Общественная (хозяйственная) теория местного самоуправления

Наряду с теорией свободной общины несколько позже получает обоснование общественная теория самоуправления, или общественно-хозяйственная, которая так же, как и общинная теория, исходила из противопоставления государства и общины, но с иными основаниями: противопоставление общественных интересов политическим и признание за государством и обществом права ведать только собственными делами. Не сторонники рассматривали государство и самоуправление как две непересекающиеся сферы, имеющие принципиально разное содержание: местные интересы, с одной стороны, и общенациональные — с другой.

Предполагалось, что в противопоставлении общественных и государственных интересов заключается основание для полной самостоятельности органов самоуправления. Так, Л. Велихов считает, что смысл этой теории заключается в том, что круг общинных дел отличается от государственных; община является субъектом принадлежащих ей специальных прав, а потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а общество. Местное самоуправление рассматривалось прежде всего как важный «идеологический элемент», как «выражение свободы в обществе, т. е. свободы местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными приоритетами»^[1].

Одни представители этой теории, например О. Ресслер, считали, что самоуправление есть результат общественной свободы, следовательно, оно есть нравственная необходимость. Другие — Р. Моль, А. Васильчиков, В. Лешков — признали самоуправляющиеся общины в качестве самостоятельного субъекта права и одновременно с этим обращали внимание на преимущественно хозяйственный характер их коммунальной деятельности. При этом предпринимались попытки на основе разведения государства и местного самоуправления обосновать и самостоятельную, отличную от государственного, природу права, на которой строится самоуправленческая организация и деятельность. В частности, В. Лешков утверждал, что «земские учреждения суть учреждения земства, народа, а нс государства, и отвечают перед одним народом», что «права земских учреждений, в смысле прав земства, отныне составляют самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Это — система права земского, или общественного»^[2].

В отечественной юридической науке основные принципы общественной теории самоуправления получили наиболее полное отражение в работе А. И. Васильчикова «О самоуправлении». Самоуправление определялось им как порядок внутреннего управления, при котором «местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями — земскими обывателями». «Местные дела» и «местные должности» противостоят делам и должностям государственным, а органы самоуправления подразделяются на две категории — «общественные союзы» и «территориальные или административные округа». К первым относятся сельские общества, волости, магистраты и городские думы. К числу вторых — уездные и губернские земские учреждения. Причем органами самоуправления, по мнению А. И. Васильчикова, «эти территориальные округа становятся лишь тогда, когда к участию в их управлении приглашаются представители местного общества»^[3]. Подчеркивая особость, самостоятельность местного самоуправления в государстве, он предостерегал от того, чтобы рассматривать его как орудие или средство для ведения и поддержания различных политических влияний, доказывая, что местное самоуправление есть порядок, вовсе чуждый политике, имеющий свою особую цель и свою отдельную область действий^[4].

Истоки этой теории — в идеях об особом пути развития Русского государства и в представлениях о естественных правах общины. Известный русский ученый ?. М. Коркунов так характеризовал общественную теорию самоуправления: «Она исходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство каждое ведали только своими собственными интересами»^[5]. Еще более жесткую позицию занимал П.-Ж. Прудон, который отождествлял самоуправление и анархию.

Приверженцы общественной (общественно-хозяйственной) теории отстаивали право местных учреждений заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства^[6].

Подобные взгляды на местное самоуправление просуществовали относительно недолго, так как, с одной стороны, противопоставление общин государству не способствовало его укреплению, а с другой — из этой теории следовало, что территория государства должна состоять из территорий независимых самоуправляющихся общин, чего на самом деле не происходило. Более того, как отмечали критики этой теории, она смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т. п.). Но принадлежность человека к какомулибо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения, в то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальной единицы устанавливаются законом и связаны с местом проживания человека.

Практика также показала, что органы местного самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов, дорожное благоустройство, заведование образованием, культурой, здравоохранением и др.). Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства^[7].

• [1] См.: Велихов Л. Указ. соч. С. 236.
• [2] См.: Лешков В. Н. Опыт теории земства и его земских учреждений // День. 1865. № 42.
• [3] См.: Васильчиков А. И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных 5'чреждений. СПб., 1871. Т. I. С. 1, 57−59.
• [4] «Не в том вопрос, — писал А. И. Васильчиков, — удобнее ли этот порядок при самодержавии или при народном представительстве, при аристократическом начале или при демократическом, — но дело в том, чтобы при каких бы то ни было формах правления, при всяком центральном правительстве — представляется целый разряд дел, коим не может непосредственно заведывать никакое правительство, и который поэтому должен быть поручаем или агентам администрации, определяемым и сменяемым по усмотрению начальства, или же тем самым жителям, до которых эти дела непосредственно касаются, — земским людям». См.: Васильчиков А. И. Указ. соч. С. 4.
• [5] См.: Коркунов И. М. Русское государственное право. Т. II. СПб., 1909. С. 489.
• [6] См.: Лешков В. Н. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. М., 1871.
• [7] См.: Овчинников И. И., Писарев В. Н. Муниципальное право России. С. 77.