Рождение советского государства

Становление органов власти и управления

• 16 июня 1917 г. на I Всероссийском съезде Советов был образован Всероссийский Центральный исполнительный комитет Советов рабочих и солдатских депутатов (ВЦИК) I созыва. По своему составу он оказался меньшевистско-эсеровским (123 и 119 представителей этих партий соответственно). Большевики имели в нем лишь 35 членов и 22 кандидата. ВЦИК I созыва формировался с целью объединения Советов, руководства ими и «всей революционной демократией» России, для «защиты и расширения завоеваний революции». Одной из его задач было содействие министрам-социалистам, контроль над их деятельностью в составе Временного правительства. Председателем ВЦИК стал меньшевик Н. С. Чхеидзе.
• 1917 г. стал временем стремительного усиления влияния Советов, которые из выборных организаций, руководящих стачками и борьбой с царизмом, постепенно превратились в органы революционной власти. В октябре 1917 г. в России насчитывалось 1429 Советов, из них 706 являлись Советами рабочих и солдатских депутатов, 235 — Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, 33 — Советами солдатских депутатов и 455 — Советами крестьянских депутатов. На II Всероссийском съезде Советов был законодательно закреплен переход в их руки всей власти в стране. Тогда же, 27 октября 1917 г., на съезде был сформирован и ВЦИК II созыва. Помимо большевиков (62 мандата) в него вошли представители всех партийных фракций съезда: левые эсеры (29), социал-демократы-интернационалисты (6), украинские социалисты (3), эсеры-максималисты (1). Однако в состав ВЦИК не были включены представители руководящих центров ряда социалистических партий (трудовиков и независимых социалистов, Бунда, социал-демократов Польши и Литвы и т. д.). Не получили положенных им мандатов и посланцы крупных областей и районов, армий фронта и флота, Совета профсоюзов, Всероссийских железнодорожного и почтово-телеграфного союзов. Таким образом, при избрании ВЦИК II созыва были нарушены правила его формирования, что давало повод лидерам правосоциалистических партий обвинять ВЦИК в «неправомочности». Первым председателем ВЦИК II созыва был избран Л. Б. Каменев (27 октября — 8 ноября 1917 г.), затем этот пост занял Я. М. Свердлов. Начиная с V Всероссийского съезда Советов (июль 1918 г.) представители мелкобуржуазных партий в состав ВЦИК не входили, и он стал полностью большевистским.

В соответствии с декретами II съезда Советов высшим органом государственной власти в стране являлся Всероссийский съезд Советов, а в период между съездами — ВЦИК. Основным направлением деятельности ВЦИК стало законотворчество. Практически все вопросы ВЦИК решал простым большинством голосов в ходе своих почти непрерывных заседаний, первое из которых состоялось уже 27 октября 1917 г. На нем было создано пять комиссий, в том числе по организационным вопросам, по подготовке Всероссийского съезда крестьянских Советов и выработке инструкций эмиссарам ВЦИК, направляемым на места. Структура ВЦИК II созыва и функции его отделов определялись постепенно. На пост руководителей отделов ВЦИК были избраны известные партийные работники. Агитационный отдел возглавил В. Володарский (М.М. Гольдштейн), национальный — М. С. Урицкий, юридический — П. И. Стучка, финансовый — И. С. Уншлихт и др. Всего в списке, утвержденном ВЦИК 6 ноября 1917 г., насчитывалось 14 отделов.

В обращении от 27 октября подчеркивалось, что ВЦИК является полномочным, руководящим органом, к которому переходят все права съезда Советов. Он, таким образом, должен был не только формировать правительство, сменять его членов, определять основные направления деятельности наркомов, но и контролировать проведение в жизнь основ Конституции. Однако вскоре чрезвычайные условия гражданской войны изменили порядок функционирования ВЦИК. В 1919 г. он не собирался, поскольку большинство его членов были на фронте. Оперативным органом ВЦИК стал его Президиум, сформированный в ноябре 1917 г. Число членов Президиума было определено в количестве 1/10 части всех членов ВЦИК. Избранный на заседании 6 ноября 1917 г., он включал в свой состав Я. М. Свердлова, Ф. Э. Дзержинского, М. М. Володарского, Л. Б. Каменева и некоторых других большевиков. От левых эсеров в состав Президиума ВЦИК первоначально вошли П. П. Прошьян, Б. Д. Камков, Б. Б. Спиро и М. А. Спиридонова. В декабре 1917 г., после своего переизбрания, в состав Президиума входили 12 большевиков и 7 левых эсеров. В ходе работы фракции ВЦИК заменяли своих членов, уезжавших на места со специальными поручениями. Известно, что только в ноябре 1917 г. 40% депутатов высшего органа были командированы в крупные промышленные центры и воинские части. Всего Президиум ВЦИК II созыва собирался 12 раз. Постепенно сфера его деятельности расширялась. Он превратился в действующий орган революционной власти, рассматривающий на своих заседаниях предварительные вопросы о роспуске Петроградской городской думы, созыве Учредительного собрания, III Всероссийского съезда Советов, подготовке правительственного Декрета о суде и др.

Первым декретом, принятым ВЦИК, стал декрет от 9 ноября 1917 г. «Об учреждении Государственной комиссии по просвещению». Спустя некоторое время, 17 ноября 1917 г., ВЦИК по предложению Я. М. Свердлова утвердил Наказ-конституцию, в которой вновь говорилось об ответственности правительства перед ВЦИК, провозглашенным высшим органом государственной власти в стране. Закреплялась практика отчетности наркомов перед членами ВЦИК о проделанной работе. Несколько позже III Всероссийский съезд Советов (10—18 января 1918 г.) в своей резолюции «О федеральных учреждениях Российской Республики» еще раз подтвердил принцип ответственности правительства перед ВЦИК.

Не только в официальных документах той поры, но и в воспоминаниях современников ВЦИК нередко именовался «советским парламентом», отражающим интересы не всего населения России, а лишь части: рабочих, солдат, крестьян. Одной из особенностей деятельности «советского парламента» было то, что на начальном этапе его функционирования отсутствовало четкое разграничение обязанностей между ним и правительством.

Первое, чисто большевистское правительство — Совет Народных Комиссаров (Cl IK, Совнарком) — было сформировано в ночь с 26 на 27 октября II Всероссийским съездом Советов. По воспоминаниям Л. Д. Троцкого, название правительства родилось в ходе «летучего заседания» нескольких членов ЦК партии. «Как назвать? — рассуждал вслух Ленин. — Только не министрами: гнусное, истрепанное название». Поддержав предложение Троцкого о «народных комиссарах», Ленин с энтузиазмом добавил: «Совет народных комиссаров… это превосходно: ужасно пахнет революцией!».

По решению съезда созданное правительство именовалось временным рабочим и крестьянским правительством, которое образовывалось для управления Россией «впредь до созыва Учредительного собрания». После роспуска в январе 1918 г. Учредительного собрания по решению III Всероссийского съезда Советов слово «временное» было исключено из названия правительства и оно стало именоваться «Рабочим и крестьянским Правительством Российской Советской Республики».

В октябре 1917 г. в состав СНК вошли В. И. Ленин — в качестве председателя; наркомы: по внутренним делам — А. И. Рыков, земледелия — В.II. Милютин, труда — А. Г. Шляпников, по делам военным и морским — комитет в составе В.А. Антонова-Овсеенко, Н. В. Крыленко, П. Е. Дыбенко, по делам торговли и промышленности — В. П. Ногин, народного просвещения — А. В. Луначарский, финансов — И.И. Скворцов-Степанов, по иностранным делам — Л. Д. Троцкий, юстиции — Г. И. Ломов (А. Оппоков), по делам продовольствия — И. А. Теодорович, почт и телеграфов — Н. П. Авилов (Глебов), по делам национальностей — И. В. Сталин.

Первое заседание правительства состоялось уже 27 октября. Секретарь СНК Н. П. Горбунов, назначенный на эту должность В. И. Лениным 30 октября, подчеркивал, что первоначально на весь аппарат СНК «приходился всего один стол», а канцелярия «организовывалась на стульях».

Уже в первые дни после взятия власти большевиками в составе СНК произошли изменения. Так, не вступили в должности наркомов перегруженные партийной и советской работой в Москве И. И. Скворцов-Степанов и Г. И. Ломов. Вместо них были назначены В. Р. Менжинский и П. И. Стучка. Наркомом по железнодорожным делам стал М. Т. Елизаров. Вместо В. А. Антонова-Овсеенко и П. К. Крыленко, получивших новые посты, наркомом по военным делам был назначен Н. И. Подвойский. В связи с созданием Наркомата государственного призрения в состав правительства вошла женщина — А. М. Коллонтай. Ничего страшного в многочисленных должностных перемещениях первых месяцев советской власти В. И. Ленин не видел, заметив как-то в разговоре с А. В. Луначарским: «Пока — там посмотрим — нужны ответственные люди и на все посты; если окажутся негодными — сумеем переменить».

Наказ-конституция ВЦИК от 17 ноября 1917 г. предоставлял СНК возможность проводить мероприятия по борьбе с контрреволюцией непосредственно, т. е. без предварительного рассмотрения во ВЦИК. Таким образом, Совнарком помимо исполнительно-распорядительных функций приобретал право законодательной инициативы. В чрезвычайных условиях гражданской войны часть декретов СНК подписывалась Лениным в обход заседаний правительства «по соглашению с одним или двумя народными комиссарами».

Для того чтобы освободить СНК от решения массы текущих вопросов, нс требовавших принципиального обсуждения, в ноябре 1917 г. был образован Малый Совнарком, в состав которого входили лишь некоторые наркомы. Заседания Малого СНК считались правомочными, если на них присутствовали два из трех членов, а решения считались принятыми, только если за них голосовали все члены, присутствующие на заседании. Малый Совнарком рассматривал преимущественно экономические вопросы и готовил материалы для заседаний Большого Совнаркома. После утверждения главой правительства решения Малого СНК оформлялись как постановления СНК.

С октября 1917 г. до принятия Конституции РСФСР в июле 1918 г. СНК издал около 600 декретов, постановлений и других актов. ВЦИК и его Президиум за это же время выпустили свыше 100 постановлений.

Однако роль конституционного регулирования была резко снижена разгоравшейся гражданской войной, которая оказала огромное деформирующее воздействие на советскую государственность, резко ускорив свертывание демократических процессов, приведя к господству чрезвычайных мер.

Одним из первых органов, созданных советской властью для охраны завоеваний революции, была Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и преступлениями по должности (ВЧК). Ее председателем стал Ф. Э. Дзержинский. Постановление об образовании ВЧК было подписано СНК 7 декабря 1917 г. До этого времени борьбой с контрреволюцией, пьяными погромами, хулиганством, провокаторством активно занимался чрезвычайный орган Петроградского Совета — Военнореволюционный комитет (ВРК). В результате прекращения деятельности ВРК (к 5 декабря 1917 г.) часть его функций перешла к ВЧК. Первоначально в задачи ВЧК входило как пресечение и ликвидация контрреволюционных выступлений, так и подавление саботажа. По свидетельству члена коллегии и заместителя председателя ВЧК Я. Х. Петерса, именно саботаж, который охватил не только Питер, но и всю страну, был «самым больным в этот период явлением для Советской власти».

Аппарат ВЧК, будучи очень небольшим, на начальном этапе деятельности Комиссии размещался в помещении бывшего градоначальства на Гороховой, 2. Канцелярия, по свидетельству самих чекистов, находилась «в портфеле Дзержинского», а касса — в ящике письменного стола Петерса. По своей структуре ВЧК в тот момент состояла из трех отделов: Информационного, Организационного и Отдела борьбы. В декабре 1917 — марте 1918 г. были образованы отделы по борьбе со спекуляцией и преступлениями по должности. На момент переезда ВЧК из Петрограда в Москву (март 1918 г.) ее численность составляла около 120 сотрудников.

В конце 1917 г. ВЧК приходилось большое внимание уделять борьбе с пьяными погромами и бандитизмом, сильно подрывавшими авторитет советской власти. В ночь на 4 декабря в Петрограде было зарегистрировано 69 нападений на винные склады и лавки. 6 декабря в городе было объявлено осадное положение. «Известия» в тот же день информировали горожан, что «попытки разгромов винных погребов, складов, лавок, магазинов, частных квартир… будут прекращаемы пулеметным огнем без всякого предупреждения». Вскоре, в связи с обострением борьбы с контрреволюцией и осложнением ситуации на фронтах, чрезвычайные комиссии получили и чрезвычайные полномочия.

Таким образом, основы нового государственного механизма были заложены в России к началу 1918 г. Шло становление новых принципов системы государственного управления, судопроизводства, охраны общественного порядка и т. д.