Государственные служащие как субъекты административного права

В результате изучения материалов данной главы обучающийся должен:

знать

• • понятие и систему государственной службы РФ;
• • понятие и виды государственных служащих;
• • административно-правовой статус государственных служащих;
• • общие условия государственной службы;

уметь

• • находить нормативные правовые акты, регламентирующие порядок прохождения государственной службы;
• • анализировать и идентифицировать административно-правовые нормы, регламентирующие административно-правовой статус государственных служащих;

владеть

• • навыками системного анализа норм, определяющих административноправовой статус гражданского служащего, военнослужащего и государственного служащего правоохранительной службы;
• • навыками поиска информации, необходимой для анализа деятельности государственных служащих.

Понятие и система государственной службы

Государственная служба — связующее звено между гражданами и государством. Это один их видов социальной деятельности людей. Предметом труда государственного служащего является информация, с помощью которой он воздействует на сознание и волю людей. Различают следующие виды службы: служба в государственных органах; служба в муниципальных органах; служба в негосударственных структурах.

Исторический экскурс

Одним из первых в России документов, регламентирующих прохождение службы служилых людей, стало Уложение о службе 1556 г. Законодательно существование чиновничества как особой группы и его правовое положение было оформлено в первой четверти XVIII в. Вышедший 24 января 1722 г. Закон «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных…» устанавливал три рода государственной службы — военную, гражданскую и придворную. Вводилась единая система чинов, их номенклатура и иерархия.

В общей сложности Табель включала 14 классов и 262 должности. Этот документ, просуществовавший до ноября 1917 г., четко определял правовое положение чиновника в зависимости от занимаемой должности и его меру ответственности перед государством. Одним из первых декретов советской власти от 10 ноября 1917 г. были отменены все сословия и гражданские чины.

В СССР не было закона о государственной службе, и ее правовой регламентации не уделялось достаточно внимания. Детально было урегулировано прохождение военной службы и службы в органах внутренних дел. По вопросам государственной службы применялись Временные правила о работе в госучреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР 21 декабря 1922 г., Указы Президиума Верховного Совета СССР о введении классных чинов, дипломатических рангов, специальных и воинских званий, Единая номенклатура должностей служащих, утвержденная постановлением Госкомтруда СССР от 9 сентября 1967 г. № 443, и другие акты. В основу работы с кадрами был положен принцип партийности и номенклатуры должностей.

В декабре 1991 г. была разрушена партийная система, но советский аппарат, созданный ею, остался. Экономическая реформа, открывшая дорогу частной инициативе, открыла кабинеты чиновников для частного бизнеса. В итоге нарушения законов коррупция стали нормой. На местах органы государственной власти, органы местного самоуправления формировались по принципу личной преданности и корпоративной солидарности. Поэтому функционирование государственного аппарата не соответствовало задачам осуществления проводимых реформ, и его необходимо было реформировать.

31 июля 1995 г. был принят Федеральный закон № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». В нем впервые было дано определение государственной службы, определен правовой статус государственного служащего. Закон до его отмены 27 июля 2004 г. являлся правовой основой для принятия других законодательных и подзаконных актов по вопросам государственной службы.

Однако к 2001 г. эффективная государственная служба все еще не была создана. Поэтому для устранения имеющихся недостатков в ее правовом регулировании была разработана Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 15 августа 2001 г.

Замысел реформы государственной службы состоял в необходимости совершенствования правового регулирования данного института, устранения противоречий и пробелов в законодательстве о государственной службе, установления соответствия социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности, использования новых современных технологий государственного управления в масштабах реализуемых государственных программ и проектов, изменения половозрастной структуры занятого населения страны, повышения авторитета государственной службы и др.

Для реализации поставленных Президентом РФ задач был принят Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее — Закон о системе государственной службы).

Он установил новую систему государственной службы, которая включает три ее вида — гражданскую, военную и правоохранительную. В Законе дано новое определение государственной службы. В соответствии с ним к государственным служащим относятся не только лица, замещающие государственные должности государственной службы в органах государственной власти, айв других государственных организациях. Было впервые установлено, что нанимателем государственного служащего является Российская Федерация или субъект РФ.

Закон определил единые, правовые и организационные основы системы государственной службы, общие условия государственной службы, которые должны стать основой для урегулирования трех ее видов. Но учитывая то обстоятельство, что к 2016 г. так и не был принят новый Федеральный закон о правоохранительной службе, произошли изменения в определении видов государственной службы. Вместо правоохранительной службы в Законе была дана такая формулировка, как «государственная служба иных видов» (например, служба в органах внутренних дел, прокуратуре, органах исполнения уголовных наказаний, таможенных органах и т. п.).

На этом реформа государственной службы не закончилась. Была принята федеральная программа «Реформирование развитие государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)», утвержденная Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261. Она предусматривала осуществление в 2009—2013 гг. мероприятий, направленных на дальнейшее реформирование и развитие системы государственной службы: формирование системы государственной службы РФ как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой; внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы; повышение ее эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Правовые основы государственной службы определены в Законе о системе государственной службы, федеральных законах от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о гражданской службе), от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации», от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон о службе в ОВД), Указе Президента РФ от 5 июня 2003 г. № 613 «О службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» и в других нормативных правовых актах.

Государственная служба РФ — это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

• — Российской Федерации и федеральных государственных органов;
• — субъектов РФ и государственных органов субъектов РФ;
• — лиц, замещающих должности, устанавливаемые для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ (лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ).

Деятельность лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, не регулируется Законом о системе государственной службы.

Государственная служба осуществляется на федеральном уровне в Администрации Президента РФ, аппаратах Правительства РФ, Совета Безопасности РФ, Счетной палаты РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и др.; в субъектах РФ — в администрации высшего должностного лица субъекта РФ, аппаратах органов законодательной (представительной) власти субъекта РФ, органов исполнительной власти субъекта РФ и др.

Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба; военная служба; государственная служба иных видов. К последнему виду службы относится, как правило, служба в правоохранительных органах (в органах внутренних дел, таможенных органах и т. д.).

Государственная гражданская служба — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ.

Военная служба и государственная служба иных видов являются видами федеральной государственной службы.

Закон дает следующее определение военной службы.

Военная служба — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Законодатель впервые предусмотрел возможность поступления иностранных граждан на военную службу по контракту и прохождение ими военной службы на должностях, для которых предусмотрены воинские звания солдата, матроса, сержанта и старшины.

Таким образом, современная система государственной службы учитывает не только федеративное устройство РФ, но и различия в целевой направленности профессиональной служебной деятельности гражданских государственных служащих, военнослужащих и служащих правоохранительных органов и их правовой статус.