективность деятельности правительства в целом, его социальную эффективность, соответствие ожиданиям населения, а также осуществляют международные сравнения¹.

X. Вольманн выделяет стадии внедрения оценки эффективности на Западе^[8][9]:

• — оценка эффективности конкретных программ;
• — оценка экономической эффективности государственного аппарата;
• — оценка как интегральная часть полноценного управления.

Отличительными чертами оценки эффективности на современном этапе является то, что, во-первых, оценка проводится постоянно на всех уровнях управления, во-вторых, ее результаты применяются не столько для поощрения или наказания конкретных исполнителей, сколько для получения нового знания о качестве объекта управления. В-третьих, результаты оценки накапливаются и позволяют судить о трендах развития оцениваемого объекта на протяжении определенного времени. Это важно для планирования будущего развития¹.

Подобное отношение к оценке перешло в государственный сектор из бизнеса как элемент концепции всеобщего управления качеством (англ. Total Quality Management).

Выявление и количественная оценка внешнего общественного эффекта от управления — трудная и неоднозначная задача. Это порождает множественность используемых терминов (мониторинг, оценка, экспертиза, аудит и др.).

Во многих случаях нельзя знать наверняка, достигнут тот или иной эффект благодаря деятельности органов управления, независимо от них или даже вопреки их деятельности. Если универсальным показателем эффективности в бизнесе является прибыль, то для государственных органов такого показателя нет^[10][11]. Это ограничение часто приводит к тому, что при оценке эффективности управления используются легко собираемые обобщенные показатели, которые не позволяют судить о реальном влиянии органа управления на достигнутый общественный результат. Показатели общественной удовлетворенности управлением, опросы экспертов и иные социологические методы оценки также не являются универсальными ввиду их ограниченной объективности^[12].

Однако, вне зависимости от существующих трудностей, оценка эффективности в настоящее время является необходимым этапом любых административных процессов.

• [1] Гулик Л. Заметки по теории организации // Классики теории государственного управления: американская школа / под ред. Дж. Шафритца, А. Хайда. М.: Изд-во МГУ, 2003.С. 105−117.
• [2] Уайт Л. Д.

  Введение

  в науку государственного управления. Заметки по теории организации // Классики теории государственного управления: американская школа / под ред.Дж. Шафритца, А. Хайда. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 105−117.

• [3] Hatton M.J., Schroeder К. Results-based management: friend or foe? // Development inPractice. 2007 (Jun.). Vol. 17. № 3. P. 426−432.
• [4] Мэпипг M., Парисоп H. Реформа государственного управления: международный опыт /пер. с англ. М.: Весь Мир, 2003. С. 78.
• [5] Хейне П. Экономический образ мышления М.: Дело, Catallaxv, 1993. С. 169.
• [6] Гаман-Голутвина О. В. и др. Эффективность государственного управления, компетентность государства: 1-й ежегодный Доклад ИНОП «Оценка состояния и перспектив политической системы РФ в 2008 г. — начале 2009 г.». М.: ИНОП, 2009.
• [7] Атаманчук Г. В. Управление как фактор развития. Размышления об управленческойдеятельности. М., 2002. С. 537.
• [8] Цыганков Д. Б. Интеграция оценки в государственное управление РФ // Оценка программ: методология и практика / под ред. А. И. Кузьмина, Р. О. Салливан, Н. А. Кошелевой.М.: Прссто-РК, 2009. С. 170−192.
• [9] Вольманн X. Оценивание реформ государственного управления: «третья волна» //Социологические исследования. 2010. № 10. С. 93—99.
• [10] Patton М. Q. Utilization-focused evaluation. Thousand Oaks: Sage Publications, 2008. P. 56.
• [11] Hogwood B. f Gunn L. Policy Analysis for the Real World. Oxford, 1984. P. 26.
• [12] Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. Boston: Houghton. Mifflin, 2006;Dunn V. Public Policy Analysis: An Introduction. Upper Saddle River, 2004.