Конституционно-правовые основы политической конкуренции. 
Гарантии политической оппозиции

Понятие «политической конкуренции» прямо не определяется в законодательстве. В ст. 13 Конституции РФ провозглашается принцип идеологического многообразия и политического плюрализма. Этот принцип, являясь конституционной идеей, хотя и находит развитие в Конституции РФ и текущем законодательстве, но сам по себе еще не устанавливает правопорядок действий (бездействия) конкурентов и уполномоченных органов в политике. Правила политической конкуренции можно увидеть в процедуре организации и проведения выборов, в гарантиях деятельности парламентского меньшинства в Государственной Думе, в законодательстве о политических партиях и иных общественных объединениях, в Федеральном законе от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и некоторых других актах. Вместе с тем сложившееся правовое регулирование не создает устойчивого правопорядка в политике, не формирует собственно правила политической конкуренции.

Политическая конкуренция — соперничество политических партий и иных политических общественных объединений, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия получения голосов избирателей, должностей в органах публичной власти, а также влияния на принятие публично-властных решений.

Недобросовестно конкуренты начинают действовать тогда, когда, например, пользуясь своим огромным политическим потенциалом, партия создает «невыносимые» условия для деятельности конкурентов. Они теряют преимущества, которые могли бы получить в конкурентной борьбе, если бы доминант не злоупотреблял своим положением (и при этом объективно не в состоянии повлиять на ситуацию).

Российское законодательство не регулирует целый ряд институтов и механизмов, без которых развитие политической конкуренции представляется невозможным. Не определяются понятия: «недобросовестная политическая конкуренция», «доминирующее положение», «злоупотребление доминирующим положением», «политическая концентрация», «политическая оппозиция». По неформальному пути в основном развивается институт политических соглашений о распределении должностей и формировании публичных структур, о поддержке законодательных инициатив, о коалициях, об объединении партий и предпринимательских союзов. Формально не определена правовая природа политических соглашений: предмет, стороны, права, обязанности и система ответственности. Не установлено общепринятого порядка заключения и опубликования политических соглашений. Не решен вопрос о защите политических соглашений в суде. Очевидно также, необходимы законодательные запреты на совершение политических соглашений, ограничивающих политическую конкуренцию, например, соглашения о коалиции в парламенте двух партий, имеющих наибольшую электоральную поддержку.

Каков уровень неформальности в политической сфере, можно ли и в какой мере перевести его в правовое русло? В частности, многие вопросы внутрипартийной и межпартийной жизни урегулировать правом непросто. Иное может противоречить также конституционной свободе объединения.

Точка зрения По мнению К. Головко-Беше, политическая конкуренция — явление стихийное, естественное, поэтому преждевременное регулирование может только навредить складывающемуся правопорядку в политике. Институциональная среда в сфере получения и удержания власти и представляет собой политическую конкуренцию. В частности, конъюнктурные условия могут заставить партии занять оппозиционные позиции. Содержание этой среды в большей мере зависит от политических, а не правовых факторов. Задача же правового регулирования — последующая корректировка правил политической конкуренции^[1].

С «пассивной» ролью права в регулировании политической конкуренции трудно согласиться, хотя нельзя и отрицать момент стихийности в установлении конкурентного правопорядка в политике. Несмотря на отсутствие полного свода законодательных правил политической конкуренции, а также на случаи подмены правопорядка политтехнологическими установками, юристы располагают инструментами для правовой квалификации действий (бездействия) конкурентов в политике.

Правовое содержание политической конкуренции отражается прежде всего в таких категориях, как: «свобода мысли и слова (убеждений)»; «многопартийность»; «широкая социальная база парламентского представительства»; «свободный доступ к СМИ» и «политическая нейтральность СМИ»; «обеспечение деятельности политической оппозиции»; «механизмы взаимодействия органов публичной власти, позволяющие проявляться инакомыслию в системе власти в целом».

О важности обеспечения политической конкуренции говорится во многих международных документах. В п. 11 Резолюции 1308 (2002) Парламентской Ассамблеи Совета Европы «Об ограничениях на деятельность политических партий в государствах — членах Совета Европы» (Страсбург, 18 ноября 2002 г.) определяется, что принцип политического плюрализма является одним из основополагающих принципов демократического устройства^[2].

Международный опыт В Резолюции 1407 (2004) «О новых концепциях оценки состояния демократического развития«^[3] Парламентская Ассамблея Совета Европы указывает, что параметры оценки демократического развития каждой конкретной страны должны в дополнение к традиционным стандартам Совета Европы включать следующие показатели: открытость принятия процесса политических решений; уровень политической активности общественности за пределами парламента и ее влияния на функционирование парламента как форума для демократического обсуждения и принятия решений; степень, в которой структуры и организации гражданского общества свободны от контроля государства и при этом нс выступают в роли скрытых оппозиционных партий, лишенных демократической легитимности; меры по защите демократии от недемократических инициатив (п. 9). Для развития представительной демократии государствам следует содействовать формированию культуры урегулирования конфликтов, которая позволяет разрешать разногласия и конфликты интересов при помощи соответствующих демократических средств и процессов, а также предоставлять общественности более широкие возможности для выражения несогласия либо от своего имени в порядке реализации личной свободы, либо в отношении решений, принимаемых на местном, региональном и национальном уровнях, в рамках консультативных и представительных процессов. Политические партии и организации должны стремиться привлекать членов, которые отражают различия в обществе и способны формулировать политические идеи и пропагандировать их среди широкой общественности, они должны стать более транспарентными и открытыми для гражданского общества и его различных секторов (п. 11).

В резолюции 1546 (2007) «Кодекс поведения политических партий^ Парламентской Ассамблеи Совета Европы установлено, что политические партии обязаны восстановить индивидуальные контакты с гражданами и сфокусировать внимание на их ожиданиях и проблемах; повысить свою ответственность перед избирателями (в том числе отчитываться о результатах деятельности и информировать о выполнении предвыборных обещаний); повысить роль каждого избранного представителя; отбирать кандидатов и вносить их в избирательные списки на основе прозрачности и равенства возможностей; усиливать и поддерживать профилактические и репрессивные меры по борьбе с коррупцией прежде всего внутрипартийной; содействовать достижению равенства в органах управления партии и укреплять связи между руководством партии и региональными и местными отделениями; предусматривать во внутренних правилах механизмы проведения консультаций с членами партии относительно принятий важных решений, таких как создание предвыборных коалиций или заключение соглашений при работе правительства (п. 8,13).

Одной из целей конституционной регуляции политической конкуренции является обеспечение прав политической оппозиции. Она проявляет себя как в парламенте, так и за пределами его работы.

Оппозиция в парламенте — эго «малые» партии, оппозиционно настроенные в отношении публично-правовых инициатив партии большинства, президента и правительства.

Политическое меньшинство за пределами парламента проявляет себя на публичных мероприятиях: заявляет протест власти, критикует государственную политику, действия (бездействия) должностных лиц. Эта критика звучит, как правило, от непарламентских партий, общественных объединений, журналистов, экспертов, аналитиков, правозащитников, блогеров. В отношении институализированной в парламенте оппозиции и отдельных лиц, заявляющих протест власти, за его пределами, одинаковым образом необходимы механизмы влияния на большинство, гарантии деятельности и защиты.

Надо учитывать, что оппонирование власти — это не только дискуссия об альтернативах публично-властных решений, в ходе которой допускается возможность говорить как «за», так и «против». Оппозиция — это определенная культура и традиции поведения субъектов в общественно-политической системе. Признание политической оппозиции означает ее включение в систему власти на уровне законодательных органов (например, наделение парламентских фракций и групп статусом оппозиции) и (или) на уровне исполнительных органов (например, формирование представителями оппозиционных партий «теневого» кабинета министров).

Зарубежный опыт Конституция Французской Республики 1958 г.:

«Статья 48. Один раз в месяц палата заседает по повестке дня, выработанной парламентской оппозицией и меньшинствами».

«Статья 51−1. Регламент признает специфические права оппозиционных фракций в соответствующей палате, а также фракций, находящихся в меньшинстве»^[4][5].

В Великобритании основную борьбу за представительство в органах власти ведут Консервативная и Лейбористская партии. При этом имеются и другие партии. Рядом статутов закреплен статус основной оппозиционной партии, которая именуется оппозиция Правительства Ее Величества. Эта партия получает денежные средства из бюджета, а ее лидер может сформировать и возглавить «теневой» Кабинет министров и даже получать как его руководитель заработную плату из бюджета. Задача «теневого» кабинета — обеспечивать беспрерывность управления обществом и государством в случае смены правительства и контроль за деятельностью правительства^[6].

К основным гарантиям политического меньшинства в парламенте, которые способствуют выражению и поддержанию оппозиционного мнения, относятся:

• — участие представителей «малых» партий во всех внутренних структурах парламента;
• — получение руководящих постов на уровне председателей и заместителей председателей палаты, комитетов, комиссий и других парламентских структур;
• — специальные процедуры выражения оппозиционного мнения в ходе подготовки законопроектов и иных актов, принимаемых парламентом, например, приложение к законопроекту заключения представителя «малой» партии;
• — установление определенного, как правило, незначительного числа депутатов, правомочных инициировать начало различных парламентских процедур;
• — возможность «малых» партий поддержать оппозиционное мнение в процессе голосования, в частности, посредством переголосования «против» определенного законопроекта, который перед этим не получил необходимого большинства голосов.

Основными правами, принадлежащими исключительно субъектам оппозиционной деятельности и (или) политической оппозиции являются:

— право участвовать в общественно-политической дискуссии через СМИ;

право на ответ в СМИ в случае публичной критики политической программы или деятельности оппозиционных общественно-политических сил представителями политического большинства (правительством, депутатами от фракции (й) большинства);

• — право создавать на выборах избирательные блоки; право на избирательные дебаты с представителями от «правящих» общественно-политических сил; право выдвигать альтернативного кандидата в президенты;
• — право предлагать кандидатов или даже назначать их на определенные посты в системе исполнительной власти; периодически встречаться с руководителями большинства в парламенте и правительстве;
• — право инициировать механизмы парламентского контроля: право контроля за деятельностью правительства, если последнее институционально представляет собой объект оппонирования (право начать задавать вопросы, задавать правительству больше вопросов, чем представители политического большинства, а также вносить предложение о вотуме недоверия).

Выделяются также права, которые принадлежат парламентскому меньшинству в межфракционной дискуссии. К ним относятся:

• — право требовать проведения пленарного заседания или чрезвычайной сессии легислатуры, а также заседаний комитетов и комиссий, парламентских слушаний и других мероприятий;
• — право составлять повестку дня пленарных заседаний и выбирать темы для обсуждения, включая законопроекты, внесенные политическим меньшинством (вопросы, отобранные для обсуждения в эти дни, рассматриваются в качестве первоочередных);
• — право требовать образования комитета по расследованию, а также право представителей меньшинства войти в его состав, получить пост председателя и быть назначенными в качестве докладчиков;
• — право быть назначенным в качестве докладчиков в комитетах и комиссиях с учетом принципа пропорционального представительства, а также прилагать к докладу (решению), принятому комитетом и комиссией, особого мнения или доклада, отражающих позицию меньшинства;
• — право на адекватные финансовые, материальные и технические ресурсы и средства в парламенте, с тем чтобы парламентская оппозиция могла должным образом исполнять свои функции и обязанности;

право на доступ к государственным средствам и дотациям;

— право парламентского меньшинства на доступ к СМИ, включая государственные радиои телевизионные каналы, а также к источникам информации.

Кроме того, следует назвать права групп депутатов, принадлежащие им независимо от того, относятся они или нет к оппозиционным объединениям в парламенте, но по содержанию и процедуре реализации потенциально подходят для того, чтобы использоваться парламентской оппозицией для оппонирования политическому большинству (например, обращаться в конституционный суд или в счетную палату в связи с необходимостью проверки конституционности (законности) актов, фактов и событий, вносить предложения по процедурным вопросам).

Точка зрения По мнению К. Экштайна, «спонтанные демонстрации, возникающие в качестве непосредственной реакции на какие-либо события, в первую очередь реакции протеста (например, протест против только что ставших известными грубых действий полиции) по своей природе не могут иметь предварительного разрешения». Автор моделирует следующую ситуацию: «Если становится известно, что в Россию с краткосрочным визитом пребывает министр иностранных дел страны, в которой имеют место нарушения прав человека, то демонстрация протеста в связи с этим визитом должна быть возможной и в том случае, если времени на подачу и рассмотрение заявки уже нет. Защита гостя должна осуществляться другими средствами. Заявка может быть подана, как только для этого представится возможность»^[7].

Зарубежный опыт Группа лиц, желавшая покритиковать внешнюю политику США, обратились к администрации швейцарского г. Цуг с просьбой разрешить провести представление уличного театра на площади деревенской общины. Власти отказали. Федеральный суд Швейцарии установил, что город мог запретить представление уличного театра на этой площади, однако по Конституции он должен был предоставить участникам театра «подходящую, расположенную недалеко от центра площадь», где выступление могло бы оказать должное воздействие на широкую публику. Верховный Суд США также открывает для проведения публичных акций здания театров, выставочные площади или университетские здания Г Из судебной практики В решении Европейского Суда, но правам человека по делу «Малисевич-Гонсер против Польши» (жалоба № 43 797/98) определялось, что комментарии о злоупотреблении полномочиями политического деятеля были сделаны заявительницей в статьях, опубликованных во время се избирательной кампании на выборах в парламент, в которых она также изложила свои политические убеждения и мысли по поводу работы в Сенате. Утверждения заявительницы не являлись спонтанным личным выпадом в адрес политика, а были частью политических дебатов. Даже если некоторые ее утверждения и содержали грубые слова, они были направлены против известного политического деятеля, в отношении которого рамки допустимой критики шире, чем в отношении частного лица. Для того чтобы оправдать ограничения политических высказываний, требуются очень серьезные основания, поскольку широкие ограничения политических высказываний физических лиц, несомненно, наносят ущерб уважению к свободе выражения мнения в том государстве, где они вводятся. Клевета, возведенная на политического деятеля во время ожесточенных политических дебатов, не оправдывает наказания в виде лишения свободы. Признание заявительницы виновной в том, что она во время своей предвыборной кампании выступала в прессе и по радио, утверждая факт злоупотребления полномочиями со стороны одного из самых влиятельных политиков страны, должно было бы иметь «замораживающий эффект» в отношении свободы выражения мнения в публичных дебатах вообще. По мнению Суда в настоящем деле отсутствовало разумное соотношение пропорциональности между примененными польскими судами мерами и правомерной целью, которую они преследовали, а властям Польши не удалось соблюсти справедливое равновесие между относящимися к делу интересами^[8][9].

Содержание свободы слова, реализуемой в ходе общественно-политической критики, расширяется: позволяется выходить за рамки ограничения распространения сведений, порочащих честь и достоинство должностных лиц, их деловую репутацию, а равно унижающих их честь и достоинство. При этом действия оппонентов власти не считаются противоправными, а честь, достоинство и деловая репутация должностных лиц — умаленными.

Зарубежный опыт Верховный Суд США в 1989 г. признал за протестантами право сжигать американский флаг, указав, что сожжение флага является выражением идеи посредством действия. Конгресс немедленно принял специальный закон, запрещающий сожжение или повреждение государственного флага. Однако Суд постановил, что этот закон нарушает Первую поправку Конституции США^[10].

Из судебной практики В Постановлении Европейского Суда по правам человека от 23 апреля 1992 г. по делу «Кастеллс (Castells) против Испании» в связи с критикой действий правительства испанским сенатором, избранным от оппозиционного политического движения, было отмечено, что вмешательство в осуществление свободы слова от оппозиции требует самого пристального внимания. Сенатор был осужден за критику правительства, совершенную им способом, который должен быть позволен в демократическом обществе. Пределы допустимой критики в отношении правительства шире, чем в отношении рядового гражданина. Правительство должно отвечать на неоправданные нападки оппонентов не уголовным преследованием, а другими средствами^[11].

Пределы допустимой критики в адрес властей являются более широкими, чем в адрес обычного гражданина или даже политического деятеля. В демократической системе действия или бездействие правительства должны находиться под строгим контролем не только законодательной и судебной властей, но также прессы и общественного мнения. Кроме того, «доминирующая» позиция, которую оно занимает, диктует, что оно должно проявлять сдержанность при применении мер уголовного характера, особенно если имеются другие способы ответить на необоснованные нападки и критику со стороны их противников или СМИ^[12].

Оппозиционная деятельность во внепарламентских формах может осуществляться путем реализации различных конституционных прав и свобод, например, свободы манифестаций, права на объединение, свободы слова, права на обращение (лишь в определенной его части). В современном законодательстве, во-первых, важно прямо указать, что названные права могут реализовываться в целях выражения протеста. Во-вторых, описать протестные формы осуществления прав. В-третьих, исключить ограничения названных прав, препятствующие их реализации в протестных целях (либо расширить их содержание так, чтобы право могло использоваться и в сфере оппозиционной деятельности).

• [1] См.: Семинар научно-учебной группы, созданной в НИУ ВШЭ на тему: «Правовоесодержание политической конкуренции, возможности и пределы регуляции: каких понятий и механизмов не хватает в действующем законодательстве?» 1ЖЬ: http://pravo.hse.ru/^а1апа1у515/пег5/48 129 143.html
• [2] См.: Международные избирательные стандарты: сб. документов / отв. ред. докт. юрид. наук В. И. Лысенко. М.: ЦИК РФ, 2009. Вып. 2. С. 318.
• [3] См.: Международные избирательные стандарты: сб. документов / отв. ред. докт. юрид. наук В. И. Лысенко. С. 327—328.
• [4] Там же. С. 345−347.
• [5] 1ЖЬ: http://pravo.hse.ru/jerzhav
• [6] См.: Автономов А. С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2008. С. 388—389.
• [7] См.: Экштайн К. Основные права и свободы: По российской Конституции и Европейской Конвенции: учеб, пособие для вузов. М.: NOTA BENE, 2004. С. 156, 157.
• [8] См.: Там же. С. 154.
• [9] См.: Информация о Постановлении ЕСИЧ от б апреля 2006 г. // Бюллетень Европейского Суда по правам человека.
• [10] См.: Гора Дж. у Голдберг Д., Стерн Г, Гальперин М. Право на протест: пособие по осуществлению права на свободное выражение мнений. СПб., 1999. С. 8, 63.
• [11] См.: Кузьминых II. В. Проблемы реализации права на оппозиционную деятельность //Российский юридический журнал. 2008. № 2. С. 74.
• [12] См.: постановления Европейского Суда, но правам человека, но делу «Кастелльс противИспании» (Castells v. Spain) от 23 апреля 1992 г.; по делу «Христианско-демократическаянародная партия» (Christian Democratic People’s Party) против Молдавии от 14 февраля2006. URL: http://www.consultant.ru/