Общекриминологическая профилактика миграционной преступности

В рамках общекриминологического противодействия преступности необходимо принятие мер по профилактике преступности мигрантов на основе некоторых общих социально-демографических, социальных и иных критериев, не связанных непосредственно с преступным поведением. Следует учитывать, что криминологическое законодательство регламентирует репрессивный контекст борьбы. Вместе с тем, такие сферы как организационная и политико-правовая, как в общем, так и в части ее составляющих (криминолого-психологические, криминолого-составляющие, криминолого-воспитательные и др.), связанных с угнетением механизма воспроизводства миграционной преступности не учитываются. В целом, общекриминологическое воздействие должно стать тем общесоциальным средством, включенным в определенную совокупность крупномасштабных мероприятий, способствующих позитивному продвижению развития общества. В этом плане проводимые мероприятия преследуют более широкие цели, чем противодействие миграционной преступности. Вместе с тем, в содержание предмета их профилактического воздействия попадают различные этапы (возникновение, развитие, действие) криминогенных ситуаций и пребывание в них различных категорий мигрантов.

Право на свободу передвижения является конституционным (ст. 27 Конституция Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242−1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»)^[1]. В то же время, очевидно, не каждое лицо пользуется упомянутым правом. Например, мигранты, во-первых, покидают прежнее место жительства, а во-вторых, их переезд сопровождается пересечением границ (государственных либо административных), что само по себе влечет определенные ограничения. Неслучайно упомянутый выше закон закрепляет необходимость регистрации граждан и неграждан России по месту жительства. В сущности, это бремя не является частью процедуры переселения (миграции) в том случае, если гражданин не меняет места жительства или меняет его, не пересекая границы. Сказанное позволяет сделать вывод о том, что законодательные нормы, обеспечивающие права мигрантов, в своей основной массе являются составной частью административного законодательства и могут быть выделены, в силу указанной специфики вопроса, в самостоятельный институт.

В связи с этим, предпринимаются конкретные шаги по регулированию миграционных процессов. Примером этому могут служить: Указ Президента РФ от 23 февраля 2002 г. № 232 «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики»^[2]. Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2145 «О мерах по введению иммиграционного контроля»^[3]; Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. При этом имеющаяся нормативно-правовая база не должна входить в противоречие с международно-правовыми нормами борьбы с незаконной миграцией. В частности, основные положения Конституции Международной организации по миграции от 20.05.1987; Международной Конвенции о защите прав трудящихся мигрантов и членов их семей, принята резолюцией 45/158 ГА. ООН от 18.12.1990; Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (Палермо, 15.12.2000) и ряд других.

Применительно к отечественной нормативной базе, следует руководствоваться оценкой миграционной политики, изложенной в Постановлении Госдумы Федерального Собрания РФ «О мерах по борьбе с незаконной миграцией и упорядочению миграционных процессов на территории Российской Федерации». В частности, «Государственная Дума и Федеральное Собрание Российской Федерации считают, что важным направлением обеспечения национальной безопасности и государственных интересов Российской Федерации, защиты прав ее граждан являются борьба с незаконной миграцией и упорядочением миграционных процессов на территории Российской Федерации».

В нем также говорится, что на территории России находится несколько миллионов иностранных граждан и лиц без гражданства, правовой статус которых не определен. Система учета и регистрации иностранных граждан в Российской Федерации не отвечает требованиям сегодняшнего дня. Нуждается в совершенствовании процедура безвизового въезда в Российскую Федерацию, регулируемая в настоящее время двусторонними и многосторонними международными договорами Российской Федерации с другими государствами. При этом должны быть максимально учтены интересы соотечественников, проживающих за рубежом.

Серьезной проблемой является наличие значительного числа заявлений о предоставлении убежища в Российской Федерации. Очевидно, при их рассмотрении должны приниматься во внимание интересы безопасности государства и принципы гуманизма, а также необходимость имплементации норм международного права в национальное законодательство. Все это делает крайне актуальным необходимость разработки и принятия комплекса мер, в том числе законодательного характера по противодействию незаконной миграции, упорядочению миграционных процессов на территории Российской Федерации, совершенствованию правовых норм, касающихся порядка въезда в Российскую Федерацию, пребывания на ее территории неграждан России и их выезда в сопредельные государства, а также возможности обеспечения государственного контроля.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации предлагает Президенту РФ и Правительству РФ:

а) уделить особое внимание выработке основных направлений государственной миграционной политики, отвечающей интересам безопасности, экономического развития Российской Федерации, соблюдения прав человека;

• б) усилить контроль над деятельностью органов исполнительной власти, в компетенции которых будут находиться вопросы реализации государственной миграционной политики, в целях строгого соблюдения конституционных принципов, международных обязательств Российской Федерации и законодательства Российской Федерации;
• в) принять меры по совершенствованию и ускорению процесса рассмотрения ходатайств о приеме в гражданство Российской Федерации;
• г) обратиться к государствам — участникам Содружества Независимых Государств с предложением ускорить ратификацию Соглашения Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией, подписанную 6 марта 1998 года;
• д) принять меры по совершенствованию и ускорению процесса рассмотрения заявлений о предоставлении убежища в Российской Федерации;
• е) выработать комплекс мер, направленных на облегчение положения вынужденных переселенцев, включая упрощение порядка их регистрации, оказания материальной помощи;
• ж) внести предложения о порядке легализации пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации более пяти лет и не совершивших правонарушений.

Концепция правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации должна представлять собой систему взглядов на цель, содержание и основные направления деятельности органов государственной власти Российской Федерации в данной области. Целями регулирования миграционных процессов в Российской Федерации становятся потребность обеспечения устойчивого социальноэкономического и демографического развития страны, национальной и региональной безопасности Российской Федерации, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональном размещении населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания Российской Федерации.

Регулирование миграционных процессов в Российской Федерации должно основываться на следующих принципах:

• — защита прав и свобод человека на основе законности и неуклонного соблюдения норм международного права;
• — обеспечение национальных интересов и безопасности Российской Федерации;
• — сочетание интересов личности, общества и государства;
• — дифференцированный подход государства к решению проблем различных категорий мигрантов;
• — взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с общественными объединениями мигрантов.

В целях урегулирования миграционных процессов должны быть решены следующие основные задачи:

• — защита прав и свобод российских граждан и мигрантов;
• — выработка и реализация межгосударственных механизмов оказания целевой финансовой и иной помощи лицам, ищущим временное убежище на территории Российской Федерации;
• — развитие сотрудничества Российской Федерации с другими государствами в целях предупреждения и предотвращения конфликтов, следствием которых является массовая миграция населения;
• — заключение Российской Федерацией международных договоров и соглашений о возврате, приеме и транзите лиц, незаконно находящихся на территории договаривающихся сторон (соглашение о реадмиссии), о борьбе с незаконной иммиграцией, поощрение двусторонних и региональных диалогов об урегулировании миграционных вопросов, приграничной торговле, туризме, культурных, спортивных и иных поездках, о гарантиях социальных и экономических прав трудящихся-иммигрантов, содействие в реализации прав соотечественников за рубежом, об обеспечении их равного положения с гражданами государства проживания перед законом и уважительного отношения к их духовным и иным связям с Россией, об обмене информацией, о практике применения иммиграционного законодательства, имеющихся проблемах, с которыми сталкиваются государства при обеспечении защиты иммигрантов, а также информацией о новых методах иммиграционного контроля и паспортно-визовых технологиях.

Необходимо также обеспечить совершенствование законодательства Российской Федерации по вопросам:

• — свободы передвижения, выбора места жительства и пребывания, соблюдения прав и свобод человека и гражданина;
• — регламентирования въезда и последующего пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе с целью осуществления трудовой деятельности;
• — выдворения неграждан России (депортации) и усиления их ответственности за нарушение правил пребывания на ее территории;
• — усиления административной и материальной ответственности за организацию незаконной миграции;
• — учета и регистрации мест пребывания мигрантов;
• — противодействия международному терроризму и политическому экстремизму (с использованием пограничного и иммиграционного контроля);
• — укрепления правовой основы борьбы с транснациональной, этноорганизованной и трансграничной организованной преступностью, связанной с незаконной миграцией;
• — использования неграждан России в качестве работников при условии приоритетного права граждан Российской Федерации на занятие рабочих мест;
• — временного трудоустройства российских граждан за рубежом;

— обеспечения государственной поддержки отдельных наиболее уязвимых или нуждающихся категорий вынужденных мигрантов.

В области науки и информации предполагается решение следующих задач:

• — дальнейшее развитие фундаментальных научных исследований, касающихся социально-экономических, правовых и психологических основ регулирования миграционных процессов в России и мире;
• — организация проведения мониторинга и научного прогнозирования миграционной обстановки и миграционной преступности в Российской Федерации и ее регионов;
• — автоматизация и унификация технологий паспортно-визового, налогового, таможенного, пограничного и иммиграционного контроля;
• — введение федеральной системы учета российских юридических лиц, филиалов и представительств иностранных юридических лиц, деятельность которых связана с организацией международного туризма, приемом иностранных граждан для обучения и лечения, привлечением и использованием иностранных работников, а также с трудоустройством российских граждан за рубежом;
• — создание федеральной системы учета иностранных граждан, в том числе пребывающих в Российской Федерации в целях осуществления трудовой деятельности, а также обучающихся в образовательных учреждениях Российской Федерации;
• — совершенствование деятельности федерального автоматизированного банка данных дактилоскопической и иных фактов регистрации иммигрантов, подозреваемых в совершении уголовных преступлений, а также совершивших административных правонарушения;
• — формирование общественного мнения, способствующего эффективной реализации политики в области регулирования миграционных процессов в Российской Федерации;
• — содействие средствам массовой информации в вопросах объективного информирования населения Российской федерации о проблемах мигрантов;
• — обеспечение иностранных граждан и соотечественников за рубежом необходимой информацией об условиях переезда, трудоустройства и проживания в Российской Федерации;
• — совершенствование автоматизированной системы сбора и распространения информации о социально-экономической обстановке в регионах в целях определения условий приема и размещения мигрантов, о вакантных рабочих местах в субъектах РФ, а также о территории и населенных пунктах, благоприятных или не рекомендуемых для их расселения.

Перечислим основные направления деятельности по регулированию миграционных процессов в Российской Федерации:

— обеспечение контроля над иммиграционными процессами в Российской Федерации;

• — создание условии для всесторонней интеграции вынужденных мигрантов в российское общество;
• — содействие привлечению мигрантов на работы в Российской Федерации, исходя из необходимости обеспечения экономики страны трудовыми ресурсами;
• — вхождение Российской Федерации в международный рынок труда (МОТ) и обеспечение регулирования процессов экономической миграции;
• — создание условий для добровольного возвращения в места прежнего проживания российских граждан, вынужденно покинувших места своего постоянного проживания в Российской Федерации и временно находящихся на других территориях страны;
• — поддержка и развитие взаимоотношений с соотечественниками за рубежом;
• — оптимизация внутренних миграционных процессов и содействие эффективному использованию трудовых ресурсов;
• — создание условий для сохранения и дальнейшего формирования населения в северных, восточных и приграничных регионах Российской Федерации;
• — содействие добровольному переселению соотечественников из государств-участников СНГ и государств Балтии.

Надо отметить, что меры предупреждения преступности направлены, прежде всего, на реализацию задач общесоциального характера и являются выражением деятельности многих социальных институтов, главной функцией которых является решение политических, управленческих и других задач, не связанных с обеспечением и поддержанием правопорядка в обществе. Предупредительное воздействие общесоциальных мер состоит в дальнейшем улучшении условий жизнедеятельности мигрантов, в снятии и локализации «фоновых» явлений, в создании необходимых предпосылок для успешной реализации мер, непосредственно влияющих на миграционную преступность. Таким образом, профилактические задачи при реализации этих мер решаются наряду с проработкой других основных общесоциальных задач. Эти меры составляют основное содержание общесоциальной политики государства по предупреждению, как общей преступности, так и миграционной, которой в регионах принадлежит доминирующая роль среди других видов преступной деятельности. Именно улучшение условий жизнедеятельности мигрантов подрывает причинный комплекс, находящийся в основе совершения преступлений мигрантами.

Между тем, реальное положение далеко от идеала. По существу, действующая в России нормативно-правовая база регулирования миграционных процессов в определенной мере не отвечает требованиям современности. Более того, во многих случаях инициирует мигрантов к нарушению закона. На уровне правоприменительной практики мигранты постоянно сталкиваются с демонстративным равнодушием властей, дискриминацией в зависимости от страны выезда, с производственными ограничениями права решать жизненно важные вопросы гражданства, прописки, трудоустройства, получения ссуд на строительство жилья и т. д. Изучение отношения граждан России к лицам, пересекающим границу, убеждает в том, что они в первую очередь рассматривают мигрантов как потенциальных носителей угроз. При таком подходе складывается доминирующее в настоящем мнение: чем меньше в России мигрантов, тем лучше. Проблемы, связанные с миграцией и миграционной преступностью, замалчиваются. Поэтому неслучайно в федеральных законах «О беженцах» (от 7 ноября 2000 г.)^[4] и «О вынужденных переселенцах» (от 7 августа 2000 г.)^[5] просматривается значительное ужесточение процедуры получения соответствующего статуса. Теперь статус беженца будет получен значительно меньшим количеством претендентов. Правда, введено правило о предоставлении временного убежища лицам, имеющим основания для признания их беженцами, однако при этом не предусматривается оказание какойлибо помощи со стороны государства. Вступивший в действие 1 ноября 2002 г. ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» даже усугубил ситуацию^[6]. Очевидно, данный закон не в полной мере обеспечивает решение задач пресечения нелегальной миграции и создания механизма легализации лиц, имеющих право на проживание в РФ. Напротив, делает нелегальными даже тех, кто уже многие годы проживал в РФ на вполне законных основаниях при полном отсутствии правовых механизмов административного выдворения незаконно находящихся на территории РФ иностранных граждан. Для административного выдворения за ее пределы они могут помещаться в места ограничения свободы на неопределенный срок — срок, необходимый для этого.

Таким образом, весь круг широкомасштабных мероприятий по оптимизации миграционных процессов в нашей стране одновременно будет оказывать общепрофилактическое воздействие на механизм воспроизводства миграционной преступности. Все вышеназванные аспекты деятельности имеют важный криминологический аспект: они создают основу для проведения специальной профилактики, серьезно ограничивают возможности криминальной миграции, устраняют предпосылки миграционной преступности и противодействуют криминогенным факторам. Неслучайно А. И. Долгова, подчеркивая роль криминологов в общесоциальном предупреждении преступности, справедливо полагает, что они должны подготавливать информацию о причинном механизме и детерминантах преступности; консультировать органы власти и управления во время разработки программ противодействия преступности; проводить криминологическую экспертизу проектов программ; законопроектов, а также принимать участие в реализации целевых программ по противодействию преступности^[7].

• [1] Конституция Российской Федерации / Российская газета. — № 237. — 25.12.1993.
• [2] Сб. законодательных, нормативно-правовых и методических материалов. —Иркутск, 2003. — С. 128—131.
• [3] Гражданство: Сб. правовых документов. — М., 2003. — С. 221—222.
• [4] Федеральный закон «О беженцах» // Сб. законодательных, нормативно-правовыхи методических материалов. — Иркутск, 2003. — С. 50—65.
• [5] Федеральный закон «О вынужденных переселенцах» // Сб. законодательных, нормативно-правовых и методических материалов. — С. 62—68.
• [6] Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в РоссийскойФедерации» // Сб. законодательных, нормативно-правовых и методических материалов. — С. 76—98.
• [7] Долгова А. И. Преступность, ее организованность и криминальное общество. —М., 2003. — 572 с.