Механизмы государственного финансирования НКО в зарубежных странах

Большая часть государственных средств за рубежом передается социально значимым НКО, т. е. тем, которые оказывают социальные услуги населению и работают в тесном сотрудничестве с государственными органами — как правило, в рамках целевых программ министерств и ведомств. Помимо этого, осуществляется финансирование следующих направлений деятельности:

• — участие представителей НКО в качестве экспертов в государственных органах, которые вырабатывают направления социальной политики, участвуют в подготовке законодательных актов, формируют и реализуют социальные программы;
• — реализация совместных проектов (программ);
• — построение региональных сетевых структур для обеспечения сотрудничества государственных органов и НКО;
• — участие в работе консультативных комитетов для обмена информацией и координации процесса предоставления социальных услуг.

По данным The Boston Consulting Group за 2011 г., в развитых странах источники финансирования НКО распределяются следующим образом:

• — государственное финансирование составляет 48% дохода НКО (в развивающихся — 22%);
• — доходы от основной деятельности, включая членские взносы, — 35% (в развивающихся странах — 61%);
• — пожертвования бизнеса, граждан и зарубежных фондов — 17% (в развивающихся странах — 17%)^[1].

Рассмотрим механизмы государственного финансирования НКО в зарубежных странах на конкретных примерах.

Во Франции государственное финансирование является основным источником доходов НКО^[2] (порядка 60%). Центральное место в регулировании правительственного финансирования НКО во Франции отводится ряду циркуляров, выпущенных премьер-министром, в которых подчеркивается, что его государственные ресурсы ограничены и финансирование будет предоставляться лишь через центральную администрацию, министерства или местные органы, которым данная функция делегируется центром.

Основная часть государственного финансирования предоставляется на покрытие расходов по проектной или программной деятельности на основе индивидуального решения, например, приказа министра. Тем нс менее подписание контракта становится все более частым требованием в процессе принятия решения и даже обязательным, когда сумма финансирования превышает 23 тыс. евро.

Данные нововведения в значительной степени призваны гармонизировать требования к подаче заявок на предоставление финансирования. В каждом министерстве есть единый коллегиальный орган, в чью задачу входит проведение мониторинга расходования предоставленного финансирования в соответствии с поставленными целями. Государственные чиновники на центральном и, особенно, на местном уровне инструктируют подающих заявки и отслеживают целевое использование государственного финансирования. В решении о предоставлении финансирования должно указываться, как именно будет осуществляться мониторинг расходования государственных средств. Кроме того, в случае долгосрочного финансирования оценка эффективности расходования средств в рамках данного проекта является обязательным. Франция создала единую форму подачи заявки для предоставления государственного финансирования (за исключением государственного финансирования НКО в инвестиционных целях).

В США к государственным источникам финансирования НКО относятся:

• — регулярные субсидии государства на содержание и развитие некоммерческих организаций;
• — разовое финансирование, связанное с реализацией отдельных проектов и программ.

Предусмотрено несколько механизмов государственного финансирования НКО в США.

• 1. Федеральное правительство США производит отчисления на развитие некоммерческой сферы через правительства отдельных штатов и местные органы власти, которые вправе сами определять направления расходов и круг некоммерческих организаций, а также через специальные внебюджетные фонды.
• 2. Отдельно выделяются государственные дотации частным лицам на культурно-просветительские цели или предоставляется право гражданам на бесплатное посещение подобных организаций.
• 3. Некоммерческие организации наделяются льготами по уплате налоговых, таможенных и иных платежей. К последним может относиться полное или частичное освобождение некоммерческих организаций от платы за пользование государственным или муниципальным имуществом.

В некоторых штатах «доходы от предпринимательской деятельности» некоммерческих организаций не подлежат налогообложению. Данный факт объясняется следующими причинами:

• — сложностью разделения деятельности НКО на «основную» и «приносящую доход» ;
• — поступления от взимания подобных налогов составляют незначительную часть бюджетов штатов;
• — высокие административные издержки, связанные с «выявлением» в финансовой отчетности НКО доходов от предпринимательской деятельности.

С 1980;х гг. в государственной политике США четко прослеживается тенденция перехода от прямого к совместному финансированию программ и проектов в некоммерческой сфере.

Применяют два вида совместного финансирования некоммерческой сферы.

Первый вид — «долевые субсидии». Государственные средства в данном случае предоставляются только при условии дополнительного финансирования проекта за счет собственных или привлеченных средств некоммерческой организации. К примеру, большую популярность в США получили так называемые субсидии «1:3», в которых на одну долю государственных инвестиций приходится три доли частных вложений.

Второй вид — «возвратные субсидии». Государство в этом варианте выделяет средства некоммерческим организациям только в том случае, если они обязуются компенсировать частично или полностью предоставленное финансирование. Возвратные субсидии в большинстве случаев используются для реализации высокорентабельных долгосрочных проектов, доходы от которых значительно превышают объем субсидий. Таким образом, возвратные субсидии можно рассматривать в качестве беспроцентного государственного кредита. С помощью такого механизма финансирования государство позволяет некоммерческим организациям реализовывать проекты с высокой финансовой отдачей в будущем.

В целях организационного совершенствования поддержки «третьего сектора» в 2006 г. при Кабинете министров Великобритании был создан Департамент третьего сектора (The Office of the Third Sector, OTS), предназначенный для обеспечения государственной поддержки и создания благоприятных условий, способствующих развитию добровольных и благотворительных организаций, различных общественных объединений, социальных предприятий и обществ взаимопомощи. Департамент OTS в тесном взаимодействии с правительственными ведомствами, региональными и местными администрациями содействует некоммерческим организациям.

В целях совершенствования сферы оказания общественных услуг Департамент третьего сектора оказывает финансовую помощь в профессиональной подготовке специалистов для различных организаций, оказывающих социальные услуги. Принимая во внимание, что многие малые и средние предприятия намерены сочетать прибыльный бизнес с социальной деятельностью, департамент активно пропагандирует развитие социального предпринимательства с целью привлечения новых основателей или приобретателей социально ориентированных предприятий.

Для оптимизации процессов финансирования и улучшения организационного взаимодействия между различными государственными структурами и субъектами третьего сектора принято решение о формировании трехлетнего бюджета их финансовой поддержки. Департаментом OTS издается ежемесячный журнал «Новаторы», который освещает различные вопросы, связанные с деятельностью предприятий и организаций третьего сектора.

Стратегическое партнерство является долговременным примером сотрудничества государства с наиболее авторитетными общественными организациями в целях поддержки и развития социального предпринимательства, на условиях предоставления государственных субсидий, осуществляемых в соответствии с «Меморандумом о взаимопонимании». Этот документ пересматривается ежегодно в соответствии с изменяющимися обстоятельствами, однако условия стратегического партнерства с организациями поддержки социального предпринимательства и третьего сектора пересматриваются не менее чем через три года. Департамент OTS выстраивает свою политику таким образом, чтобы стратегические партнерские организации сосредоточили свое внимание на информировании правительства о приоритетных направлениях развития третьего сектора в стране.

Государственное финансирование стратегических партнеров позволяет проводить массовые общественные мероприятия социальной направленности, организовывать тематические конференции и осуществлять исследования, результаты которых станут весомым аргументом в пользу совершенствования политики правительства в отношении третьего сектора. Кроме того, Департамент OTS постоянно привлекает стратегических партнеров для консультаций и выработки совместных решений по вопросам развития и совершенствования взаимодействия правительства с НКО и социальными предприятиями.

В 2006 г. Департаментом OTS были разработаны условия предоставления субсидий для финансовой поддержки стратегических партнерских организаций, осуществляющих активную помощь социальному предпринимательству и организациям «третьего сектора». Было установлено три вида грантов.

• 1. Гранты для поддержки добровольных и общественных организаций, которые активно выражают мнение различных социальных групп об имеющихся проблемах на местном, региональном и национальном уровнях.
• 2. Гранты для организации пропагандистских кампаний на национальном уровне по привлечению граждан к участию в деятельности различных добровольческих обществ и объединений.
• 3. Гранты для организаций, пропагандирующих и поддерживающих развитие благотворительности и создание филантропических обществ.

В Германии государство оказывает поддержку национальным «зонтичным» организациям НКО, которые, в свою очередь, распределяют средства среди входящих в их состав организаций. Один из основных методов финансирования в некоммерческой деятельности в Германии — государственное субсидирование. Государство, отдавая предпочтение деятельности частных некоммерческих организаций в социальной сфере, а также признавая право НКО на самостоятельность в отношении выработки целей и определения способов их достижения, в то же время гарантирует им оказание государственной финансовой поддержки.

Деятельность организаций здравоохранения и социальной защиты финансируется главным образом за счет страховых взносов и прямых государственных субсидий. Некоммерческие организации в этих сферах (и в некоторых других сферах с высокой степенью государственного субсидирования) очень тесно связаны с государственным сектором, комплектуются из высокопрофессиональных кадров, поэтому являются квазигосударственными, по этой причине в сколько-нибудь серьезной степени не могут привлечь добровольные пожертвования и средства частных спонсоров.

Некоммерческие организации в Германии являются практически единственными организациями, предоставляющими услуги в таких сферах, как физическая культура и спорт, и находятся в привилегированном положении в тех сферах предоставления социальных услуг, которые активно финансируются государством.

Кроме того, некоммерческие организации играют заметную роль в содействии выполнению государственных функций. Традиционно правительство в Германии использует НКО для реализации своей политики на местном уровне. Для этого государство может финансировать некоммерческие организации, реализующие важные для государства проекты, создавая посреднические «квазигосударственные фонды» .

В Хорватии государственные средства из национального бюджета, направленные на поддержку НКО в виде субсидий и грантов, распределяются через «Офис по сотрудничеству с НКО», если не применяется специальное положение. Например, положение, распределяющее финансы организациям военных ветеранов или бригадам добровольных пожарных. Ввиду ограниченности бюджетных средств для предоставления субсидий государство привлекает дополнительные средства путем розыгрыша национальных лотерей, доходы от которых ежегодно распределяются на четыре части:

• — гуманитарная помощь (33,3%);
• — субсидии на спортивную деятельность (33,3%);
• — субсидии на техническое развитие (8,4%);
• — маркетинговое продвижение игр (25%).

Большинство сумм, выделенных на гуманитарную помощь, спорт и техническое развитие, предоставляются НКО, которые работают в данных областях.

Данное финансирование охватывает ряд программ в области защиты окружающей среды, образования, культуры, молодежной политики, здравоохранения, общественного благосостояния, волонтерства, помощи пожилым людям, прав человека и развития местного самоуправления.

Все проекты, подлежащие финансированию, делятся на три группы:

• — долгосрочная деятельность по удовлетворению общественных потребностей;
• — ежегодные (краткосрочные) программы НКО;

малые финансовые субсидии на поддержку гражданских инициатив по поиску решений общественно важных проблем.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют виды деятельности и круг получателей субсидий (Закон о местном управлении (OG 29/00)). Большинство НКО работают на местном уровне, и часто их деятельность зависит от получения средств из бюджета местного органа управления (областных, города Загреба, городов и муниципалитетов).

Распределение этих средств происходит на конкурсной основе, как правило, между организациями «особого интереса Республики Хорватия», к которым относятся организации, сферами деятельности которых являются:

• — дети, молодежь, студенты;
• — развитие гражданского общества;
• — организации потребителей;
• — культура;
• — демократия и права человека^[3].

В целях укрепления гражданского общества в октябре 2003 г. парламентом страны был принят закон о создании Национального фонда развития гражданского общества со стартовым капиталом в размере 2 млн кун (около 261 тыс. евро), сформированным за счет доходов от государственной лотереи и азартных игр. В дополнение к первоначальным 2 млн кун дарственного капитала Фонд продолжает финансироваться из государственного бюджета отдельной строкой. Фонду дано право привлекать пожертвования и использовать любые другие способы получения дохода, предусмотренные Законом о благотворительных и финансовых фондах Республики Хорватия.

Закон о создании Фонда регулирует все вопросы, связанные с его деятельностью, если какие-то из этих вопросов не подпадают под действие данного закона, они должны регулироваться республиканским Законом о благотворительных и финансовых фондах. Учредителем Фонда является Республика Хорватия.

В Венгрии, в соответствии с Законом о государственном бюджете, ежегодно утверждается размер финансирования, направляемого общественным и благотворительным организациям в качестве субсидий. В венгерском Парламенте существует Комиссия по гражданским организациям, которая принимает заявления от НКО и дает рекомендации парламенту о том, каким группам получателей выделять субсидии на покрытие их расходов. Парламент, проголосовав по этим рекомендациям, предоставляет субсидии соответствующим группам.

Кроме парламентской комиссии, распределением субсидий занимаются отдельные министерства, основываясь на своих бюджетах и программных потребностях. Финансирование отдельных НКО может быть четко предусмотрено в бюджете министерства. Например, Министерство иностранных дел Венгрии имеет статью в своем бюджете для финансирования Всемирной федерации венгров. НКО и иные общественно значимые организации (например, религиозные), которые создают и поддерживают социальные, здравоохранительные и образовательные учреждения, имеют право на «нормативную поддержку», получают ту же сумму поддержки, что и государственные учреждения. С этими организациями министерства заключают договоры. Размер «квоты на одно учреждение» определяется в ежегодном положении о государственном бюджете. Получатели нормативной поддержки должны представлять отчет об использовании фондов к 31 января следующего года.

Закон регулирует контракты между местными государственными органами, в соответствии с которыми НКО обязуются управлять учреждениями образования и за это получают «нормативную» поддержку в виде субсидий. В соответствии с Социальным законом, местные государственные органы могут передавать отдельные виды деятельности и полномочия НКО па основании контракта, предоставляя НКО соответствующее финансирование в виде «нормативной поддержки» .

Кроме национального государственного бюджета, в Венгрии есть два государственных внебюджетных фонда: Фонд рынка труда и Центральный фонд атомного финансирования, которые вправе предоставлять финансирование различным НКО в области своей деятельности.

Также существуют несколько общественных фондов, которые учреждаются при участии государства, хотя в дальнейшем работают независимо. Фонды распределяют средства между НКО и иными группами в соответствии с их уставами с целью обеспечения постоянного выполнения общественных обязательств. Фонды работают в тех областях, где государство имеет обязательство предоставлять услуги, и используются как средство сотрудничества между государством и НКО.

В 2003 г. венгерское правительство учредило Национальный гражданский фонд (National Civil Fund, NCF), предназначенный непосредственно для финансирования развития сектора гражданского общества в Венгрии. Национальный Гражданский Фонд реализует механизм выполнения требования процентного соотношения, т. е. системы, при которой правительство предоставляет финансирование НКО при условии, что определенный процент необходимых средств у данной организации уже имеется. Уникальным для правительственных программ является то, что 60% ресурсов NCF ассигнуется НКО на текущие операционные расходы. Из этого же источника поддерживаются программы развития (исследования, образование, международные отношения). Избранные представители НКО участвуют в работах всех региональных и прочих комитетов, принимающих решения по распределению фондов. В первый год своего существования суммарно 28 млн евро было направлено на поддержку операционных расходов более 3500 организаций.

Венгерский Закон о местном самоуправлении поощряет местные органы власти содействовать гражданскому обществу, предусматривая, например, финансовые и многие формы нефинансовой поддержки для НКО.

В Польше отношения по финансированию социальных проектов и программ регулируются в основном законодательными актами местных органов власти. Например, решением № XIV/458/99 Городского совета Щецина от 11.10.1999 была принята «Щецинская хартия сотрудничества между городскими властями и неправительственными организациями». Документом установлено, что Городской совет должен выделять средства из годового бюджета некоммерческим организациям для муниципальных целей. В хартии перечислены области, в которых город намерен сотрудничать с НКО, — здравоохранение, социальное обеспечение, образование, спорт, экология, искусство и культура, общественная безопасность, самоуправление, гражданское общество, экономическое и местное развитие. Финансирование социальных проектов в этих областях осуществляется по одному из трех типов:

• — малые субсидии;
• — гранты;
• — контракты.

Заявки на осуществление социальных проектов представляются организациями в городской отдел по НКО и подлежат оценке Консультативной командой, состоящей из представителей Городского совета, Бюджетного и Финансового комитетов Городского совета. Окончательное решение принимается Городским правлением.

В Чехии существует сразу несколько видов государственных фондов поддержки НКО. Наиболее крупный из них — Чешский фонд финансирования фондов (Czech Foundation Investment Fund), созданный в 1992 г. Национальный совет Чехии, осознавая важность национальной поддержки НКО, внес поправку в Закон о приватизации, согласно которой 1% средств, поступающих от продажи государственных предприятий, должен направляться во вновь созданный фонд. Данная организация создавалась не как фонд, а, скорее, как акционерное общество, которое тем не менее в основном работает как фонд.

В настоящее время Чешский фонд финансирования фондов продолжает функционировать, предоставляя чешским фондам финансирование за счет получения процентного дохода с первоначально вложенных в него средств.

• [1] Sanders J., O’Brian М., Tennant M., Sokolowski S. W., Salomon L. M. The New Zealand Nonprofit Sector in Comparative Perspective. Wellington (New Zealand): Johns Hopkins Center for Civil Society Studies, Office for the Community and Voluntary Sector, Committee for the Study of the New Zealand Nonprofit Sector. 2008.
• [2] В зарубежной практике понятия «поступления» и «доходы» НКО не имеют четкого разграничения.
• [3] URL: tacso.org/doc/Role%20of%20Croatian%20CSOs%20in%20EU%20 Accession%20process-final.pdf.