Социальные функции государства

Функции государства выражают его сущность и назначение, определяют его роль в различных сферах жизнедеятельности общества, основные направления деятельности. Функции государства многогранны, для их классификации могут быть использованы различные критерии: значимость, границы, сфера и форма реализации, характер проявления.

Прежде всего следует назвать функции государства, различаемые с точки зрения сферы их реализации: политические, военные, правоохранительные, экономические, социальные.

Исходя из критерия значимости тех или иных функций государства, можно выделить основные и дополнительные функции. К основным относят социально-значимые, объективно необходимые функции, отражающие основные направления деятельности государства: политические, экономические, социальные, обеспечение законности и правопорядка и др.

К дополнительным функциям относят более узкие направления его деятельности, которые включены в качестве элемента в структуру основных функций, например информационная функция, функция по ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф, функции борьбы с терроризмом, международного и научно-технического сотрудничества и др.

В разные исторические периоды приоритетное значение могут приобретать различные функции государства. Например, в условиях угрозы военных действий функция обеспечения национальной безопасности будет рассматриваться в качестве приоритетной, а в условиях экологической катастрофы главенствующей может стать экологическая, природоохранная функция.

С точки зрения границ реализации тех или иных функций государства принято различать внутренние и внешние функции. К внутренним функциям, определяющим основные направления деятельности государства в рамках национальных границ, относят внутриполитические, правоохранительные, экономические и социальные функции. К внешним функциям, определяющим направления его деятельности в международной сфере, относятся внешнеполитическая, внешнеэкономическая, функции обороны, культурного сотрудничества, защиты национальных интересов и т. п.

С точки зрения форм и методов реализации следует различать функции явные и латентные. Явные функции реализуются через создание формальных норм, правил, зафиксированных в законах, уставах (например, принятие законов об образовании, здравоохранении, социальном обеспечении и т. д.). Для их реализации характерно использование механизма контроля и аппарата принуждения со стороны государства, общественных институтов.

Латентные функции реализуются через неявные, неформальные, скрытые нормы и правила. Определяющее значение здесь играют социальные механизмы, исторические и культурные традиции. Реализация этих функций обеспечивается и контролируется этикой — профессиональной, религиозной, сословной, репутацией и т. п.

Как было показано в предыдущем параграфе, государство принимает активное участие в регулировании экономических и социальных процессов, выступает субъектом макроэкономического регулирования, что предполагает выполнение им достаточно широкого круга экономических и социальных функций. В рамках этой группы функций можно выделить четыре подгруппы функций государства (рис. 5.2).

• 1. Направленные на формирование условий, благоприятных для функционирования рыночного механизма (формирование правовых основ хозяйственной деятельности, конкурентной среды на рынках; создание необходимой рыночной инфраструктуры и т. п.);
• 2. Направленные на корректировку последствий действия рыночного механизма, минимизацию негативных последствий его функционирования. Речь идет в первую очередь о стабилизационной функции государства, предполагающей проведение антициклической, антиинфляционной политики, политики занятости, политики, направленной на стимулирование экономического роста, регулирование денежного обращения;
• 3. Внешнеэкономические, направленные на поддержание конкурентоспособности отечественной продукции на мировых рынках, обеспечение экономической безопасности страны, расширение внешнеэкономических связей;
• 4. Социальные функции.

Рис. 5.2. Экономические и социальные функции государства

Важно запомнить Социальные функции — это функции, направленные на регулирование социальных процессов, развитие социальной сферы и создание соответствующих социальных институтов, обеспечение социальной стабильности и социального развития.

Социальные функции государства, возможности их реализации самым непосредственным образом связаны с уровнем экономического развития страны, сложившейся экономической ситуацией, реализуемой экономической стратегией, поскольку все это определяет финансовые возможности государства по реализации социальных обязательств, достижению целей социальной политики.

Исторический экскурс Роль государства как социального института, его социальные функции прошли длительный путь эволюции. Можно выделить три основных этапа в их развитии. Первый этап — с конца XVIII до середины XIX в. В этот период произошло отделение социальной функции государства от прочих направлений его деятельности. Социальные функции государства сводились к обеспечению социальной защиты наиболее бедных и социально уязвимых слоев населения, прежде всего посредством благотворительности.

Второй этап (середина XIX — конец XX в.) связан с признанием значимости соблюдения и защиты социальных прав человека и становлением социального государства. Происходит постепенная передача социальных функций от общества к государству, социальные обязательства государства расширяются, включают широкий спектр направлений социальной деятельности; государство начинает играть роль ведущего субъекта социальной политики. Формируется ее институциональная структура, включающая системы социальных гарантий, социальной помощи, социального страхования, определяются минимальные социальные стандарты. Среди направлений деятельности государства все большее внимание начинает уделяться проблемам занятости; социальной поддержки лиц с ограниченными возможностями, формированию благоприятной для них жизненной среды; разработке и реализации государственных программ поддержки и создания необходимых жизненных условий для отдельных социальных групп и категорий. Особенностью государственного регулирования социальной сферы становится формирование условий для достижения определенных стандартов жизни, равных социальных возможностей для всех групп общества.

Особенностями современного этапа развития социальных функций государства (с конца XX в. и по настоящее время) являются, с одной стороны, формирование глобальных экономических и социальных вызовов, проблем и рисков, кризис неолиберальной модели экономического развития и модели социального государства, снижение возможностей (прежде всего финансовых) национальных государств осуществлять регулирование социальной сферы, а с другой стороны — формирование общественного запроса на повышение доступности и качества социальных благ и услуг, снижение уровня социального неравенства. В связи с этим основными социальными задачами государства становятся формирование новой модели социальной политики, адекватной требованиям социально-инновационной модели развития, поиск новых механизмов реализации социальной ответственности государства.

Основываясь на предложенной выше классификации функций государства, социальные функции можно охарактеризовать как внутренние, основные и явные. Вместе с тем следует иметь в виду, что отношение к социальным функциям и их реализации как приоритетному направлению деятельности государства характерно для стран с социально ориентированной моделью рыночной экономики и является одним из отличительных признаков этой модели. Значимость реализации социальных функций определяется многими факторами: сложившейся моделью экономического развития, доминирующей в обществе системой ценностей, социально-экономической ситуацией в стране, историко-культурными особенностями и традициями.

Важно запомнить.

Важнейшими социальными функциями современного государства являются:

• — разработка национальной стратегии социального развития;
• — формирование и реализация социальной политики;
• — создание условий (институциональных, правовых, экономических, инфраструктурных) для ее реализации.

Формирование и реализация социальной политики государства предполагает определение ее целей, приоритетных направлений и механизма ее реализации (выбор соответствующих методов и инструментов).

Таким образом, формирование и реализация социальной политики предполагает осуществление целого ряда последовательных шагов (рис. 5.3). Представленные в схеме подфункции (определение целей и содержания политики, механизма ее реализации, оценка эффективности) относятся к числу универсальных функций государства как субъекта политики (экономической, социальной, промышленной и т. д.).

Рис. 5.3. Механизм формирования социальной политики

Важно запомнить Деятельность государства, направленная на реализацию социальных функций, достижение поставленных целей и осуществляемая посредством особых методов и инструментов (политик) составляет содержание государственного регулирования социальных процессов и социальной сферы. Социальное регулирование может осуществляться различными методами: административными, правовыми, экономическими.

К административным методам регулирования относятся разнообразные методы лицензирования, квотирования, рационирования деятельности, а также методы регулирования цен, доходов, валютного курса. В качестве примеров применения административных методов регулирования в социальной сфере можно привести лицензирование организаций и учреждений, осуществляющих производство образовательных, медицинских, социальных услуг, регулирование оплаты труда работников бюджетной сферы, введение социальных стандартов, регулирование цен на социально-значимые товары.

Правовые методы регулирования предполагают использование правовых норм, закрепленных законодательно. Примером такого рода регулирования в социальной сфере может служить регулирование трудовых отношений посредством трудового законодательства (Трудовой кодекс РФ), законодательное регулирование минимального размера оплаты труда и прожиточного минимума, законы, регулирующие меры социальной защиты, в частности социальное страхование.

Наряду с административными и правовыми методами широко используются методы экономического регулирования (прямые и косвенные).

Методы прямого экономического регулирования — это методы, вынуждающие субъекта хозяйственной деятельности принимать решения, основанные не на собственном экономическом выборе, а руководствуясь предписаниями государства. В практике регулирования социальной сферы государство применяет такие методы, как государственный заказ (например, заказ на подготовку специалистов с высшим образованием по той или иной специальности), целевое финансирование (бюджетное, в форме субсидий, дотаций), национальные программы и проекты (например, национальный проект «Здоровье» (2009—2012), проект «Новое качество жизни», включающий 12 программ), государственные инвестиции в социальную инфраструктуру.

Методы косвенного экономического регулирования не предполагают прямого вмешательства государства в процесс принятия решений субъектами хозяйственной деятельности. Это методы, направленные на создание условий, при которых самостоятельный экономический выбор субъекта хозяйственной деятельности соответствовал бы целям политики государства, методы, призванные воздействовать на экономические интересы участников хозяйственной деятельности. К наиболее эффективным методам косвенного экономического регулирования социальной сферы следует отнести бюджетную и налоговую политику. Примерами применения указанных инструментов косвенного экономического регулирования могут служить предоставление налоговых льгот социальным предпринимателям, стимулирование повышения социальной ответственности бизнес-организаций, использование экономических методов регулирования цен на социально значимые услуги, например медицинские.

Насколько эффективно государство реализует свои социальные функции? Практика показывает, что государственное регулирование социальной сферы с точки зрения достижения поставленных целей может быть неэффективным — и наряду с «провалами» рынка приходится говорить о «провалах» государства (govern mentfailure).

Существует целый ряд факторов (ситуаций), которые способны ограничить эффективность государственного регулирования социальной сферы. Среди этих факторов следует назвать:

• — ограниченность информации, необходимой для принятия решений, определения целей и приоритетных направлений, выработки мер социальной политики;
• — лоббирование интересов отдельных социальных групп (может проявляться в действии чиновников, сокрытии или искажении информации);
• — ограниченный контроль над бюрократией, что приводит к ее росту, неэффективности, коррупции чиновников, оптимизирующих свои личные функции полезности;
• — неспособность государства полностью предусмотреть и проконтролировать последствия принятых им решений;
• — сложность определения стоимости нерыночных социальных услуг;
• — отсутствие механизма прекращения неэффективной деятельности;
• — избыточные издержки при производстве общественных благ, т. е. неспособность государства произвести тот или иной объем продукции при самых низких средних и совокупных издержках производства.

Дисфункция государства как субъекта социальной политики снижает эффективность реализации его функций. На практике это может проявляться в неэффективном распределении и использовании финансовых ресурсов, коррупции, обострении социальных проблем, нарастании остроты социальных рисков, формировании социальных противоречий, деградации социального капитала. Поэтому деятельность государства по регулированию социальных процессов должна дополняться и корректироваться институтами гражданского общества.