Категории государственных служащих

Во французском законодательстве отсутствует четкое определение понятия «государственный служащий». Хотя понятие «чиновник» охватывает всех лиц, состоящих на службе в органах государственного управления, однако в строго юридическом смысле оно значительно уже и относится только к служащим гражданской (публичной) службы1.

Государственный служащий, публичный агент, чиновник.

Закон от 13 июля 1983 г. определяет круг лиц, обладающих статусом чиновника. Это гражданские служащие центральной государственной администрации и администрации регионов департаментов, коммун и их учреждений, за исключением служащих палат Парламента и судей общих судов. Отличие чиновника от других категорий госслужащих в том, что чиновник закреплен на службе на всю профессиональную жизнь.

По французскому праву чиновником является лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в штат и получившее ранг в административной иерархии. Государственный служащий — понятие более широкое, чем чиновник: это лицо, основной деятельностью которого является участие в несении административной службы в пользу государственного органа. Таким образом, правовая доктрина и административная практика различают понятия «служащий» и «чиновник». Правовое положение чиновника характеризует включение на постоянной основе в штат государственного органа на должность, соответствующую его чину (рангу) в административной иерархии.

Самое широкое понятие, используемое для обозначения всех категорий должностных лиц, осуществляющих публичную функцию и находящихся на службе государства, — «публичный агент». В зависимости от места и роли в иерархии органов и служб публичной администрации выделяют четыре основных категории публичных агентов: а) чиновники, б) стажеры, в) вспомогательный персонал, г) временные и договорные агенты.

Публичный агент. Если чиновник по определению связан с государственной службой на всю профессиональную жизнь фактом включения его в штат и присвоения ему ранга, то другие категории госслужащих рассматриваются как люди временные или, во всяком случае, не до конца интегрированные в систему. К таким категориям относятся:

• 1) временные агенты (почасовики) — лица, нанятые для выполнения определенной ограниченной задачи (исследования, разработки, обучение и т. п.) на условиях повременной оплаты в соответствии с расценками государственной службы, но нс более чем на 120 часов в месяц;
• 2) договорные агенты (работники по контракту) — лица, нанимаемые на трехлетний срок с возможностью однократного его продления на должности, как правило, либо технические, узкоспециальные, либо возникшие лишь недавно и потому еще не включенные в штат. Сам контракт может носить характер либо административно-правовой, если предполагается участие служащего в отправлении каких-либо управленческих функций, либо частноправовой;
• 3) впомогательный персонал (помощники) — служащие, нанятые без контракта, т. е. односторонним решением администрации, для выполнения временной работы; на практике это обходной маневр, позволяющий обойти нормы права государственной службы; помощник не пользуется защитой ни статута государственной службы, ни трудового права;
• 4) чиновники-стажеры, т. е. служащие, назначенные на постоянную должность, но с испытательным сроком от шести месяцев до двух лет; по итогам стажировки они сдают тесты, после чего могут быть зачислены в штат, уволены^[1].

Чиновники. Среди публичных агентов, занятых административно-распорядительными функциями, главную роль играют чиновники. В строгом юридическом смысле понятие «чиновник» обозначает лицо, назначенное на постоянную должность актом публичной власти, включенное в определенный штат и получившее ранг в иерархии административных органов государства или территориальных коллективов. Однако во Франции, как и в других развитых странах, существует институт политических чиновников (или политических назначенцев).

1. Политические чиновники. Специфика статуса «политических» чиновников состоит в том, что они пользуются всеми привилегиями чиновников, но не связаны с иерархической системой административно-государственного управления. С самого начала они поставлены над формально нейтральным чиновничеством и осуществляют политические функции (определение политики ведомства, министерства, местной администрации). По всей Франции к так называемым политическим должностям и должностям, на которых обеспечивается деятельность конкретного политического деятеля, относится более 600 человек. К политическим назначениям относятся должности директоров и членов министерских кабинетов, директоров административных департаментов, генеральных комиссаров, генеральных секретарей департаментов.

Назначение всех этих лиц производится либо решением Правительства, либо заинтересованного министра. Они принадлежат к политической партии и призваны проводить ее политический курс. По политическим основаниям в связи со сменой Правительства по существующей традиции эти лица уходят в отставку вместе с Правительством. С действиями политических назначенцев сверяют свою деятельность «полноправные чиновники».

2. Полноправные чиновники. В зависимости от характера исполняемых функций и условий поступления на государственную службу класс чиновников подразделяется на штаты (корпуса), категории и ранги. Штат (корпус) — объединение чиновников, выполняющих примерно одинаковую работу (штат учителей, врачей, гражданских администраторов, инспекторов казначейства и др.). В центральной администрации Франции насчитывается около тысячи штатов (корпусов). Включение чиновника в штат обычно предполагает, что он остается в нем в течение всего срока службы. Как правило, вся карьера чиновника проходит внутри одной категории. Переход в более высокую категорию скорее исключение.

Основным звеном карьерной классификации являются ранги — звание, дающее его владельцу право на занятие ряда должностей, которые соответствуют рангу. Каждая категория охватывает несколько рангов (их еще называют классами). Ранг является для чиновника важной гарантией стабильности его положения, его защитой от превратностей административной жизни. Каждый ранг делится на ступени, и обычная карьера чиновника проходит, как правило, через повышение ступеней и рангов. Каждому рангу соответствует ряд должностей. Должность — понятие, отдельное от ранга. Это конкретная рабочая позиция и соответствующая ей ставка в бюджетном расписании. Администрация самостоятельно назначает чиновника на должность, соответствующую его рангу¹.

Категории А, В, С> Г). В зависимости от важности и сложности работы внутри штата (корпуса) «класс чиновников» во Франции разделен на четыре категории (класса), обозначенных буквами А, Б, С и ?>.

Высшая категория А объединяет штаты чиновников с магистерской степенью (атташе, гражданские администраторы и пр.), выполняющих функции по выработке управленческих решений и указаний, направленных на обеспечение политического курса Правительства. Они составляют 20% общего числа чиновников административно-государственного управления. Реализация ими функции по разработке концепций и руководству связана с подготовкой проектов правительственных декретов и решений, разработкой различных инструкций. Чиновники высшей категории Л образуют ряд неформальных объединений — так называемые большие корпуса. К ним обычно относят Финансовую инспекцию, Государственный совет, Счетную палату, дипломатический корпус и корпус префектов.

В категорию В входят чиновники среднего звена, имеющие диплом бакалавра или равноценные (административные секретари, контролеры и пр.). Чиновники этой категории составляют наиболее многочисленный слой управленческой пирамиды — около 40%. Они заняты практической реализацией управленческих решений, выработанных чиновниками категории А: ведут повседневную работу, выполняют некоторые специальные обязанности, требующие знаний по управлению и административных навыков.

Две последующие категории — С и В — соответствуют практической работе, на которую принимаются лица со свидетельствами обучения первого цикла и сертификатом о начальном образовании. Категории С и В включают практических работников, занятых вспомогательными и техническими функциями. Между этими двумя классами трудно провести какое-либо существенное разграничение. Категория С включает чиновников, занятых специализированным исполнением, и охватывает 32% служащих. Категория В включает технических работников, которые являются простыми испол н ителям и.

Таким образом, каждая категория полноправного чиновничества — А, В, С, В — определяется уровнем найма и характером исполняемых функций. Каждой категории соответствует индексированная классификация, определяющая минимальный и максимальный оклады входящих в нее чиновников.

• [1] См.: Государственная служба и государственные служащие во Франции.С. 85−88.