Особенности регулирования суверенных долгов на международном, региональном и национальном уровнях

Поскольку одной из особенностей функционирования международного долгового рынка является его наднациональный характер, особое значение приобретают вопросы регулирования различных аспектов его деятельности. Первая неправительственная саморегулируемая профессиональная организация — Ассоциация дилеров международных облигаций {Association of International Bond Dealers) — была создана в 1969 г. Она была призвана усилить профессиональное взаимодействие всех участников рынка международных долговых ценных бумаг: эмитентов, организаторов сделок, дилеров, инвесторов, юридических и аудиторских фирм и т. д. В 1992 г. у Ассоциации появилось новое название — Ассоциация участников рынка международных ценных бумаг {International Securities Market Association — ISM A).

В 1984 г. была также создана Ассоциация участников международного первичного рынка {International Primary Market Association — IPMA). Целью этой негосударственной организации являлось совершенствование и упорядочение рыночной практики. Ассоциация разработала свод правил, касающихся технологии размещения ценных бумаг на международном долговом рынке, а также стандартные формы необходимых документов. С 1 июля 2005 г. в результате объединения ISMA и IPMA на международном долговом рынке образовалась единая организация — ЮМА. В настоящее время ICMA сотрудничает со своими членами в целях поддержки международно признанных стандартов рыночной практики долгового финансирования и тесно взаимодействует с другими международными и национальными профессиональными ассоциациями, правительствами, центральными банками и фондовыми биржами в области реформы регулирования деятельности международного долгового рынка, направленной на обеспечение стабильного развития трансграничных рынков. Членами организации являются 500 фирм и организаций из 60 стран мира.

В функционировании международного рынка синдицированных кредитов важную роль играет Ассоциация участников кредитного рынка {Loan Market Association — LMA). В ее составе около 500 различных организаций, связанных с международным рынком синдицированных кредитов: различные виды институциональных инвесторов (включая банки), юридические компании, рейтинговые агентства и др. Ассоциация собирает и распространяет среди своих членов информацию о вновь заключенных синдицированных сделках, процентных ставках по всем синдицированным кредитам на первичном и вторичном рынках, участниками которых являются члены LMA, публикует аналитические обзоры рыночной конъюнктуры, список действующих кредитов и их описание, отмечает новые тенденции развития международного рынка синдицированных кредитов.

Наряду с неправительственными саморегулируемыми профессиональными организациями вопросами регулирования внешних долгов занимаются также официальные международные финансово-кредитные институты. Так, например, в решении проблемы внешней задолженности развивающихся стран активное финансовое участие принимают МВФ и Всемирный банк. В 1996 г. они начали реализацию специальной программы, направленной на сокращение величины внешнего долга стран с низкими доходами. Эта программа получила название «Инициатива для бедных стран с высоким уровнем задолженности» {Heavily Indebted Poor Countries {HIPC) Initiative). Смысл HIPC заключался в уменьшении размера суверенного внешнего долга до такой степени, чтобы страны могли обслуживать свою внешнюю задолженность на регулярной основе. По данным МВФ на сентябрь 2015 г., за время существования HIPC были одобрены планы облегчения внешнедолгового бремени для 36 беднейших стран мира (в том числе 30 африканских стран) на общую сумму 76 млрд долл. В настоящее время в соответствии с методикой Всемирного банка к беднейшим относятся те страны мира, где годовой доход на душу населения не превышает 1045 долл.

Для получения финансовой помощи от МВФ и Всемирного банка бедным странам-должникам необходимо соответствовать определенным критериям, проводить государственную политику, направленную на повышение уровня жизни населения, и регулярно отчитываться о достигнутых результатах. Программа реализуется в два этапа. На начальном этапе бедные страны получают промежуточную финансовую помощь от МВФ и Всемирного банка, а в случае достижения в установленные сроки страной-должником согласованных с международными финансовыми организациями целей обеспечивается полное облегчение долгового бремени данной страны. В 1999 г. в ШРС были внесены определенные изменения, которые позволили бедным странам-должникам в более короткие сроки добиваться более основательного облегчения долгового бремени, а также более эффективно использовать уменьшение величины внешнего долга для борьбы с бедностью и решения неотложных задач в социальной сфере.

В 2005 г. в дополнение к HIPC была принята еще одна специальная программа, направленная на облегчение внешнедолгового бремени бедных стран, получившая название «Многосторонняя инициатива по облегчению долгового бремени» (Multilateral Debt Relief Initiative — MDRI). Данная программа предусматривает полное облегчение внешнедолгового бремени для тех стран, которые уже добились определенных успехов в борьбе с бедностью в рамках HIPC. Помимо МВФ и Всемирного банка реализацией MDRI занимается Африканский банк развития. В 2007 г. о своей готовности оказать дополнительную к ШРС необходимую финансовую помощь пяти странам с низкими доходами в целях уменьшения их внешнедолгового бремени заявил Межамериканский банк развития.

Поскольку проблема внешней задолженности постепенно превратилась из локальной в глобальную, вопросами регулирования внешнего долга в настоящее время занимаются многие международные организации. Кроме уже названных можно выделить ЮНКТАД (UNCTAD) — Конференцию ООН по торговле и развитию, Международную организацию верховных аудиторских компаний (International Organization of Supreme Audit Institutions), Всемирную ассоциацию агентств по управлению долгом (World Association of Debt Management Offices), Генеральную ассамблею ООН. Они разрабатывают специальные методические рекомендации и принимают соответствующие резолюции, направленные на поддержку стран-должников и выработку ими оптимальной внешнедолговой стратегии и тактики.

В сентябре 2015 г. Генеральная ассамблея ООН приняла специальную резолюцию, в которой признала право отдельных стран на реструктуризацию своего суверенного внешнего долга без вмешательства других государств и иностранных судов. В резолюции отмечена недопустимость «подрыва или ущемления» реструктуризации долга миноритарными кредиторами, которые обязаны выполнять решения, принятые большинством кредиторов. Поводом для ее принятия стала ситуация в Аргентине, которая с 2001 г. ведет финансовую и судебную борьбу с частными инвестиционными фондами США, которые отказались от предложенных долговых выплат по реструктурированным суверенным еврооблигациям. 93% суверенных долговых обязательств были реструктурированы, однако владельцы 7% долга, не согласившись с предложенными условиями, инициировали судебное разбирательство, потребовав выплаты суверенного долга в полном объеме. Летом 2014 г. суд в США принял решение о возмещении Аргентиной суверенного долга на сумму 1,33 млрд долл. Поскольку это решение не было выполнено, американский суд заблокировал 590 млн долл., переведенных Аргентиной в счет оплаты уже реструктурированных долговых обязательств, объяснив это тем, что правительство Аргентины сначала должно было договориться с кредиторами, которые не согласились на реструктуризацию долга, а потом уже вести переговоры с остальными кредиторами.

Наряду с регулированием суверенных долгов на международном уровне предпринимаются определенные усилия и на региональном уровне. К примеру, в целях решения суверенных долговых проблем стран еврозоны в июне 2010 г. в Люксембурге на временной основе был создан межгосударственный региональный орган — Европейский фонд финансовой стабильности (ЕФФС) (The European Financial Stability Facility — EFSF). Этот фонд оказал оперативную финансовую помощь Ирландии, Португалии и Греции за счет выпуска облигаций и других долговых инструментов на международном финансовом рынке под суверенные гарантии стран еврозоны.

В октябре 2012 г. в Люксембурге начал действовать Европейский стабилизационный механизм (The European Stability Mechanism — ESM), который был создан как постоянно действующий орган, призванный заменить выполнивший свои функции ЕФФС.

Вопросы практики

Проблема суверенного долгового кризиса в еврозоне

Акционерами ESM являются 19 стран еврозоны. Совокупный уставный капитал организации составляет 704,8 млрд евро. Максимальный разрешенный объем кредитного портфеля — 500 млрд евро. Создание ЕСМ призвано на региональном уровне дополнить усилия национальных государственных органов, занимающихся решением проблемы суверенного долгового кризиса в еврозоне. ЕСМ тесно взаимодействует с МВФ. Предполагается, что страна, являющаяся членом еврозоны и нуждающаяся в финансовой помощи, направляет соответствующую заявку и в ЕСМ, и в МВФ.

В решении проблемы суверенного долгового кризиса в еврозоне участвует также Европейский центральный банк, который отказался от политики «стерилизации» ликвидности, созданной в результате проводившихся ранее антикризисных интервенций в рамках ныне завершенной программы покупки государственных долговых цен¹

ных бумаг (Securities Markets Programme — SMP). Программа SMP была начата в мае 2010 г. в ответ на долговой кризис в Греции, из-за которого международные инвесторы стали в массовом порядке распродавать греческие государственные долговые ценные бумаги. В рамках программы ЕЦБ покупал на вторичном рынке суверенные облигации Греции, Ирландии, Португалии, Италии и Испании. За время действия программы в 2010—2012 гг. ЕЦБ купил государственных долговых ценных бумаг на сумму более 200 млрд евро.

Федеральная резервная система США, Банк Англии и Банк Японии во время мирового финансово-экономического кризиса также покупали у банков правительственные облигации, однако они, в отличие от ЕЦБ, оставляли ликвидность, созданную в результате этих покупок, в финансовой системе в качестве стимула для развития экономики. ЕЦБ регулярно уменьшал ликвидность за счет еженедельного привлечения депозитов от коммерческих банков на сумму, равную совокупной стоимости государственных облигаций на балансе ЕЦБ. В результате ЕЦБ не допускал расширения денежной базы в еврозоне.

Однако в начале 2015 г. ЕЦБ начал выкуп активов для борьбы с дефляцией в еврозоне. Ежемесячно ЕЦБ планирует покупать государственные и частные долговые ценные бумаги, имеющие международный кредитный рейтинг инвестиционного уровня, на сумму до 60 млрд евро. Программа выкупа активов будет действовать как минимум до осени 2016 г., пока, по словам главы ЕЦБ М. Драги, в еврозоне не наступит «стабильная инфляция». В результате за указанный период времени финансовая поддержка участников еврозоны со стороны ЕЦБ может превысить 1 трлн евро.

ные для размещения на внутренних национальных рынках, как правило, могут приобретаться и резидентами, и нерезидентами, как и суверенные долговые ценные бумаги, предназначенные для размещения на внешнем рынке. Кроме того, рыночная практика свидетельствует о том, что конечными бенефициарами компании-нерезидента могут быть физические лица, являющиеся резидентами страны-заемщика, а реальными владельцами компании-резидента могут оказаться нерезиденты.

Некоторые страны помимо критериев разделения суверенного долга на внешний и внутренний, рекомендованных МВФ, используют также валютный принцип, в соответствии с которым суверенный долг в национальной валюте считается внутренним долгом страны, а долг в иностранной валюте — внешним. В частности, такой подход применяет Министерство финансов РФ. В современных условиях такой принцип разделения суверенного долга на внешний и внутренний также вызывает вопросы, поскольку на внешнем рынке регулярно размещаются долговые ценные бумаги, номинированные в национальных валютах (например, правительство России в 2011 г. эмитировало рублевые еврооблигации), а на внутренних рынках выпускаются долговые ценные бумаги, номинированные в иностранных валютах (в частности, в 1990;е гг. в России было выпущено несколько траншей облигаций государственного валютного внутреннего займа, номинированных в долларах).

В рамках национального регулирования суверенных долгов одним из основных направлений деятельности государственных органов является определение лимитов новых внешних заимствований. Так, например, для России в настоящее время такой лимит законодательно установлен на уровне 7 млрд долл, в год (или соответствующий эквивалент в других иностранных валютах).

Для регулирования роста суверенного долга важно, чтобы ежегодный объем новых внешних заимствований не превышал величину ежегодных текущих выплат по основному внешнему долгу. На практике, однако, это соотношение не всегда соблюдается разными странами, особенно в условиях благоприятной конъюнктуры на международном долговом рынке. Национальное регулирование суверенных долгов направлено на формирование оптимальной структуры внешнего долга. Прежде всего это касается срочной структуры внешних заимствований. Оптимальная стратегия суверенных заимствований состоит в том, чтобы избежать в будущем пиков платежей. В качестве одной из ключевых целей регулирования суверенного внешнего долга является соблюдение баланса между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания внешнего долга.

В целях соблюдения безопасного уровня совокупного внешнего долга национальными регуляторами применяются специальные меры по отношению к национальным финансовым и нефинансовым институтам. Так, например, центральный банк может ввести обязательный норматив, устанавливающий максимальный размер долговых обязательств национального коммерческого банка перед кредиторами-нерезидентами. Аналогичным образом могут быть использованы соответствующие показатели, ограничивающие на экономически безопасном уровне внешние заимствования нефинансовых организаций (особенно с высокой долей государственного участия в капитале).