Китайская модель государственного управления

Специфика китайской модели.

Китайская модель не поддается однозначной типологии, поскольку она не укладывается ни в какие западные схемы. По этой причине оценивать китайскую модель по стандартам западной демократии, по крайней мере, некорректно. Специфика политической организации китайского общества и сегодня опирается на универсальную формулу гармоничного развития, сложившуюся в рамках традиционной подданнической политической культуры: «совершенно мудрый правитель — честные чиновники — добрый народ».

• 1. Система государственного управления современного Китая опирается на собственную политико-культурную традицию, содержание которой выражается:
  • — в безусловном подчинении младшего (по социальному положению или возрасту) старшему;
  • — абсолютном приоритете интересов общества (семьи, клана, государства) перед интересами личности;
  • — рутинной политической пассивности;
  • — возможности социального возвышения исключительно на основе отстаивания интересов своего социума (семьи, клана, местности) и при его поддержке.

Парохиальная (местническая) политико-культурная традиция сформировалась под влиянием двух факторов. Первый — патриархально-клановая структура общества, которая обусловила вертикальные связи («свои — чужие», высшие — низшие, старшие — младшие) инкорпорации личности в общество. Положение личности в деревенском обществе определяется исключительно соображениями ее социальной полезности и местом в иерархии семейно-родственных связей (т.е.кровным родством). Во главе общества стоит правитель, а государство превращается в патрона. Второй — ирригационный характер хозяйственной деятельности, основу которого составляет необходимость организации массовых общественных работ по поддержанию ирригационной системы (каналов, дамб, мостов, дорог) в надлежащем состоянии. Он требовал подчинения организующей силе государства, благодаря которой можно было выжить.

Целями системы государственного управления провозглашались гармония и порядок в обществе, достижение которых возможно, если общество основано на иерархии. Отношения между равными субъектами причиняют больше проблем, чем отношения между вышестоящими и нижестоящими. Такая патриархальная модель государства, основанная на идее естественного перехода возрастной и гендерной иерархий в социальную — деление между пожилыми и молодыми, старшими и младшими, высшими и низшими, мужчинами и женщинами, была сформулирована еще Конфуцием (V в. до н.э.). Она и сегодня остается основой политического мировоззрения. Конфуций считал идеальной системой — меритократическую модель управления, в которой должности замещаются не по родству, а на основании способностей человека и его заслуг перед государством, которые вознаграждаются чинами и рангами (концепция равных возможностей). Так складывается иерархически сложная система государственных служащих. Авторитет и репутация бюрократа («благородного мужа») обусловлены обладанием им высокой добродетели («дэ»), которые тот должен подтверждать как каждодневной деятельностью на благо других («жень»), так и соблюдением соответствующего его должности ритуала («ли»).

Логика политического развития в Китае не носила маятникового характера, как на Западе. Стереотипы политического поведения в деревенском обществе располагаются по линии — центр и периферия. Эту специфику выделял американский исследователь Л. Пай: «Ритм китайской политики состоял не в маятниковых колебаниях между правым и левым, но на движении вверх и вниз. Эта полярность включает в себя, в одной крайности, упор на подчинение, репрессивный централизованный контроль и ортодоксальные убеждения и дисциплину. На другой крайности — большая терпимость к частной инициативе, ослабление контроля и децентрализация и освобождение от ортодоксии. Традиционно китайская политическая жизнь не была обычно организована в соответствии с конкурирующими интересами, на основе системы „левое“ против „правого“; скорее, в китайской политической жизни преобладала напряженность внутри институционализированной иерархии, и следовательно, конфликты между ортодоксией и гетеродоксией»^[1]. Эта напряженность определялась устойчивостью института «связей» («гуаньси»), происхождение которого связано с патриархально-клановым характером общества. Структура межличностных отношений в деревенском обществе маркируется по линии кровного родства: свой — чужой. Система гуанси пронизывает все стороны жизни китайского общества, начиная от бытового уровня и кончая высшим политическим руководством, являясь до сих причиной коррупции и пожизненного правления чиновников. Принадлежность к той или иной системе гуанси определяет воззрения и модели поведения индивида. Выдвижение тех или иных инициатив связано с апелляцией к гуаньси (принадлежности к клану или сообществу), которые могут быть покровителями ваших проектов.

Конечно, политика открытости и реформ в Китае привела к распространению ценностей западной либеральной политической культуры, особенно в приморских провинциях, крупных городах. Однако вестернизация носит ограниченный, локальный характер. Как подчеркивал патриарх китайских реформ Дэн Сяопин, «развертывая демократию, мы не можем копировать буржуазную демократию и прибегать к так называемому разделению власти на законодательную, административную и судебную… из-за этого внутри страны происходит грызня и возникает излишняя канитель… В такой большой стране, как наша… условия для перехода к прямым выборам на верхнем уровне сейчас еще не созрели, и прежде всего ввиду недостаточной культурности»^[2]. Следует заметить, что сама политическая культура Китая неоднородна, в ней существует множество субкультур, потому в ней часто преобладают прагматизм, целесообразность, прикрытые приоритетом морально-этических норм управления, набором консервативных конфуцианских ценностей, которые облекаются в официальную идеологическую доктрину, имеющую свойство изменяться по ситуации.

• 2. Система государственного и муниципального управления современного Китая, как сказано в материалах XIV съезда КПК (1992), должна учитывать китайскую специфику, исключающую «многопартийность и парламентаризм западного образца». Государственное управление строится в соответствии с идеологической моделью коммунистического партийного государства. Согласно ст. 1. Конституции КНР 1982 г. государство характеризуется как социалистическое государство демократической диктатуры народа, руководимое рабочим классом и основанное на союзе рабочих и крестьян. Социалистический строй есть основной строй Китайской Народной Республики. Любым организациям или отдельным людям запрещается подрывать социалистический строй. Полвека назад отцы-основатели КНР провозгласили «три неизменных ориентира»: марксизм-ленинизм, социалистический путь, руководство КПК. Нынче остается в силе лишь третий из этих ориентиров. Второй и первый трактуются иначе. Вместо социалистического пути говорят о социально ориентированной рыночной экономике. А вместо марксизма-ленинизма официальной идеологией стал патриотизм. КПК сформулировала стратегическую цель: «К середине XXI века в основном завершить модернизацию и превратить Китай в богатую, могучую, демократическую, цивилизованную социалистическую страну». Под «политической цивилизованностью» имеется в виду отнюдь не демократия западного образца, а китайский вариант «полуторапартийной системы». Начиная политику реформ и открытости, Дэн Сяопин подчеркивал, что ее цель — «четыре модернизации»: не только преобразовать плановую экономику в рыночную, но и модернизировать промышленность, сельское хозяйство, науку и оборону.
• 3. Гарантом стабильности государства, ядром политической системы общества является Коммунистическая партии Китая (КПК). В основе ее руководящей роли лежит тезис о монопольном праве Компартии на власть, политические установки которой являются обязательными для всего общества. Это положение было закреплено во всех четырех конституциях КНР начиная с 1949 г. Монополия КПК на власть обосновывается незрелостью китайского общества, рядовые граждане которого не понимают, в чем заключаются их истинные интересы, а потому нуждаются в опеке и руководстве со стороны партии. По этой причине система органов государственной власти учреждается не на основе общенародных выборов, а в результате осуществления функции политической опеки КПК, которая направляет своих представителей на руководящие должности в органах власти. Исключительное право КПК на идеологическое и политическое руководство основано на тезисе о том, что она единственная организация, выражающая подлинные интересы народа и имеющая четкое представление о целях общества и способах их достижения. В политической системе Китая нет места для организованной оппозиции, оспаривающей прерогативы КПК.
• 4. Система государственного управления в коммунистическом партийном государстве опирается на ряд базовых принципов, которые определяют характер отношений властвующих и управляемых. В качестве основополагающего принципа, определяющего суть взаимоотношений Коммунистической партии и общества, выступает принцип патернализма. Он был закреплен во всех конституциях КНР и раскрывает смысл функции политической опеки партии в отношении общества. КПК доказывает законность своих притязаний на власть тем, что, опираясь па знание законов исторического развития, она способна выражать коренные интересы всего народа. Концентрированно выражая волю китайского народа, КПК формулирует политический курс и установки, которые затем, согласно законной процедуре, на основе решений Парламента — Всекитайского собрания народных представителей — становятся законами и решениями государства. Будучи «ведущей и направляющей» силой, КПК осуществляет свою деятельность с учетом мнений и предпочтений народа (принцип следования «линии масс»). Эти мнения принимаются во внимание, согласуются со стратегическими целями, намеченными лидерами партии, и тем самым оказывают воздействие на проводимый политический курс. Предполагается, что работники партийного аппарата на всех уровнях поддерживают постоянный и тесный контакт с рядовыми гражданами и благодаря этому партийная организация получает возможность преобразовать разрозненные идеи и настроения в четкие политические программы, которые массы воспринимают уже как свои собственные. Тем самым патернализм опирается на поддержку масс, а политический курс формируется идеями, идущими от масс.

Таким образом, реализуется положение ст. 1 Конституции Китая 1982 г. о том, что «народ в соответствии с положениями закона различными путями и в различных формах управляет государственными, хозяйственными, культурными и общественными делами». В основу организации и деятельности государственных органов положен принцип демократического централизма, перенесенный из партийного строительства. Внутренняя структура КПК организована по иерархическому принципу, охватывающему все уровни — от высшего (съезд партии) до самого нижнего (первичные ячейки). Нижестоящие органы подчинены вышестоящим, а члены партии — своим организациям. Внутрипартийные правила принятия решений базируются на ленинском принципе демократического централизма. Демократические начала выражаются в том, что партийные руководители обязаны предоставлять рядовым коммунистам возможность дискутировать, критиковать, выдвигать свои предложения, и это становится необходимым элементом нормального процесса принятия решений по важным вопросам и выработке политического курса. Централизм же требует соблюдения дисциплины по всей «партийной вертикали»: решения, принимаемые функционерами высшего звена, обязательны для выполнения нижестоящими парторганизациями и членами партии. Централизм никогда не приносится в жертву демократии. Иерархическая структура КПК и требование неукоснительно соблюдать дисциплину являются организующими элементами и служат гарантиями того, что партия, руководящая обществом и направляющая его, выступает как единая сила, которая подчиняется своему высшему руководству.

По аналогии с партийной иерархией построена и деятельность государственного аппарата. Причем в ст. 3 Конституции Китая особо оговаривается, что «разграничение полномочий центральных и местных органов проводится, но принципу всемерного развития инициативы и активности на местах при едином руководстве центра». Согласно ст. 5, 7, 12—15 на государство возлагается обязанность обеспечения единства и соблюдения социалистической законности, охраны и развития важнейших общественных отношений (экономических, политических, духовных). Таким образом, система государственного управления опирается на принципы партийного и государственного патернализма, жесткой иерархии и опоры на «линию масс», которые закреплены в Конституции КНР 1982 г. Их не затронули политические реформы 1980—1990;х гг. Коммунистическая партия сохранила всю полноту власти, ее присутствие явно ощущается во всей китайской политической системе, и реформы не привели к фундаментальной «системной» перемене. Ныне, как и прежде, механизм государственного властвования в Китае построен по «образу и подобию» Коммунистической партии.

5. Особенность китайской системы государственного управления состоит в том, что, будучи по своему характеру авторитарной, она допускает раздробленность и фрагментацию официальной власти в силу большого количества управленческих звеньев, принимающих решения. Функцию координационного механизма, который соединяет высшее политическое руководство страны с бюрократическим аппаратом, а бюрократические ведомства — друг с другом, в системе государственного управления Китая выполняют малые группы, состоящие из партийных руководителей и епециалистовуправлснцсв. Координация особенно важна для Китая, поскольку власть в этом государстве структурирована таким образом, что требует сотрудничества многих бюрократических подразделений, расположенных в различных звеньях.

В современном Китае всепроникающий тоталитаризм сменился довольно умеренным авторитаризмом. Система государственного управления современного Китая претерпела за последние четверть века существенные изменения, вызванные политикой модернизации. Рыночные реформы и бурный экономический рост, трансформации в политическом устройстве и структуре общества объективно требуют демократизации методов управления и новой идеологии администрирования. Однако подобные изменения наталкиваются на отсутствие исторических и цивилизационных предпосылок демократизации в Китае. В культурной традиции Китая отсутствует идея верховенства прав личности и ее защиты путем ограничения и контроля государственной власти, а сами либерально-демократические идеалы и процедуры бесконечно чужды китайской культуре. Политико-экономическая модель, опирающаяся на ценности либерализма и демократии, категорически неприемлема для пекинского руководства. Очевидно, чтобы сохранить власть, КПК по-прежнему будет модернизировать страну, а вместе с ней и трансформироваться сама. Насколько возможным окажется создание эффективной административной системы, в которой политический авторитаризм успешно сочетается с экономическим либерализмом в рамках партийного коммунистического государства, покажет только время. В стране идет процесс создания политических институтов, совокупность которых должна будет обеспечить прозрачность, стабильность, доступность. В первую очередь эта инфрастуктура будет способствовать инвестициям и внедрению передовых технологий, призванным поддерживать на прежнем уровне экономический рост.

6. Современные руководители КНР стремятся построить эффективную политическую и управленческую системы, которые обезопасили бы страну от произвола диктаторов и деструктивной политики и предусматривали решение актуальных проблем, стоящих перед страной. Первая проблема — глобальное расслоение и ликвидация социальных гарантий. Проблема вторая — экономическая реформа создала условия для обогащения чиновничества, что является более опасным фактором для системы управления. На протяжении нескольких лет рядовые граждане страны единодушно считают, что наиболее серьезной проблемой КНР остается коррупция должностных лиц.

В 1999 г. в КНР был принят новый Уголовный закон, в котором дано понятие коррупции: «Преступление коррупции означает, что государственные работники (с выгодой для себя) используют должностные полномочия, похищают, присваивают обманным путем или используют иные способы незаконного присвоения общественного имущества». Несмотря на решимость правительства в борьбе с коррупцией, по оценкам китайских экспертов, экономика КНР ежегодно теряет 13—17% ВВП и 20% государственных финансов попадает в руки нечестных чиновников, а общий объем нецелевого использования бюджетных средств — более 8,5 млрд долл. США ежегодно. Согласно Рейтингу коррумпированности на 2013 г. Китай занимает 80-е место.

На январь 2010 г., по данным дисциплинарной комиссии компартии Китая, за границу сбежало более 4 тыс. партийных чиновников, которые прихватили с собой 7,1 млрд долл. США (50 млрд юаней). Статистические данные World Luxwy Association (WLA) на 2007 г. показывают, что Китай вышел на третье место в мире по сумме расходов на покупку предметов роскоши, потребителями которых являются партийные чиновники. По итогам 2010 г., как сообщает The Epoch Times со ссылкой на издание «Фачжи Жибао», в Китае к высшей мере наказания и пожизненному заключению были приговорены 11 высших чиновников. Среди этих коррупционеров четверо были приговорены к пожизненному заключению, семеро — к смертной казни. Всего с 2000 г., по сообщениям российских СМИ, в Китае было расстреляно за коррупцию около 10 тыс. чиновников, еще 120 тыс. получили по 10—20 лет заключения.

В 2007 г. Центральная комиссия КПК по проверке дисциплины выпустила Указ, который предусматривал «снисходительность» в отношении тех, которые добровольно сознаются в коррупции. Всего за месяц 1790 человек пришли с повинной, вернув государству 10,2 млн долл. США. За последние пять лет 140 660 государственных чиновников добровольно вернули государству взятки количеством 89,18 млн долл. США^[3].

• [1] Fife L. W. The mandarin and the cadre China’s political cultures. Ann Arbor, 1988.P. 39.
• [2] Дэн Сяопин. Основные вопросы современного Китая. Пекин, 1987. С. 173, 205.
• [3] См.: Аргументы и факты. 2013. № 29. 17 июля.