Примирительные технологии регулирования конфликтов, связанных с региональным сепаратизмом

Наиболее распространенными методами урегулирования конфликтов, известными в международных отношениях еще с древних времен, являются переговоры, использование услуг третьей стороны и посредничества, с целью помочь сторонам прийти к согласию^[1], а также консультации, международный арбитраж, добрые услуги. Хотя последние две возможности «постороннего» вмешательства рассматриваются международным правом как совершенно законные, сами конфликтующие государства далеко не всегда соглашаются на них добровольно. Гораздо чаще они предпочитают урегулировать свои споры непосредственно друг с другом. Гаагские Конвенции 1899 г. сделали в этом отношении шаг вперед, создав комиссии по расследованию с целью установления фактов, которые могли лежать в основе межгосударственного конфликта и быть его причиной. Функция таких комиссий, действующих под председательством «третьей стороны», заключалась в том, чтобы понять аргументы представителей спорящих государств.

Со времен Второй мировой войны известен еще один метод разрешения международных конфликтов, метод примирения. Он характерен тем, что элементы спора становятся предметом разбирательства смешанной комиссии под председательством «третьей стороны». Комиссия может не только устанавливать оспариваемые факты, но и формулировать решение в отношении сторон. Данный метод наиболее эффективен тогда, когда примирительные комиссии могут быть созданы заблаговременно.

Все указанные методы урегулирования межгосударственных конфликтов предполагают обращение к «третьей стороне», которая должна развести противников или облегчить достижение ими согласия. Основное нормативное условие, предъявляемое к «третьей стороне», — это требование беспристрастия. Однако, как подчеркивает М. Мерль^[2], любое другое сходство с функционированием международно-правовых норм должно быть отклонено: основное свойство всех процедур урегулирования состоит в том, что на всех этапах они являются добровольными. «Третья сторона» не обязана осуществлять вмешательство с целью урегулирования, сами конфликтующие государства не обязаны принимать такое вмешательство или формирование комиссии. Во всех этих случаях ключевое значение имеют принципы государственного суверенитета и невмешательства во внутренние дела других государств. Это означает, что мирное разрешение межгосударственных конфликтов и споров каждый раз зависит исключительно от доброй (или злой) воли государств и не может быть принудительным. Вот почему эффективность традиционных методов урегулирования конфликтов имеет достаточно ограниченный характер.

В качестве примера мирного урегулирования конфликтов можно привести мирный процесс на Филиппинах: переговоры с Исламским фронтом освобождения Моро.

Длительная и ожесточенная борьба повстанческого движения на острове Минданао — районе на юге Филиппин, традиционно населенного преимущественно мусульманами, — началась еще до образования Филиппин в качестве независимого государства. Процесс переговоров начался в 1997 году, но его несколько раз прерывали периоды интенсивных военных действий.

Процесс вновь активизировался в 2011 году с приходом к власти нового руководства страны во главе с президентом Бениньо Акино, и в октябре 2012 г. одна из основных повстанческих групп — Исламский фронт освобождения Моро (ИФОМ) — и правительство Филиппин заключили эпохальное соглашение. Рамочная договоренность предусматривала создание автономного политического образования под названием Бангсаморо и запускала переговорный процесс по конфликту.

Мирный процесс на Минданао иллюстрирует три аспекта современного миротворчества.

Во-первых, он был поддержан развитой и детально проработанной инфраструктурой миротворчества, состоящей из различных правительственных и неправительственных акторов. Таким образом, была гарантирована высокая степень инклюзивности, что, как показывают исследования на международном уровне, способствует прочности мирных договоренностей.

Международные НПО поддержали мирный процесс путем экспертных консультаций при построении диалога между сторонами. Четыре таких НПО — фонд «Азия», Центр по гуманитарному диалогу, Ресурсы примирения и «Мухаммадия» — вошли в международную контактную группу наряду с четырьмя странами — Японией, Турцией, Великобританией и Саудовской Аравией, которые содействовали мирному процессу соответствующими ресурсами. Посредником в процессе выступила Малайзия, влиятельная соседняя страна, которую объединяет с повстанцами Моро принадлежность к общей вере.

Во-вторых, всеобъемлющее урегулирование было призвано охватить все вопросы, которые должны быть решены в ходе конфликта. После подписания рамочного соглашения в октябре 2012 г. переговорные делегации из филиппинского правительства и ИФОМ разработали и согласовали ряд приложений, содержащих конкретные положения, касающиеся договоренностей и условий переходного периода (в феврале 2013 г.), распределения доходов (в июле), разделения полномочий (в декабре), нормализации, в том числе демилитаризации и разоружения повстанческой группировки, а также регулирования контроля за водными ресурсами (оба в январе 2014 г.).

В-третьих, этот процесс оказался удивительно устойчивыми в условиях агрессивных провокаций. В 2013 г. произошли два крупных инцидента, и оба они могут быть истолкованы как деятельность, направленная на подрыв мирного процесса. В первом случае (в феврале) силы под названием Королевские солдаты султаната Сулу заняли Сабах, самый восточный штат Малайзии. Группа состояла из воинствующих последователей Джамалула Кирама III, который утверждал, что он — султан Сулу, включающей часть Сабаха, и стремилась установить контроль над спорной территорией. В ходе операции малазийских служб безопасности погибли десятки и были арестованы сотни человек. Второй инцидент произошел, когда силы, связанные с Нур Мисуари, лидером Фронта национального освобождения Моро (ФНОМ), напали на город Замбоанга на острове Минданао 9 сентября 2013 г. Развертывание вооруженных сил Филиппин привело к интенсивным городским боям: согласно сообщениям, более 200 человек погибли и 10 000 оказались на положении внутренне перемещенных лиц. Возглавляемый ОИК переговорный процесс по реализации соглашения 1996 г. между ФНОМ и правительством Филиппин зашел в тупик в 2013 г., и запланированные встречи были отменены в связи с событиями в Замбоанга.

Несмотря на то что любой из указанных инцидентов мог спровоцировать провал мирного процесса между правительством и ИФОМ, этого не случилось^[3].

Посредничество на Филиппинах было эффективным, потому что основной внешний актор (Малайзия) был этнически и традиционно связан с повстанцами. В переговорах участвовали все ключевые действующие лица со стороны повстанцев, подрывная деятельность других группировок не повлияла на процесс, так как религиозные притязания повстанцев были должным образом учтены и удовлетворены. Кроме того, стороны в конфликте на Филиппинах смогли определить формулу «выхода», которая детально определяла переговоры.

И совсем иначе проходил процесс урегулирования конфликтов в Сирии. Сирию и Филиппины можно рассматривать как два контрастных примера современного миротворчества, которое осуществлялось в различных условиях (контекстах).

В Сирии, напротив, несколько попыток посредничества провалились в течение относительно короткого периода, причиной чему послужил характер конфликта и способ осуществления посредничества.

Поскольку стороны не отказывались от непримиримых позиций по ключевым вопросам переговоров, сохраняя опору на военные средства, Сирия, по-видимому, не была готова к посредничеству в 2013 г., а так как сектантство становится ключевым лейтмотивом войны, перспективы прогресса в 2014 г. остаются неблагоприятными. Посредничество в Сирии также осложнялось разрозненностью сирийской оппозиции, которой не доставало единого и легитимного руководства, и ее склонностью к дроблению на фракции и участию в подрывной деятельности. Вмешательство посредников и военное влияние религиозных сторонников жесткой линии усугубляло вышеуказанные проблемы. Кроме того, посредничество внешних акторов, в том числе ООН, было сосредоточено на разработке соглашения между второстепенными сторонами конфликта, находящимися за пределами Сирии, а не на переговорах и выстраивании отношения с непосредственными участниками войны внутри Сирии, что, возможно, повлияло на готовность последних сесть за стол переговоров под международной эгидой.

В целом можно наблюдать три основные тенденции, которые имеют определяющее значение для моделирования мирных процессов^[4].

Во-первых, в посредничестве между религиозными акторами есть и проблемы, и потенциальные возможности. Хотя в абсолютном выражении число религиозных вооруженных конфликтов, по-видимому, не увеличивается, этот тип конфликта становится более распространенным, так как количество других типов конфликтов постепенно уменьшается.

Заключение

мирных соглашений с религиозными группировками не является невозможным, примерами являются Таджикистан в 1997 г. и Филиппины в 2012 г., где миротворчество оказалось плодотворным. Тем не менее представляется, что религиозный аспект, как правило, осложняет усилия по достижению мира.

Причиной тому может быть любой из следующих четырех факторов, определяющих характер религиозного противостояния: различные взгляды на мир; более жесткие позиции, от которых трудно отступить; иррациональные эмоции, мотивационные структуры или настроения; особые характеристики, присущие религиозным акторам, которые препятствуют посредничеству и переговорному процессу. Эксперты не пришли к единому мнению о том, каким образом религиозная динамика усложняет разрешение конфликта, но, по общему мнению, это происходит. Таким образом, если большая часть вооруженных конфликтов имеет религиозный характер, это создает препятствия для их урегулирования.

Во-вторых, все более серьезной проблемой в ряде внутригосударственных вооруженных конфликтов становится рост фрагментации повстанческих группировок. Это явление наблюдалось в обоих случаях, проанализированных выше, но особенно остро в Сирии, где оно представляет значительные проблемы с точки зрения координации. При большом числе акторов со стороны повстанцев и различиях в их переговорных требованиях, спонсорстве, философско-политических взглядах чрезвычайно трудно разработать общую платформу для переговоров. Это имеет важные последствия для поведения современных процессов медиации. При решении задачи усадить разнородные стороны за стол переговоров посредник сталкивается с проблемой баланса равноценного участия, которое может иметь важные преимущества с точки зрения легитимности, с желанием создать жизнеспособную коалицию повстанцев с четкими процедурами руководства, участия и относительного права голоса. Ключевая задача заключается в определении того, кто из повстанцев имеет разумные устремления, а кто преследует незаконные или дестабилизирующие цели. Исследования показывают, что сегментированные внутригосударственные конфликты гораздо чаще подвергаются провокационным тактикам со стороны отдельных лиц или групп, которые могут иметь стимулы для использования насилия в качестве переговорной тактики. Если переговоры начались, посредник сталкивается с проблемой поддержания согласованности позиций повстанческой коалиции, что может потребовать посредничества внутри повстанческих группировок, чтобы сохранить динамику мирного процесса. Вопрос законного руководства также является центральным. Например, в Сирии внешние силы на ранней стадии войны приложили много усилий к развитию оппозиционной платформы вокруг Сирийского национального совета (СНС) — группировки, состоящей главным образом из эмигрировавших сирийцев, чья «дипломатия в роскошных отелях» иногда плохо согласуется с чаяниями бойцов. Таким образом, вопрос о фрагментации тесно связан с проблемами поддержания жизнеспособности коалиции повстанцев, сохранения ее единства в условиях угроз со стороны отдельных «провокаторов», и определением уровня влиятельности представителей оппозиции исходя из того, насколько они легитимны (обладают поддержкой) среди повстанческих объединений. В-третьих, в более оптимистичном ключе институциональная структура в поддержку посредничества и ненасильственного урегулирования конфликтов продолжает развиваться. В последние 10—15 лет наблюдаются серьезные усилия со стороны правительств и организаций гражданского общества, направленные на укрепление и совершенствование институциональных подходов и механизмов, что ведет к созданию групп обеспечения посредничества, расширению подготовки медиаторов, а также учреждению местных и региональных структур для координации посредничества.

Этот институциональный рост был особенно заметен среди межправительственных организаций, которых часто приглашают для осуществления или координации современных посреднических усилий. Например, Департамент ООН по политическим вопросам, который отвечает за большинство посреднических миссий ООН, претерпел значительное расширение как с точки зрения персонала, так и финансовых ресурсов, выделяемых на анализ и разрешение конфликтов. В дополнение к ресурсам Секретариата в Нью-Йорке ООН создала 15 политических офисов по всему миру, называя их «передовыми платформами… превентивной дипломатии»: в Африке было создано 10 таких офисов, на Ближнем Востоке — четыре, в Центральной Азии — один. Многие региональные организации также наращивают свой посреднический потенциал, хотя и с более низкого уровня. Например, Африканский союз (АС) определил посреднические полномочия и разработал протоколы, а Межправительственная организация по развитию (ИГАД), опираясь на свой многолетний опыт посредничества в районе Африканского Рога, создает группу поддержки посредничества.

В целом международное посредничество, которое уже давно является специализированным подходом различных стран и организаций, становится инструментом, опирающимся на развивающуюся институциональную базу и растущий уровень профессионализма^[5].

Особую роль, как показывает политическая практика последних лет, играют миротворческие операции. Они включают в себя:

• 1) собственно миротворчество (или установление мира) — дипломатические усилия, связанные с организацией посредничества или переговоров, между сторонами конфликта, направленные на достижение мирного соглашения;
• 2) поддержание мира — операции небоевого характера, осуществляемые с согласия сторон в целях выполнения достигнутых соглашений;
• 3) принуждение к миру — боевые операции или угроза применения силы по принуждению или сдерживанию воюющих сторон;
• 4) построение мира — деятельность, осуществляемая после завершения боевых действий и направленная на восстановление экономики и политической стабильности в регионах конфликта.

Подводя итоги, можно выделить два наиболее общих пути примирения сторон^[6]:

1) мирное урегулирование конфликта в результате: достижения компромисса на основе сохранения исходных позиций; соглашения, основанного на взаимных уступках; истощения ресурсов одной или нескольких сторон, что делает невозможным продолжение соперничества; обретенного в ходе спора взаимоуважения сторон, понимания прав и интересов соперника.

Чаще всего этот путь примирения связан не с односторонним навязыванием воли, а с обоюдной активностью конфликтующих сторон. Так, в Совете Безопасности ООН принцип единогласия предполагает учет позиций каждого из его членов;

• 2) примирение на основе принуждения или, другими словами, использования «командного стиля» (П. Шаран^[7]) взаимоотношений, позволяющего одной из сторон игнорировать аргументы соперника. В основе этого навязываемого одной из сторон (или третьей силой всем сторонам) характера взаимодействия может лежать:
  • — явное превосходство (сохраненных, приобретенных) сил и ресурсов с одной стороны и их дефицит с другой,
  • — изоляция одной стороны конфликта, понижение ее статуса, а также другие состояния, свидетельствующие об ослаблении ее позиций, о поражении, нанесенном ей в соответствии с правилами игры,
  • — уничтожение, «тотальное истребление противника» (X. Шпейер), в результате чего мир устанавливается в отсутствие врага.

• [1] Цыганков П. А. Международные отношения: учеб, пособие. М.: Новая школа, 1996.
• [2] Merle М. Sociologie des relations internationals. Paris: Dalloz, 1974.
• [3] Ежегодник СИПРИ 2014. Вооружения, разоружение и международная безопасность / пер. с англ. М.: ИМЭМО РАН, 2015. С. 51—52.
• [4] Там же. С. 52—55.
• [5] Ежегодник СИПРИ 2014. Вооружения, разоружение и международная безопасность / пер. с англ. М.: ИМЭМО РАН, 2015. С. 52—55.
• [6] Пугачев В., Соловьев А.

  Введение

  в политологию. [Электронный ресурс]. URL: http://www.gumer.info/bibliotek_Buks/Polit/Pugach/28.php

• [7] Шаран П. Сравнительная политология: в 2 ч. М.: РАУ, 1992.