Государственная администрация: структура и уровни

.

Система государственного управления Японии организована в соответствии с унитарным политико-территориальным устройством. Она имеет два уровня — центральный и местный. Деятельностью центральной администрации руководит Кабинет министров. Следует отметить, что в парламентских системах Кабинет министров выполняет преимущественно политические функции. В то же время он осуществляет и административную функцию, которая возложена на аппарат правительства.

Правительственный аппарат.

Структура центральной администрации до реформы 1990;х гг. строилась в соответствии с Законом об организации государственного управления 1948. На основании Закона устанавливались четыре вида административных органов:

• 1) канцелярия Премьер-министра (фу);
• 2) министерства (се);
• 3) управления (те);
• 4) комитеты или комиссии (иинкай). Управления и комитеты могут создаваться при канцелярии и министерствах.

Согласно Закону об организации государственного управления (1948) канцелярия Премьер-министра является одним из видов центральных административных учреждений в Японии. Эго большой комплекс учреждений, находящихся в непосредственном ведении главы правительства: секретариат Кабинета, ряд управлений, комитетов и другие учреждения. Канцелярия работает под общим руководством Премьер-министра. В ведение канцелярии входят вопросы, связанные с обеспечением эффективной деятельности Премьера, его секретариата и министерств, награждение и пенсионное обеспечение государственных служащих, статистика, официальная публикация правительственных актов, общее инспектирование всех звеньев государственного аппарата и т. д. Кроме того, канцелярия осуществляет вспомогательные функции: оказывает помощь секретариату Кабинета в выработке конкретных предложений, осуществляет координацию различных институтов публичной администрации, а также контролирует деятельность правительственных органов.

В штате канцелярии учреждены должности министров по особым поручениям. Они назначаются главой правительства и отвечают за осуществление совместных мероприятий различных административных органов по наиболее важным направлениям государственной политики. Кроме того, министры по особым поручениям ведут дела по Окинаве и северным территориям, а также дела, относящиеся к учрежденному при канцелярии специальному финансовому агентству.

В ходе административной реформы 1990;х гг. на основе существовавшей ранее канцелярии Премьер-министра была создана канцелярия Кабинета министров. По сравнению с канцелярией Премьер-министра, к которой относятся три комитета и восемь управлений, новая структура значительно упрощена. В новой канцелярии Кабинета министров сохранены преимущественно «силовые» ведомства: государственный комитет общественной безопасности, под общим руководством которого работает полицейское управление, и Управление национальной обороны (предложения о преобразовании его в министерство были отклонены).

Для обеспечения эффективной работы Кабинета министров учреждены другие вспомогательные органы: законодательное бюро Кабинета, совет по делам персонала, совет обеспечения безопасности (учрежден в 1986 г. вместо Совета национальной обороны).

Число министерств до последнего времени было невелико, всего 12, а именно: юстиции, иностранных дел, финансов, просвещения, здравоохранения и социального обеспечения, сельского, лесного и рыбного хозяйства, внешней торговли и промышленности, транспорта, связи, строительства, труда, по делам местного самоуправления.

Появление в структуре правительства комитетов и комиссий — следствие послевоенной демократизации. Они считаются самостоятельными звеньями управления, но находятся под контролем либо канцелярии Премьер-министра, либо одного из министерств и не обладают правом напрямую представлять готовящиеся ими законопроекты в Кабинет министров. Наиболее важные управления возглавляют члены Кабинета, государственные министры.

Комитет по справедливым и честным сделкам, учрежденный в 1947 г., выполняет роль антимонопольного государственного учреждения. Его председатель и члены назначаются Премьерминистром с согласия обеих палат Парламента.

Государственный комитет общественной безопасности создан в 1954 г. Главное содержание его деятельности состоит в общем руководстве полицейской службой, практически и непосредственно организуемой полицейским управлением. Члены этого комитета назначаются Премьер-министром с согласия обеих палат Парламента, а обязанности председателя комитета возлагались обычно на министра по делам местного самоуправления.

Высший орган финансового контроля — Финансово-ревизионная палата — действует как «независимое от правительства» учреждение. В послевоенные годы она была реорганизована путем введения демократического принципа формирования ее руководящего органа — Совета ревизоров. В Палате работает около 1200 высококвалифицированных специалистов, осуществляющих установленные законом регулярные финансовые ревизии, а также проверки по просьбе Кабинета министров. При выявлении служебных преступлений должностных лиц, ведающих финансовыми делами, Палата обязана информировать прокуратуру.

В японской практике государственного управления особую роль играет аппарат Кабинета, в который в соответствии с японской официальной терминологией включаются «подразделения непосредственной помощи Кабинету».

Важнейшим среди них является секретариат Кабинета (пайкаку-камбо), претерпевший существенные изменения в результате административной реформы центрального правительства. Сферу деятельности секретариата Кабинета составляют организация заседаний Кабинета министров, подготовка рассматриваемых на заседании вопросов и их увязка, сбор, хранение и изучение информации по важнейшим проблемам правительственной политики и некоторые другие вопросы, как правило, организационнотехнического характера.

На секретариат Кабинета возлагаются планирование и разработка предложений о «принципиальном курсе по важным политическим делам» (внешняя политика, безопасность, общее руководство экономикой, финансовая политика, решения по структуре и кадровому составу административных органов и т. д.), которые вносятся на заседание Кабинета в соответствии с Законом о Кабинете министров. Кроме того, секретариату поручаются планирование и подготовка законодательных предложений, формируемых на уровне министерств и ведомств.

Секретариат обеспечивает координацию и согласованность деятельности административных подразделений правительства.

Во главе секретариата Кабинета стоит генеральный секретарь, имеющий ранг государственного министра — члена Кабинета министров и являющийся главным политическим советником Премьер-министра. Как правило, на этот пост Премьер-министр назначает влиятельного политика из «своей» партийной фракции в Парламенте. Генеральный секретарь имеет своих заместителей.

По представлению Премьер-министра назначается инспектор, но антикризисному управлению, осуществляющий на основании специального приказа функции управления в условиях чрезвычайного положения (за исключения сферы национальной обороны). В состав секретариата входят до пяти советников — помощников Премьер-министра, подчиняющиеся Премьер-министру напрямую, минуя генерального секретаря. В их обязанности входит подготовка рекомендаций лично для Премьер-министра.

Кроме того, в штат секретариата входят: советник Кабинета по связям с общественностью; советник Кабинета по информации, при котором создан офис по анализу информации; советникикоординаторы, отвечающие за согласованность действий всех административных структур (до семи), советники-организаторы, занимающиеся подготовкой повестки дня и рассматриваемых в ходе заседания Кабинета вопросов (до 39), а также личные секретари Премьер-министра и государственных министров (их численность устанавливается правительственным указом).

В составе секретариата имеются также делопроизводитель, управляющий делами личной резиденции Премьер-министра, советник Кабинета по общим вопросам и его офис.

Закон о Кабинете министров допускает создание помимо секретариата, и других органов, необходимых для обеспечения деятельности Кабинета министров. Статус таких органов закрепляется обычно на законодательном уровне.

Наряду с секретариатом непосредственно при Кабинете министров действуют Совет обеспечения безопасности, Правовое бюро, а также Национальная кадровая палата.

Совет обеспечения безопасности готовит рекомендации по вопросам национальной обороны и чрезвычайных ситуаций. В его состав входят Премьер-министр, генеральный секретарь Кабинета, министры иностранных дел и финансов, министр обороны и руководитель Национальной комиссии общественной безопасности.

Правовое бюро Кабинета осуществляет подготовку и правовую экспертизу законопроектов, проектов международных договоров, правительственных указов и т. п., готовит доклады Кабинету, Премьер-министру, всем государственным министрам, но юридическим вопросам.

Национальная кадровая палата, работающая под общим контролем Кабинета, призвана обеспечить проведение кадровой политики в строгом соответствии с Законом о государственной службе.

В соответствии с Законом об организации государственного управления создается другой важный орган, оказывающий содействие Кабинету в осуществлении его деятельности, — канцелярия Кабинета (найкаку-фу), созданная на базе ранее существовавшей канцелярии Премьер-министра.

Канцелярия призвана решать вопросы общего порядка, касающиеся всех или многих министерств (награждение и пенсионное обеспечение государственных служащих, статистика, официальное опубликование правительственных актов, общее инспектирование всех звеньев государственного аппарат и т. д.), а также некоторых специальных вопросов, не входящих в компетенцию ни одного из существующих министерств.

К функциям канцелярии Кабинета относится обеспечение государственной и общественной безопасности. Одной особенностью этого органа является подчинение ему Национальной комиссии общественной безопасности с подведомственным ей Главным полицейским управлением.

Органом, обеспечивающим финансовую безопасность и оперативно реагирующим на финансовые кризисы и банкротства, является Управление по делам финансово-кредитных учреждений, также подчиняющееся канцелярии Кабинета.

Статус «особого органа» имеет входящее в состав канцелярии Управление императорского двора.

Внутренними подразделениями канцелярии Кабинета являются секретариат канцелярии, наградное бюро, бюро развития Окинавы, «бюро народной жизни» (защита прав потребителей, ценовая политика, поощрение гражданской активности и т. д.), советы по наиболее важным направлениям политики (Консультативный совет по экономической и финансовой политике, Совет по комплексной научно-технической политике, Центральный совет по борьбе со стихийными бедствиями, Совет содействия равноправию полов), различные комитеты и комиссии (Комитет по ядерной энергии, Комитет содействия частной финансовой инициативе, Комитет по обследованию системы местного самоуправления, Комиссия по определению границ одномандатных избирательных округов, Инспекция по открытости правительственной информации, Совет по изучению налоговой системы и т. д.), а также ряд иных специальных органов (Штаб политики по северным территориям, Совет по проблемам стареющего общества, Центральный совет по безопасности на транспорте и др.). В работе упомянутых советов, комитетов и комиссий принимают участие как министры, так и специалисты-практики. Рекомендации, выработанные на заседаниях таких советов (комитетов, комиссий) помогают Премьер-министру и Кабинету при формировании правительственной политики и принятии управленческих решений.

Канцелярия предназначена оказывать помощь секретариату Кабинета, осуществлять координацию и контроль за различными органами публичной администрации.

Канцелярия работает иод общим руководством Премьер-министра. В ее штате учреждены должности министров по особым поручениям. Премьер-министр может назначать министров по особым поручениям ответственными за проведение совместных мероприятий различных административных органов по наиболее важным направлениям государственной политики. Для выполнения возложенных на них функций министры по особым поручениям наделяются необходимыми правами: требовать от руководителей министерств и ведомств предоставления необходимых материалов и разъяснений, представлять Премьер-министру собственные рекомендации и предложения, делать предупреждения органам публичной администрации и требовать доклада о принятых по ним мерах и т. д.

Административная реформа центрального правительства превратила канцелярию Кабинета в важный орган стратегического планирования и национальной безопасности. Она сохраняет за собой также функции межминистерской координации. При этом часть таких функций была передана во вновь образованное министерство общих дел^[1].

• [1] См.: Козырина Л. Н. Указ. соч.