Режимы административного контроля (надзора)

Административный контроль заключается в непрестанном осуществлении наблюдения (мониторинга) со стороны государственной администрации за осуществлением публично-значимых видов деятельности, своевременной реакцией на происходящие в ней изменения, а также при необходимости осуществление корректировки поведения субъектов^[1][2].

В ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» направления контрольно-надзорной деятельности дифференцированы.

Федеральный государственный контроль (надзор) — деятельность федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на всей территории РФ. Порядок организации и осуществления федерального государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности (вида федерального государственного контроля (надзора) устанавливается утверждаемым в соответствии с Федерального закона Президентом РФ или Правительством РФ положением о виде федерального государственного контроля (надзора), положением о лицензировании конкретного вида деятельности в части регулирования порядка организации и осуществления лицензионного контроля. Сроки и последовательность административных процедур при осуществлении вида федерального государственного контроля (надзора) устанавливаются административным регламентом осуществления вида федерального государственного контроля (надзора).

Региональный государственный контроль (надзор) — деятельность органов исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта РФ, осуществляемая данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ. Порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности (вида регионального государственного контроля (надзора) устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, определенных Президентом РФ или Правительством РФ. Сроки и последовательность административных процедур при осуществлении вида регионального государственного контроля (надзора) устанавливаются административным регламентом осуществления регионального государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности (вида регионального государственного контроля (надзора).

Муниципальный контроль — деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с Федерального закона на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, ИП требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, ИП. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности (вида муниципального контроля) устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта РФ и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

В зависимости от характера юридических последствий можно выделить обычные, стимулирующие и ограничивающие надзорные меры.

Обычные меры, исходя из статуса поднадзорных субъектов, подразделяются на проверку деятельности лиц независимо от их правового положения (1) либо тех субъектов, которые наделены специальными (индивидуальными) правовыми статусами (2).

Для обеспечения общих публичных обязанностей созданы межведомственные надзорные органы: МВД России, МЧС России, Минюст России, ФСБ России, Росфинмониторинг, ФАС России, ФСТ России. Иные надзорные органы: Росздравнадзор, Рособрнадзор, Росприроднадзор, Россельхознадзор, Россельхознадзор, Ространснадзор, Ростехнадзор осуществляют проверку законности деятельности в отношении определенного круга субъектов.

Формами выражения общего надзорного воздействия является создание специализированных формирований (патрульных групп, постов в МВД России, подразделений таможенной инспекции и т. п.), установление непрерывного и всеобъемлющего порядка осуществления проверочных мероприятий, обеспечение доступа к источникам информации, организация взаимодействия и маневра^[3]. Проверочные мероприятия зависят от статистических (повторяющихся с установленной частотой) показателей угроз безопасности.

Меры специальной надзорной деятельности предваряют применение специальных методов охраны в определенных сферах деятельности.

Сфера реализации специальных надзорных мер определена в административных актах, являющихся результатами применения иных методов административно-правового воздействия (надзор за регистрацией, лицензированием, подтверждением соответствия и т. д.). Они используются в целях выявления материальных изменений в поднадзорных объектах, отклонений в выполнении установленных требований, приемлемы для установления посягательств, не угрожающих абсолютным правам (законным интересам) субъектов, а противодействующих порядку управления.

Превалирующим средством контроля (надзора) является проверка — совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, ИП мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (работ, услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Мероприятие по контролю — действия должностных лиц органа контроля (надзора) и привлекаемых к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, ИП, по осмотру и обследованию используемых ими производственных объектов и перевозимых грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей, производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, плановых (рейдовых) осмотров, обследований особо охраняемых природных территорий, лесных участков, охотничьих угодий, земельных участков, акваторий водоемов, районов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, транспортных средств (судов и иных плавучих средств, находящихся на внутренних водных путях и в акваториях портов, во внутренних морских водах, в территориальном море, исключительной экономической зоне РФ, автомобильного и городского наземного электрического транспорта, самоходных машин и других видов техники, подвижного состава железнодорожного транспорта, воздушных судов) в процессе их эксплуатации, экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи нарушения требований с фактами причинения вреда.

Согласно ст. 14 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя (его заместителя) органа контроля (надзора) должностными лицами, которые в нем указаны (приказ Минэкономразвития России от 30.04.2009 № 141).

При проведении проверки должностные лица органа контроля (надзора) не вправе:

• 1) проверять выполнение требований, если они не относятся к его полномочиям; установленных нормативными правовыми актами органов исполнительной власти СССР и РСФСР и не соответствующих законодательству РФ, а также выполнение требований нормативных документов, обязательность применения которых не предусмотрена законодательством РФ^[4]; установленных муниципальными правовыми актами, не опубликованными в установленном законодательством РФ порядке;
• 2) осуществлять выездную проверку в случае отсутствия должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, ИП, за исключением случая причинения вреда жизни, здоровью граждан, животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда РФ, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда РФ, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, возникновения ЧС, а также проверки соблюдения требований земельного законодательства в случаях надлежащего уведомления собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков;
• 3) требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей и производственной среды, если они не являются объектами или не относятся к предмету проверки, изымать оригиналы документов;
• 4) отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов для проведения их исследований, испытаний, измерений без оформления протоколов об отборе, пробы в количестве, превышающем нормы, установленные национальными стандартами, правилами отбора образцов, проб и методами их исследований, испытаний, измерений, научно-технической документацией;
• 5) распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую тайну;
• 6) превышать установленные сроки проведения проверки;
• 7) осуществлять выдачу юридическим лицам, ИП предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю;
• 8) требовать от юридического лица, ИП представления документов и (или) информации, включая разрешительные документы, имеющиеся в распоряжении иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, включенные в определенный Правительством РФ перечень;
• 9) требовать представления документов, информации до даты начала проведения проверки. Орган контроля (надзора) после принятия распоряжения или приказа о проведении проверки вправе запрашивать необходимые документы и (или) информацию в рамках межведомственного информационного взаимодействия (ст. 15 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ).

Предметом плановой проверки является соблюдение требований, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления предпринимательской деятельности, совокупности предъявляемым обязательным требованиям.

Под плановой выездной проверкой понимается проверка деятельности организации, проводимая группой инспекторов по месту нахождения и (или) ведения деятельности организации, включенная в план выездных проверок.

Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.

Правительством РФ в отношении отдельных видов государственного контроля (надзора), определяемых в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 8.1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, может быть установлено, что в случае, если деятельность юридического лица, ИП и (или) используемые ими производственные объекты отнесены к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности, плановая проверка таких юридического лица, ИП не проводится.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ представляют до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, утвержденные ежегодные планы проведения плановых проверок в соответствующие федеральные органы исполнительной власти.

Федеральные органы исполнительной власти до 31 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, составляют ежегодные планы проведения плановых проверок и размещают их на своих официальных сайтах в сети «Интернет».

При разработке ежегодных планов предусматривается: а) включение плановых проверок в проект ежегодного плана по основаниям и на условиях, которые установлены ч. 8—9.1 ст. 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, а также федеральными законами, определяющими особенности проверок в отдельных сферах; б) определение субъектов, плановые проверки которых включаются в проект ежегодного плана, с учетом оценки результатов проводимых за последние три года внеплановых проверок, анализа состояния соблюдения установленных требований, оценки потенциального риска причинения вреда; в) согласование с другими заинтересованными органами; г) составление проекта ежегодного плана; д) направление его до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, для рассмотрения в орган прокуратуры; е) доработка проекта с учетом предложений органа прокуратуры, его утверждение руководителем^[5].

Органы прокуратуры в срок до 1 декабря обобщают ежегодные планы и направляют их в Генеральную прокуратуру РФ для формирования ежегодного сводного плана, который размещается в сети «Интернет» в срок до 31 декабря текущего календарного года.

Согласно приказу Генерального прокурора РФ от 27.03.2009 № 93 формирование ежегодных сводных планов производится путем проверки законности предложений органов контроля (надзора) и их сведение в пределах территорий.

Основанием для включения плановой проверки в ежегодный план является истечение трех лет со дня: государственной регистрации юридического лица, ИП, окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, ИП, начала осуществления ими предпринимательской деятельности в соответствии с уведомлением¹.

В отношении юридических лиц, ИП, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, образования, социальной, теплоснабжения, электроэнергетики, энергосбережения и повышения энергетической эффективности, в жилищной сфере, плановые проверки могут проводиться два и более раза в 3 года^[6][7].

Плановая проверка членов саморегулируемой организации проводится в отношении не более чем 10% общего числа членов и не менее чем двух членов саморегулируемой организации. В случае выявления нарушений ими требований должностные лица органа контроля (надзора) обязаны сообщить в саморегулируемую организацию в течение пяти рабочих дней со дня окончания проведения плановой проверки.

Юридическое лицо, ИП, которые полагают, что проверка в отношении них включена в ежегодный план в нарушение положений ст. 26.1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, подают в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля заявление об исключении проверки в отношении юридического лица, ИП из ежегодного плана^[8].

Орган контроля (надзора) в срок, не превышающий 10 рабочих дней принимают одно из следующих решений: а) об удовлетворении заявления и исключении проверки из ежегодного плана; б) об отказе в исключении проверки из ежегодного плана с указанием причин отказа в соответствии со ст. 26.1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ; в) о возвращении заявления в связи с отсутствием проверки в ежегодном плане или в связи с отсутствием в заявлении сведений, которые должны быть в нем указаны, а также прилагаемых документов.

Плановая проверка проводится в форме документарной и (или) выездной проверки.

Положением о виде федерального государственного контроля (надзора), порядком организации и проведения отдельных видов контроля (надзора) может быть предусмотрена обязанность использования при проведении плановой проверки должностным лицом проверочных листов (списков контрольных вопросов), которые разрабатываются и утверждаются органом контроля (надзора) в соответствии с общими требованиями, определяемыми Правительством РФ, и включают в себя перечни вопросов, ответы на которые однозначно свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении юридическим лицом, ИП обязательных требований, составляющих предмет проверки. Заполненный по результатам проведения проверки проверочный лист (список контрольных вопросов) прикладывается к акту проверки.

О проведении плановой проверки юридическое лицо, ИП уведомляются органом контроля (надзора) не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя органа контроля (надзора).

Проверка, не включенная в план, является внеплановой. Предметом внеплановой проверки является соблюдение требований, выполнение предписаний органов контроля (надзора), проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения ЧС, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Основанием для проведения внеплановой проверки является: 1) истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении нарушения; 1.1) поступление в орган контроля (надзора), заявления от юридического лица или ИП о предоставлении правового статуса, специального разрешения (лицензии) на право осуществления отдельных видов деятельности или разрешения (согласования) на осуществление иных юридически значимых действий, если проведение внеплановой проверки предусмотрено правилами предоставления правового статуса, специального разрешения (лицензии), выдачи разрешения (согласования); 2) мотивированное представление должностного лица органа контроля (надзора) по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, ИП, рассмотрения или предварительной проверки поступивших в органы контроля (надзора), обращений и заявлений, информации от различных органов, из СМИ о следующих фактах: а) возникновение угрозы причинения вреда, угрозы ЧС; б) причинение вреда и возникновение указанных ситуаций; в) нарушение прав потребителей (в случае обращения в орган, осуществляющий федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей, граждан, права которых нарушены, при условии, что заявитель обращался за защитой (восстановлением) своих нарушенных прав к юридическому лицу, ИП и такое обращение не было рассмотрено либо требования заявителя не были удовлетворены); г) нарушение требований к маркировке товаров; 2.1) выявление при проведении мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, ИП параметров деятельности юридического лица, соответствие которым или отклонение от которых согласно утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, индикаторам риска является основанием для проведения внеплановой проверки, предусмотренным в положении о виде федерального государственного контроля (надзора); 3) приказ (распоряжение) руководителя органа контроля, изданный в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ, и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган контроля (надзора), а также не содержащие сведений о соответствующих фактах, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки. Если изложенная в обращении или заявлении информация может являться основанием для проведения внеплановой проверки, должностное лицо при наличии у него обоснованных сомнений в авторстве обязано принять разумные меры к установлению обратившегося лица.

При отсутствии достоверной информации о лице, допустившем нарушение обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, достаточных данных о фактах, являющихся основанием для проведения внеплановой проверки, уполномоченными должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля может быть проведена предварительная проверка поступившей информации. В ходе ее проведения принимаются меры по запросу дополнительных сведений и материалов (в том числе в устном порядке) у лиц, направивших заявления и обращения, представивших информацию, проводится рассмотрение документов юридического лица, ИП, имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, при необходимости проводятся мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, ИП и без возложения на указанных лиц обязанности по представлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля. В рамках предварительной проверки у юридического лица, ИП могут быть запрошены пояснения в отношении полученной информации, но представление таких пояснений и иных документов не является обязательным.

При выявлении по результатам предварительной проверки лиц, допустивших нарушение обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, получении достаточных данных о фактах, являющихся основанием для проведения внеплановой проверки, уполномоченное должностное лицо органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля подготавливает мотивированное представление о назначении внеплановой проверки. По результатам предварительной проверки меры по привлечению юридического лица, ИП к ответственности не принимаются.

По решению руководителя, заместителя руководителя органа контроля (надзора) предварительная проверка, внеплановая проверка прекращаются, если выявлена анонимность обращения или заявления, явившихся поводом для ее организации, либо установлены заведомо недостоверные сведения, содержащиеся в обращении или заявлении.

Орган контроля (надзора) вправе обратиться в суд с иском о взыскании с гражданина, с юридического лица, ИП, расходов, понесенных в связи с рассмотрением заявлений, обращений указанных лиц, если были указаны заведомо ложные сведения.

Внеплановая проверка проводится в форме документарной и (или) выездной проверки. Внеплановая выездная проверка может быть проведена после согласования с органом прокуратуры. В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 27.03.2009 № 93 согласование производится прокурорами (заместителями прокуроров) субъектов РФ, городов, районов и иных территориальных прокуратур, а также специализированными прокурорами.

Основаниями для отказа в согласовании являются: отсутствие необходимых документов, оснований, несоблюдение требований к оформлению решения о проведении проверки, осуществление проверки, противоречащей федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ, Правительства РФ, несоответствие предмета проверки полномочиям органа контроля (надзора), проверка соблюдения одних и тех же требований в отношении одного субъекта несколькими органами контроля (надзора).

Если основанием для проведения внеплановой выездной проверки является причинение вреда, возникновение ЧС, обнаружение нарушений в момент их совершения в связи с необходимостью принятия неотложных мер, органы контроля (надзора) вправе приступить к проведению проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры в течение 24 часов.

О проведении внеплановой выездной проверки юридическое лицо, ИП уведомляются органом контроля (надзора) не менее чем за 24 часа до начала ее проведения любым доступным способом. Если в результате деятельности причинен или причиняется вред, возникли или могут возникнуть ЧС, предварительное уведомление не требуется.

Предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах, устанавливающих организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении деятельности и связанные с исполнением требований, исполнением предписаний и постановлений органов контроля (надзора).

В первую очередь рассматриваются документы, имеющиеся в распоряжении органа контроля (надзора). Если их достоверность вызывает обоснованные сомнения, либо сведения не позволяют оценить исполнение требований, орган контроля (надзора) направляет запрос с требованием представить иные документы.

Если в ходе документарной проверки выявлены ошибки и (или) противоречия в документах либо несоответствие сведений направляется требование представить в течение 10 рабочих дней пояснения. Если после рассмотрения пояснений и документов либо при отсутствии пояснений орган контроля (надзора) установит признаки нарушения требований, должностные лица вправе провести выездную проверку.

Предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, ИП сведения, соответствие работников, состояние территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые товары (работа, услуги) и принимаемые ими меры по исполнению требований.

Внеплановая выездная проверка может быть проведена по основаниям, указанным в подп. «а» и «б» п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности юридических лиц, ИП.

Выездная проверка начинается с предъявления служебного удостоверения должностными лицами, ознакомления должностного лица юридического лица, ИП, его уполномоченного представителя с распоряжением или приказом о назначении выездной проверки, с целями, задачами, основаниями ее проведения, видами и объемом мероприятий по контролю, составом экспертов, представителями экспертных организаций, со сроками и с условиями ее проведения.

Должностное лицо юридического лица, ИП, их уполномоченные представители обязаны предоставить возможность ознакомиться с документами, связанными с выездной проверкой, если ей не предшествовало проведение документарной проверки, обеспечить доступ должностных лиц и экспертов на территорию, в здания, строения, сооружения, помещения, к оборудованию, подобным объектам, транспортным средствам и перевозимым ими грузам.

При проведении выездной проверки запрещается требовать от юридического лица, ИП представления документов и (или) информации, которые были представлены ими в ходе проведения документарной проверки.

Органы контроля (надзора) привлекают экспертов, экспертные организации, не состоящие в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическим лицом, ИП, в отношении которых проводится проверка, и не являющиеся аффилированными лицами проверяемых лиц.

Срок проведения документарной и выездной проверок не может превышать 20 рабочих дней. В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия в год.

В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем органа контроля (надзора), на 20 рабочих дней, в отношении малых предприятий не более чем на 50 часов, микропредприятий — не более чем на 15 часов.

Срок проведения проверок в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территории нескольких субъектов РФ, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению, при этом общий срок проверки не может превышать 60 дней.

В случае необходимости получения документов и (или) информации в рамках межведомственного информационного взаимодействия проведение проверки может быть единожды приостановлено на срок, необходимый для осуществления межведомственного информационного взаимодействия, но не более чем на 10 рабочих дней. В этом случае приостанавливаются связанные с проверкой действия на территории, в зданиях, строениях, сооружениях, помещениях, на иных объектах субъекта малого предпринимательства (п. 2.1, 2.2 ст. 13 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ).

Если проведение плановой или внеплановой выездной проверки оказалось невозможным в связи с отсутствием ИП, его уполномоченного представителя, руководителя или иного должностного лица юридического лица, либо в связи с фактическим неосуществлением деятельности юридическим лицом, ИП, либо в связи с иными действиями (бездействием) ИП, его уполномоченного представителя, руководителя или иного должностного лица юридического лица, повлекшими невозможность проведения проверки, должностное лицо составляет акт о невозможности проведения проверки с указанием причин. В этом случае орган контроля (надзора) в течение трех месяцев со дня составления такого акта вправе принять решение о проведении в отношении таких юридического лица, ИП плановой или внеплановой выездной проверки без внесения в ежегодный план плановых проверок и без предварительного уведомления юридического лица, ИП.

Правительством РФ может быть установлен сокращенный срок проведения проверки в случае, если деятельность юридического лица, ИП и (или) используемые ими производственные объекты отнесены к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности (ст. 8.1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ).

Риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, ИП и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности^[9].

Отнесение к определенному классу (категории) опасности осуществляется с учетом тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований, а к определенной категории риска — также с учетом оценки вероятности несоблюдения обязательных требований.

Перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход, определяется Правительством РФ.

Перечень видов регионального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход, устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Правительство РФ вправе определить виды регионального государственного контроля (надзора), при организации которых риск-ориентированный подход применяется в обязательном порядке.

Критерии отнесения деятельности юридических лиц, ИП и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности при организации регионального государственного контроля (надзора) определяются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, если такие критерии не установлены федеральным законом или Правительством РФ. Правительство РФ вправе определить общие требования к критериям отнесения деятельности юридических лиц, ИП и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности при организации регионального государственного контроля (надзора), а также к порядку их установления.

Положениями о видах федерального государственного контроля (надзора) может быть предусмотрено использование органами государственного контроля (надзора) индикаторов риска нарушения обязательных требований как основание для проведения внеплановых проверок.

В целях предупреждения нарушений юридическими лицами и ИП обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, устранения причин, факторов и условий, способствующих нарушениям обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля осуществляют мероприятия по профилактике нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, в соответствии с ежегодно утверждаемыми ими программами профилактики нарушений.

В целях профилактики они: 1) обеспечивают в сети «Интернет» для каждого вида контроля (надзора) перечней нормативных правовых актов или их отдельных частей, содержащих обязательные требования, требования, установленные муниципальными правовыми актами, оценка соблюдения которых является предметом контроля (надзора), а также текстов соответствующих нормативных правовых актов; 2) осуществляют информирование по вопросам соблюдения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, в том числе посредством разработки и опубликования руководств по соблюдению обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, проведения семинаров и конференций, разъяснительной работы в СМИ и иными способами, подготавливают и распространяют комментарии о содержании новых нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, требования, установленные муниципальными правовыми актами, внесенных изменениях в действующие акты, сроках и порядке вступления их в действие, а также рекомендации о проведении необходимых организационных, технических мероприятий, направленных на внедрение и обеспечение соблюдения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами; 3) обеспечивают регулярное (не реже одного раза в год) обобщение практики осуществления контроля (надзора), и размещение в сети «Интернет» обобщений, в том числе с указанием наиболее часто встречающихся случаев нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, с рекомендациями в отношении мер, которые должны приниматься юридическими лицами, ИП в целях недопущения таких нарушений; 4) выдают предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами^[10].

При наличии у органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля сведений о готовящихся нарушениях или о признаках нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, полученных в ходе реализации мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, ИП, либо содержащихся в поступивших обращениях и заявлениях, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из СМИ в случаях, если отсутствуют подтвержденные данные о том, что нарушение обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, причинило вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов России, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда РФ, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда РФ, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение и входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также привело к возникновению ЧС природного и техногенного характера либо создало угрозу указанных последствий, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля объявляют юридическому лицу, ИП предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, и предлагают юридическому лицу, ИП принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, и уведомить об этом в установленный в таком предостережении срок орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.

Предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, не может содержать требования предоставления юридическим лицом, ИП сведений и документов, за исключением сведений о принятых юридическим лицом, ИП мерах по обеспечению соблюдения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами.

К мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа контроля (надзора) с юридическими лицами и ИП, относятся: 1) плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, акваторий, транспортных средств; 2) административные обследования объектов земельных отношений; 3) исследование и измерение параметров природных объектов окружающей среды при осуществлении государственного экологического мониторинга, социально-гигиенического мониторинга; 4) измерение параметров функционирования сетей и объектов электроэнергетики, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения, сетей и средств связи, включая параметры излучений радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения; 5) наблюдение за соблюдением обязательных требований при распространении рекламы; 6) наблюдение за соблюдением обязательных требований при размещении информации в сети «Интернет» и СМИ; 7) наблюдение за соблюдением обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, посредством анализа информации о деятельности либо действиях юридического лица и ИП, которая предоставляется такими лицами в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля или может быть получена без возложения на юридических лиц и ИП обязанностей, не предусмотренных законом и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ; 8) другие виды и формы мероприятий по контролю, установленные федеральными законами.

Мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, ИП проводятся на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых руководством органа контроля (надзора).

В случае выявления нарушений установленных требований, должностные лица принимают меры по пресечению таких нарушений, а также направляют руководству мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, ИП.

В случае получения в ходе проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, ИП указанных в ч. 5—7 ст. 8.2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ сведений о готовящихся нарушениях или признаках нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля направляют юридическому лицу, ИП предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Плановые (рейдовые) осмотры (ст. 13.2. Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ), обследования особо охраняемых природных территорий, лесных участков, охотничьих угодий, земельных участков, акваторий водоемов, районов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, транспортных средств в процессе их эксплуатации проводятся на основании плановых (рейдовых) заданий.

Плановые (рейдовые) осмотры не могут проводиться в отношении конкретного юридического лица, ИП и не должны подменять собой проверку.

В случае выявления при проведении плановых (рейдовых) осмотров, обследований нарушений обязательных требований должностные лица принимают меры по пресечению таких нарушений, а также доводят до сведения руководства информацию о нарушениях для принятия решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, ИП.

В отношении юридических лиц, ИП, эксплуатирующих отдельные объекты использования атомной энергии, опасные производственные объекты, гидротехнические сооружения и осуществляющих на этих объектах и сооружениях технологические процессы, представляющие собой опасность причинения вреда, возникновения ЧС, в соответствии с законом может быть установлен режим постоянного государственного контроля (надзора)^[11], предусматривающий постоянное пребывание должностных лиц на объектах повышенной опасности и проведение ими мероприятий по контролю за состоянием безопасности и выполнением мероприятий по обеспечению безопасности на таких объектах. Режим постоянного государственного надзора устанавливается также в отношении специализированных организаций, которые включены в перечень, утвержденный Правительством РФ, и осуществляют аффинаж драгоценных металлов, и организаций, осуществляющих сортировку, первичную классификацию и первичную оценку драгоценных камней.

Согласно ст. 16.1 Федерального закона от 26.12.2008 № 291-ФЗ предусмотрено проведение контрольных закупок — мероприятие по контролю, в ходе которого органом государственного контроля (надзора) осуществляются действия по созданию ситуации для совершения сделки в целях проверки соблюдения юридическими лицами, ИП обязательных требований при продаже товаров, выполнении работ, оказании услуг потребителям.

Контрольная закупка проводится по основаниям, предусмотренным для проведения внеплановых выездных проверок. Положением о виде федерального государственного контроля (надзора) может быть предусмотрено проведение контрольной закупки в зависимости от отнесения деятельности юридического лица, ИП и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности.

Контрольная закупка проводится без предварительного уведомления проверяемых юридических лиц, ИП. Контрольная закупка проводится по согласованию с органами прокуратуры. В случае выявления нарушений обязательных требований информация о контрольной закупке должна быть предоставлена представителю юридического лица, ИП незамедлительно после ее завершения. Должностное лицо должно предъявить служебное удостоверение и приказ (распоряжение) руководителя или заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) о проведении контрольной закупки.

Контрольная закупка (за исключением контрольной закупки, осуществляемой дистанционно с использованием информационно-коммуникационных технологий) должна проводиться в присутствии двух свидетелей либо с применением видеозаписи.

О проведении контрольной закупки составляется акт, который подписывается должностным лицом органа контроля (надзора), проводившим контрольную закупку, и свидетелями, представителям юридического лица, ИП.

Осуществление контрольно-надзорных мероприятий подкреплено разрешительными процедурами — проводится аккредитация органами контроля (надзора), с целью признания компетентности граждан и организаций в соответствующей сфере науки, техники и хозяйственной деятельности для участия в проведении мероприятий по контролю.

Аккредитационные требования и условия: наличие помещения, сооружения, приборов, иного оборудования и оснащения, в штате не менее пяти специалистов, имеющих среднее специальное или высшее образования, стаж работы по заявленным видам деятельности не менее 5 лет, копии нормативных правовых актов, нормативных, технических и методических документов, регламентирующих вопросы организации и проведения мероприятий по контролю, не состоять в гражданскоправовых и трудовых отношениях с проверяемыми лицами, не являться аффилированным лицом проверяемых лиц.

Свидетельство об аккредитации выдается на пять лет. Его действие прекращается в случаях: истечение срока действия, досрочное прекращение деятельности эксперта, экспертной организации, реорганизация, ликвидация экспертной организации, смерть эксперта.

Аннулирование свидетельства об аккредитации возможно в случаях: неисполнение решения об устранении нарушения требований к аккредитации в 10-дневный срок, нарушение требований к аккредитации, за совершение которых действие свидетельства об аккредитации приостанавливалось не менее двух раз, совершение действий (бездействия), повлекших нарушение прав лиц, в отношении которых проводятся мероприятия по контролю.

По результатам контрольных (надзорных) проверок составляет акт, который вручается должностному лицу юридического лица, ИП, их уполномоченным представителям под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении.

Если для составления акта необходимо получить заключения по результатам исследований, испытаний, специальных расследований, экспертиз, он составляется в срок, не превышающий 3 рабочих дней.

Если для проведения внеплановой выездной проверки требуется согласование ее проведения с органом прокуратуры, копия акта проверки направляется в орган прокуратуры в течение 5 рабочих дней со дня составления.

В случае выявления нарушений должностные лица обязаны выдать предписания с указанием сроков их устранения, принять меры по контролю за устранением нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда, предупреждению возникновения ЧС, привлечению лиц, допустивших нарушения, к ответственности.

Если деятельность юридического лица, филиала, представительства, структурного подразделения, ИП, эксплуатация объектов, транспортных средств, товары (работы, услуги) представляют непосредственную угрозу причинения вреда, возникновения ЧС или такой вред причинен, орган контроля (надзора) обязан незамедлительно принять меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения вплоть до временного запрета деятельности, отзыва продукции из оборота, довести до сведения других лиц информацию о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения (ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ).

Результаты проверки, проведенной с грубым нарушением установленных требований, не могут являться доказательствами нарушения требований и подлежат отмене вышестоящим органом контроля (надзора) или судом (ст. 20 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ).

Подготовка докладов об осуществлении контроля (надзора), об его эффективности сопровождается представлением их в Минэкономразвития России^[12] до 15 марта года, следующего за отчетным.

Стимулирующие или ограничивающие надзорные меры возможны в случаях предварительного применения методов административноправовой регламентации публичной активности, ибо последние связаны с управлением деятельностью субъектов, направленной на видоизменение социальной среды.

Они реализуются в отношении лиц, обладающих специальным или индивидуальным административно-правовым статусом, в отношении которых состоялись надзорные акты, подтверждающие правомерность их предыдущей деятельности.

Методики применения стимулирующих и ограничительных мер связаны с расширением объектов надзора. Проверки носят, как правило, сплошной характер, учитываются все возможные качественные и количественные параметры деятельности, их временная стабильность и последовательные изменения.

Стимулирующими надзорными мерами являются специальные административно-правовые средства, связанные с осуществлением последующего контроля за фактическим поведением поднадзорных субъектов, направленные на удостоверение его правомерной реализации, подтверждение возможности предоставления дополнительных статусных элементов, расширяющих зону правовой активности поднадзорного субъекта.

Если в ходе обычного надзорного производства выносится констатирующе-предписывающий акт, подтверждающий выполнение минимальных требований, то стимулирующее производство может быть завершено актом, удостоверяющим выполнение стандартных условий с максимальной «юридической чистотой». Кроме того, заинтересованному лицу требуется выполнить условия, являющиеся необходимыми для предоставления дополнительных статусных элементов.

В результате применения стимулирующих мер у заинтересованного лица появляется возможность приобретения дополнительного, особого, правового статуса, отличающего его от группы однородных субъектов. При этом расширяется диапазон правовой активности, а в отдельных случаях появляется возможность получения государственного содействия. Косвенные стимулы могут быть связаны с признанием престижа и авторитета субъектов.

Ограничивающие надзорные меры основаны на признании выполнения минимального объема установленных требований, связаны с признанием сдерживающих статусных элементов независимо от волеизъявления подвластного субъекта.

При наличии его инициативного поведения акт о признании ограничивающего статуса может быть изменен или отменен.

• [1] Постановление Правительства РФ от 06.08.2015 № 813.
• [2] Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: автореф.дис. … докт. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 11.
• [3] Приказ МВД России от 29.01.2008 № 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции».
• [4] До 1 июля 2022 г. положения п. 1.1 ст. 15 Закона не применяются в отношениипроведения должностными лицами органов исполнительной власти, уполномоченныхна проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудовогозаконодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудовогоправа, проверки выполнения требований, установленных нормативными правовымиактами органов исполнительной власти СССР и РСФСР, в области применения единоготарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих, единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, списков работ, производств, профессий, должностей, специальностей и учреждений (организаций), с учетом которых досрочно назначается страховая пенсия по старости, и правил исчисления периодов работы (деятельности), дающей право на досрочное пенсионное обеспечение, установления районных коэффициентов к заработной плате, процентных надбавок к заработной плате за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в южных районах Восточной Сибири, Дальнего Востока, а также в других местностях с неблагоприятными климатическими или экологическимиусловиями, в том числе в высокогорных районах, пустынных и безводных местностях, иных гарантий и компенсаций за работу в указанных районах и местностях (Федеральный закон от 30.10.2017 № 308-ФЗ).
• [5] Постановление Правительства РФ от 30.06.2010 № 489 «Об утверждении Правилподготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лици индивидуальных предпринимателей».
• [6] Распоряжением Правительства РФ от 30.08.2017 № 1868-р «Об актуализациии систематизации перечней нормативных правовых актов, содержащих обязательныетребования» предписано федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 № 584 «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательскойдеятельности» прием и учет уведомлений о начале осуществления юридическимилицами и ИП отдельных видов предпринимательской деятельности, и федеральныморганам исполнительной власти, осуществляющим контрольно-надзорные функциив сфере, в которой уведомления представляются в уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ, при размещении на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» перечней нормативных правовых актовили их отдельных частей, содержащих обязательные требования, оценка соблюдениякоторых является предметом государственного контроля (надзора), муниципальногоконтроля, текстов нормативных правовых актов обеспечивать своевременную актуализацию этих перечней и текстов, предусматривать их систематизацию по видам предпринимательской деятельности и выполняемым в их составе работам и услугам, утвержденным указанным постановлением.
• [7] Постановление Правительства РФ от 23.11.2009 № 944 «Об утверждении перечнявидов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью».
• [8] Постановление Правительства РФ от 26.11.2015 № 1268 «Об утверждении Правилподачи и рассмотрения заявления об исключении проверки в отношении юридическоголица, индивидуального предпринимателя из ежегодного плана проведения плановыхпроверок и о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 489».
• [9] Индикаторы риска нарушения обязательных требований — утверждаемые федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработкеи реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированиюв установленной сфере деятельности, параметры, соответствие которым или отклонениеот которых, выявленные при проведении мероприятий по контролю без взаимодействияс юридическими лицами, ИП, сами по себе не являются доказательством нарушенияобязательных требований, но свидетельствуют о высокой вероятности такого нарушения и могут являться основанием для проведения внеплановой проверки.
• [10] Постановление Правительства РФ от 10.02.2017 № 166 «Об утверждении Правилсоставления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателемвозражений на такое предостережение и их рассмотрения, уведомления об исполнениитакого предостережения».
• [11] Постановление Правительства РФ от 23.04.2012 № 373 «Об утверждении Положения о режиме постоянного государственного надзора на объектах использованияатомной энергии»; от 05.05.2012 № 455 «О режиме постоянного государственного надзора на опасных производственных объектах и гидротехнических сооружениях»; приказРостехнадзора от 31.05.2012 № 319 «Об утверждении Правил формирования и ведениянадзорного дела в отношении опасных производственных объектов и гидротехническихсооружений, на которых установлен режим постоянного государственного надзора».
• [12] Постановление Правительства РФ от 05.04.2010 № 215 «Об утверждении Правилподготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такогоконтроля (надзора)».