Административная реформа в Великобритании

Правительственные реформы проводились как консерваторами, так и лейбористами. В целом за последние 50 лет консерваторы активнее реформировали правительство, министерства и их аппарат. Так, если лейбористы за 15 лет провели 39 изменений, то консерваторы за 35 лет правления — 60 изменений. При этом структура правительственных учреждений, принципы их организации и деятельности на национальном, региональном и местном уровнях всегда задавались идеологией правящей партии.

Консервативное Правительство во главе с М. Тэтчер, пришедшее к власти в 1979 г., начинает радикальные преобразования публичного сектора, получившие название «менеджериальная революция», главная идея которой состояла в формировании модели эффективного государственного управления. Был принят ряд программ, определяющих основные направления реформы: «Действенность и эффективность гражданской службы» (1982), «Инициатива следующих шагов» (1988), «Гражданская хартия» (1993). Административная реформа проходит здесь три этапа и включает в себя следующие основные направления: приватизация, внедрение менеджериальных элементов (сокращение численности государственных служащих, проверка эффективности, различие между покупателем и провайдером при поставке услуг государством, делегирование функций, финансовое делегирование), конкуренция, открытость государственной службы. На первом этапе реформы (1979—1982) акцент ставится на экономии государственных расходов, сокращении государственных служащих и государственных программ. Однако уже к концу этого этапа стало ясно, что не столько экономия, сколько повышение эффективности является главной задачей реформы. Второй этап реформы (1983—1986) проходит под лозунгом «трех Е» (economy, efficiency, effectiveness — экономия, производительность, эффективность). На этом этапе политическая программа Правительства включает в себя широкую приватизацию предприятий государственного сектора, развитие финансового менеджмента в государственном управлении, совершенствование оценочной функции центральных министерств и высшего управленческого персонала. На третьем этапе реформы (1987—1993) основные изменения касаются культурных и структурных компонентов государственного управления. Формулируются задачи широкого развития рыночно ориентированных механизмов управления, углубления организационной и пространственной децентрализации управления и производства услуг (но не обязательно их финансирования и выработки политики), повышения качества услуг, ориентации при оказании услуг на нужды потребителя.

Если 80-е гг. XX в. консерваторы при М. Тэтчер стремились обеспечить экономическую эффективность государственного управления, то лейбористы на рубеже XX—XXI вв. рассматривали административные реформы в контексте не только экономических, но и политических издержек. Здесь одними из центральных вопросов ставятся возрождение и развитие местного управления, парламентская модернизация, деволюция и развитие электронного правительства. Старт новому этапу административной реформы дал приход к власти правительства лейбористов во главе с Тони Блэром (1997—2007). Доктринальной основой административных трансформаций лейбористов стал поиск «третьего пути» между неолиберализмом и старой социал-демократией. Прежний экономический подход к государственному управлению сменился более сбалансированным взглядом: факторами успеха административных реформ признавались рынок и демократия.

Кабинет лейбориста Гордона Брауна (2007—2010) видел главную задачу реформирования государственного управления в создании правительства, ответственного перед британцами и чуткого к их потребностям. Основные направления реформы были связаны с сокращениями затрат в группе высшей гражданской службы, с уменьшением расходов на консультационную службу и маркетинг, с упразднением более ста правительственных структур и усилением надзора над оставшимися, с уменьшением концентрации государственных служащих в Лондоне и на юго-востоке страны.

Нынешнее коалиционное Правительство Дэвида Камерона, сформированное в 2010 г., делает ставку не на рынок или государство, а на общество, проводя реформы, как отмечалось ранее, под лозунгом «Большое общество» (Big Society), модернизируя публичное управление и публичную службу путем вовлечения общественности в процессы контроля, определения и выработки публичной политики, выявления значимости государственных функций и т. д. Предваряющими документами, поставившими проблему политико-административной реформы, были четыре доклада, подготовленные различными институтами и организациями^[1]. Первый доклад под названием «Доверие к системе. Восстанавливая доверие к нашей системе государственного управления и регулирования» был подготовлен Институтом политики регулирования летом 2009 г. Согласно докладу, причины недоверия общества к власти коренились в самой системе государственного управления, а не в действиях отдельных политиков или правительства. При этом финансовый кризис лишь обострил его. Люди потеряли доверие к политическим и регуляторным процессам. Корни недоверия лежали в электоральном процессе, соглашениях об ответственности и подотчетности, положении и потребностях средств массовой информации, неспособности управлять ожиданиями, неполном понимании коммуникационных потребностей граждан, изменяющейся профессиональной иерархии. Восстановление доверия к системе авторы доклада связывают с решением трех проблем. Первая проблема связана с отделением политиканства от политики. Доверие может быть повышено, если в политике не будут преобладать политические игры, личные интересы, нечестность и сокрытие правды. В связи с этим необходимо поднять уровень и качество управления процессом выработки политики. Вторая проблема — повышение чувствительности правительства к публичным интересам. Принимаемые решения должны четко выражать публичные интересы, а процесс их выработки должен быть прозрачным. Третья проблема касалась восприятия компетентности и отзывчивости системы. Здесь улучшение доверия определялось повышением ответственности органов власти перед гражданами.

Второй доклад «С надеждой: Уайтхолл перед будущим», подготовленный в январе 2010 г. Институтом изучения правительства, ставил своей задачей подчеркнуть те узловые проблемы реформирования правительства, которые соответствовали бы идее «объединенного управления». По мнению авторов, низкая эффективность британского Правительства обусловлена дисбалансом стратегических и исполнительских функций, слабой координацией взаимодействия внутри правительственной власти. Для этого, во-первых, необходимо изменить функции центрального Правительства, которое, для того чтобы достигать приоритетных целей, должно сосредоточиться на стратегических задачах. Во-вторых, требуется изменить управление в департаментах правительства, поскольку многие ведомства не могут ответственно выполнять стратегические задачи центра за счет разделения власти и ответственности с центром. В-третьих, для успешного осуществления управления сквозными вопросами правительства необходимо радикальное повышение функции координации политики.

Тогда же, в 2010 г., непартийной группой был опубликован третий доклад «Инициативы для лучшего управления», объединяющей бывших государственных служащих, под названием.

«Качественное правительство: реформируя Парламент и исполнительную власть». Его авторы указывают на то, что качественное управление должно следовать основным принципам, которые определяют формирование политики и ее реализацию, а также подготовку и оценку законодательства. Осуществление этих принципов зависит от гармоничного функционирования различных частей государства, прежде всего Парламента и Правительства. Главными ценностями, из которых проистекают практические принципы, являются единство, прозрачность, объективность, подотчетность и ответственность. Признается, что в последние двадцать лет страна достигла определенного развития, но в публичном управлении был совершен и ряд ошибок. Одновременно появились и новые факторы, актуализирующие вопрос о реформе государственного управления, — расширение активности публичного управления, влияние средств массовой информации и новых информационных технологий, политизация огромных областей публичных дел. Отсюда новые вызовы порождают напряжение между стремлением к большей централизации и требованием децентрализации, между профессионализацией и политизацией, между критической ролью средств массовой информации и их стремлением влиять на повестку дня управления.

Свой доклад «Управление Кабинета и центр Правительства» опубликовал Конституционный комитет Палаты лордов. В нем потребность в совершенствовании деятельности публичного управления определяется как необходимость большей «прозрачности и подотчетности» и реконструкции отношений между различными департаментами, такими как Управление Кабинета, Управление Премьер-министра, казначейство и т. д. Основное внимание в докладе уделено анализу активности тех обслуживающих Правительство структур, которые за последние десятилетия приобрели значительный вес в политике и публичном управлении. В этой связи авторы доклада подчеркивают, что необходимо соблюдать определенное соответствие между структурами власти и структурами ответственности в системе управления. Там, где происходит креп в структурах власти, необходимо проверять и структуру ответственности.

Эти доклады создали определенную идейную атмосферу, в которой коалиционное Правительство Камерона обратилось к совершенствованию публичного управления. В коалиционной программе, опубликованной в мае 2010 г., совершенствование публичного управления в широком смысле включало в себя ряд задач, объединенных понятием «политическая реформа». Политическая реформа касалась электоральной системы, деятельности Парламента, повышения эффективности деятельности Правительства, изменения отношений государства и общества, деволюции, налоговой политики и т. д., Специальный раздел программы был посвящен прозрачности Правительства.

В отношении государственной гражданской службы ставилась цель «улучшить гражданскую службу и сделать так, чтобы лучшие гражданские служащие награждались, а менее эффективные уходили», а также реформировать компенсационную схему гражданской службы, чтобы привести ее в соответствие с практикой в частном секторе¹. В 2011 г. обсуждение программы реформирования публичного управления, государственной гражданской службы и публичных услуг стала более активной. В своей речи о «Большом обществе» 23 мая Премьер-министр уделил особое внимание публичным услугам и проблемам выработки государственной политики^[2][3].

В мае 2011 г. Правительство опубликовало планы структурных реформ для всех министерств и департаментов центрального Правительства. В Плане структурных реформ для Управления Кабинета особое внимание уделялось повышению роли публичного управления, центром которого становится Правительство. Структурные приоритеты реформы включают в себя следующие цели.

• 1. Внедрить действенность и эффективность в Правительство'. сделать центральное Правительство более эффективным и действенным посредством мудрой траты денег налогоплательщиков, упразднения лишних выплат и реформирования гражданской службы,
• 2. Повысить прозрачность в публичном секторе', публиковать информацию, которая даст налогоплательщикам возможность контролировать государственных служащих, а пользователям публичных услуг выбирать между провайдерами.
• 3. Реформировать политическую и конституционную систему. способствовать усилиям дать власть народу и сообществам через перераспределение власти от британского сверхцентрализованного государства.
• 4. Построить Большое общество посредством повышения власти сообществ, открытия публичных услуг и развития социальных действий.
• 5. Продвигать социальную мобильность: помогать создавать более справедливое, более открытое и более мобильное общество^[4].

По сравнению с предыдущими административными реформами в Великобритании, современный этап модернизации публичного управления и гражданской службы характеризуется неразрывной связью с масштабными политическими реформами, которые проводит коалиционное правительство консерваторов и либеральных демократов. В коалиционной стратегии реформ акцент сделан на поиске новой парадигмы политического управления, находящейся вне рыночных и этатистских подходов.

Политические события 2011 г. показали, что государственные институты оказались неподготовленными к массовым акциям протеста и насилия. Последние же свидетельствовали о неблагополучии в самом обществе. Хотя общая оценка действий на улицах английских городов сводилась к криминальному поведению, все же в политическом отношении был сделан вывод о необходимости посмотреть еще раз на систему всеобщего благосостояния, прав человека и роли государства в обществе. В этом отношении политико-административные реформы в Великобритании, не изменяя общую направленность на институционализацию доверия между государством и обществом, все же подверглись некоторому уточнению. Д. Камерон 10 августа в своей речи о насилии в Англии говорил: «На мой взгляд, основная причина этого бессмысленного эгоизма состоит в том, о чем я говорил уже многие годы. Это полное отсутствие ответственности у части нашего общества. Люди позволили себе почувствовать, что мир в долгу перед ними, что их нрава перевешивают их обязанности, что их действия не имеют последствий… Нам нужны более четкий код ценностей и стандартов жизни и более строгие наказания за их нарушения. Восстановить сильное чувство ответственности во всем нашем обществе, в каждом городе, на каждой улице, в каждом поместье — вот что я намерен сделать»¹.

Повышение ответственности в обществе, с одной стороны, решается за счет реформы системы всеобщего благосостояния, законопроект о которой был внесен в Парламент 16 февраля 2011 г., путем развития системы национальной гражданской службы {National Citizen Service), нацеленной на участие граждан в оказании общественных услуг. С другой стороны, и государство не может быть простым наблюдателем поведения.

• [1] Подробнее см.: Сморгунов Л. В. В поисках институционализации отношений между государством и обществом: современная административная реформав Великобритании // Власть и политика: институциональные вызовы XXI в. М.:РОССПЭН, 2012. С. 141—144.
• [2] The Coalition: Our programme for government // Сайт Управления Кабинетаминистров. URL: http://www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/files/resources/coalition_programme_for_government.pdf
• [3] Cameron D. Speech on the Big Society. Monday 23 May 2011 // Официальный сайт Управления Премьер-министра Великобритании. URL: http://www.numberlO.gov.uk/news/speech-on-the-big-society
• [4] См.: Cabinet office business plan 2011—2015 // Сайт Управления Кабинетаминистров. URL: http://www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/riles/resources/spr-cabtnet-office₃.pdf