Сравнительное государственное управление

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СИСТЕМЫ СОВРЕМЕННЫХ ГОСУДАРСТВ

Системы органов исполнительной власти и государственной службы в Великобритании и Соединенных Штатах Америки.

Юридические и культурные источники британских и американских конституционных традиций почти одинаковы, и те и другие установлены на основе общего права. Несмотря на это могут быть выделены существенные различия между признаками исполнительной власти в Великобритании и такими же органами конституционной власти в Соединенных Штатах Америки. Сравнительный анализ должен помочь в понимании того, насколько различны и в чем подобны эти две исполнительных системы.

Удовлетворительная сравнительная перспектива может быть получена, если вначале анализ будет сосредоточен на связях между властью главы исполнительной власти в конституционной системе и публичной властью, которая представлена политическими партиями и функционирующими законодательными органами.

Исполнительная власть в Великобритании сосредоточена на власти премьер-министра, который руководит необходимым большинством в палате общин (являющейся нижней, избираемой палатой двухпалатного парламента^[1]) и является лидером своей политической партии. Говоря более конкретно, следует подчеркнуть, что премьер-министр является лидером партии большинства в Англии, потому что лидерство партии, которая победила на всеобщих выборах, является существенной политической особенностью, на которой основана его власть. С другой стороны, в Соединенных Штатах исполнительная власть находится полностью под руководством Президента, который фактически не контролирует свою партию и конституционно не имеет права управлять большинством Конгресса — американским двухпалатным законодательным органом, состоящим из Палаты представителей и сената (обе палаты избираются народным голосованием, в то время как верхняя палата британского парламента — палата лордов состоит из наследственных лордов, пожизненно назначенных пэров, некоторых епископов Англиканской церкви и некоторых высокопоставленных чиновников).

Другими словами, политическое лидерство Британского премьерминистра в парламенте — твердая устоявшаяся особенность конституционной ветви власти. Это делает его способным действовать в качестве эффективного парламентского и партийного лидера, деятельность которого находится под контролем большинства в Вестминстере. Согласно мнению Энтони Кинга, премьер-министр — это «наиболее властный человек в Британской системе управления» [King, 1998, 1]; и это истинно несмотря на тот факт, что иногда внутренняя оппозиция и фракционализм могут быть существенной помехой для фактического осуществления власти, как это случалось со сравнительно слабыми премьер-министрами в период Вильсона-Кэллагэна (1977—1979) или Маргарет Тэтчер в конце 1980;х гг.

Американский вариант — это чрезвычайно мощная индивидуальная исполнительная власть. Американский президент может случайно проявлять беспрецедентную власть в законодательном органе, но это не делает его реальным лидером партии. Его влияние основывается скорее на существенной поддержке общественного мнения, чем партийной системы. Так, глядя на проблему со специфической точки зрения персонального влияния (реального или предполагаемого) политического лидера, дальнейшее сравнение может быть выражено следующим образом: согласно Британской традиционной доктрине^[2], осуществление власти не будучи подверженной какому-либо строгому правовому правилу, осуществление власти может не иметь границ, но требует сильного чувства самоограничения и высокой конституционной морали; с другой стороны, роль высшего руководителя исполнительной власти, дарованная конституцией, дает ему, Президенту Соединенных Штатов, личную власть и огромную свободу в ее исполнении, основанную на более очевидном правовом фундаменте. Федеральный президент прямо наделяется властью основным законом страны: по конституции он «заботится о том, чтобы законы добросовестно исполнялись» и более широко — как говорит его присяга — он обязан «поддерживать, охранять и защищать Конституцию Соединенных Штатов» [Конституция Соединенных Штатов Америки, 1993, 37, 36]; он руководит администрацией. В свою очередь, влияние премьер-министра Великобритании на исполнительную власть наверху является в той мере сильным, в которой он действует или может действовать эффективно как лидер правящей команды, которой он активно руководит через заседания кабинета и внутреннюю сеть комитетов (в основном при Блэре, который придал им более властную форму)¹.

На втором уровне сравнительного анализа должна быть показана конституционная природа главы исполнительной власти в обеих системах.

Власть исполнительного органа и само его существование в Соединенном Королевстве является просто действующей частью конституционного порядка в целом, в том смысле, что он не основан на учрежденных высшим законом инструментах, которые формально оцениваются в рамках установленной законом Конституции, так как в Англии система общего права не имеет в качестве собственного источника формальной Конституции. С другой стороны, исполнительная власть Президента Соединенных Штатов юридически ясно заявлена в Федеральной Конституции, ст. 2 которой законно устанавливает источник исполнительной ветви власти.

Согласно таким различным конституционным дискурсам, британская исполнительная власть, основанная на должности премьерминистра — простой результат институционального урегулирования и политических соглашений, но это не уменьшает важность его конституционной роли: это — результат постоянных балансов между властью короны и влиянием парламента. Начало исполнительной власти премьер-министра, было положено в первой четверти XVIII столетия, когда первый лорд Казначейства (титул, все еще формально принадлежащий премьер-министру, что объясняет приоритет премьер-министра над другими членами кабинета) получил превосходство над членами кабинета, которые обозначали свою собственную роль как доверенных лиц, назначенных королем. Последующее развитие делало все более и более очевидным, что сильное лидерство в парламенте может быть.

¹ Данные комитеты являются официальными рабочими группами при министрах и иногда других членах правительства, состав которых — повестка дня, компетенция и секреты или открытое ведение дел — находятся под контролируемой властью премьер-министра. При Тони Блэре старое понятие «комитеты кабинета» в общем изменилось на министерские (или иногда межминистерские) комитеты. Во время его второго срока власти он установил 15 таких комитетов и 21 подкомиссию, работающие по четырем основным направлениям принятия политических решений: 1) экономическая и внутренняя политика с 10 министерскими комитетами и 14 подкомиссиями; 2) внешняя политика и оборона с 3 министерскими комитетами; 3) конституционные вопросы с 2 министерскими комитетами; 4) европейская политика с одной министерской подкомиссией.

проявлено одним лицом, стоящим во главе парламентерских групп вигов и тори, позднее «либералов и консерваторов», и это было лучшее и наиболее логическое устройство руководства страной. Премьерминистр в Англии, говоря иначе, — результат длительного преобразования, которое также отражает изменение исполнительной власти, которую он возглавляет [Hennessy, 2001]; как упомянуто выше, американская исполнительная власть с президентом во главе — прямой результат публичного права, и ее основная конституционная модель (никакого упоминания о множественных эволюционных сторонах института как целого, подверженного влиянию практики, конкретно делающие политику и судебные правила [Shane, Bruff, 1988]) полностью сосредоточена на президенте, который предлагает и назначает все должности федеральных чиновников, и преднамеренно прописана в Конституции и в последующих поправках, регулирующих некоторые особенности управления^[3].

В-третьих, кроме конституционных особенностей, и британский премьер-министр, и американский президент находятся под глубоким влиянием проблем ежедневной политики; и источниками их фактической власти являются в основном двухпартийные политические системы.

В американской системе, хотя президент и определяется часто как лидер своей партии, эта предполагаемая связь — простая банальность; эффективность этого вида партийного лидерства весьма сомнительна, потому что существующая федеральная структура двух американских партий, разделяющих власть в Конгрессе, очень далека от выражения единственного национального лидерства. Так что мы можем предполагать, что человек в Вашингтоне [см. классические работы о президенстве: Laski, 1940; Corwin, 1957; Cronin, 1975; McConnel, 1976], который обязан своим конституционным положением мощной партийной машине, руководившей его избранием в пятидесяти штатах, является более зависимым от партии лицом, чем реальным лидером, руководящим своей партией [Davis, 1992], или в лучшем случае он — не единственный и высший лидер партии только потому, что в рамках Федерации существует не одна партия, а фактически федеративная машина из пятидесяти или даже более государственных партий, работающих под влиянием местных партийных собраний, боссов, лидеров, групп интересов и т. д., чья фрагментированная форма находит свое единство, когда должен быть отобран кандидат и выбран новый президент [см.: Chambers, Burnham, 1967; Greenstein, 1970; Sorauf, 1976; Pomper, 1980; Crotty, 1991].

Британский премьер-министр — фактически руководитель партии, которая победила на парламентских выборах, и в высшей степени ответственен за публичный образ партии и избирательный успех: так, его главная проблема заключается в удержании под строгим контролем внутреннего баланса политики партии, действий отколовшихся фракций и противников и в скрытом влиянии кабинета и членов правительственных кабинетов [Kavanagh, Seldon, 1999]. Соответственно, формирование национальной политики может быть иногда не таким легким делом, как можно было бы предположить из-за сильного влияния британского премьер-министра [Rush, 1984].

Четвертая проблема, на которой стоит сосредоточиться — ответственность.

Функционирующие механизмы разделения властей исследовались давно еще Монтескье, и английским философом Джоном Локком в его «Трактатах о правлении», их идеи включали в себя обоснование конституционного урегулирования славной революции, но, несмотря на это, англо-британская система правления развивалась в основном как кооперативная модель. Согласно вышесказанному: а) британский парламент является «законодательным органом» в полном смысле слова, означая истинного законодателя в рамках страны и органа, который имеет право конституционного превосходства; Ь) премьер-министр и кабинет осуществляют исполнительную власть и существенно контролируют парламент; с) судьи рассматривают юридические дела и могут разрешать любой конфликт между двумя ветвями власти. Два действующих института, основного конституционного противостояния, являющиеся законодательным органом и правительством, обоюдно связаны во взаимозависимом равновесии сил. Так что мы можем сказать, что институт сильной исполнительной власти, чья власть основана на партийном лидерстве и доверии законодательного органа, является типичным результатом парламентской системы правления и что, согласно установленному конституционному соглашению, премьер-министр является политически ответственным перед парламентом.

В Соединенных Штатах весьма жесткое разделение властей между конституционными органами, или, как скажет американец, между «отдельными институтами, разделяющими власть», — своего рода современный вид английской формы правления «начала восемнадцатого столетия» и фактически позволяет президенту быть сильным руководителем всей администрации (возможно, самым сильным среди западных демократических государств), а также действовать без какойлибо формы юридической ответственности перед конгрессом. С британской стороны, парламентское доверие к премьер-министру и исполнительной власти в Вестминстере — характерная часть проблемы лидерства и самоочевидная особенность «президентских» отношений недавних премьер-министров от Тэтчер до Блэра [Foley, 1993, 2000; Ргусе, 1997; Barber, 1992], хотя характерные особенности парламентского лидерства, проявленные начиная с конца шестидесятых до конца тэтчеровского правления (1979—1990 гг.), были открыто описаны действительно как снижение ответственности премьер-министра перед законодательным органом [Dunleavy, 1993, 267].

В американской федеральной системе управления президент и обе палаты конгресса не связаны формально установленным парламентским голосованием о доверии, но имеется большое число форм взаимного контроля, которые работают в двух противоположных направлениях: а) от президента к Конгрессу через влияние Белого дома на индивидуальных конгрессменов и сенаторов, президентские послания, неутомимую деятельность по связям с общественностью чиновников из Белого дома, урегулирование исполнительных программ, вето на законопроекты; и б) от конгресса к президенту через роль председательствующих лиц обеих палат¹, систему комиссии конгресса, голосование по федеральному бюджету, механизмы партийной системы. С другой стороны, парламентское доверие в Англии находит свое выражение во власти премьер-министра по роспуску (это является особенностью всех парламентских демократических государств), в то время как жесткое разделение полномочий в Соединенных Штатах не дает право президенту распускать конгрессменов и сенаторов даже при возникновении серьезных конфликтов, ни конгрессу голосовать о недоверии президенту и заставлять его уходить в отставку (крайний ресурс против несущих зло президентов — импичмент, но это — другая история).

В этом отношении факт, что формально противоречивый конституционный орган имеет право на большое количество власти — типично британский парадокс, который был разрешен в рамках американской Конституции, но никогда не прекращал быть моделью парламентскооснованной и формально-конституализированной системы правительства в англоговорящих странах, где так называемая «Вестминстерская модель», как когда-то ее изобразил А. Лейпхарт^[4][5], высоко приветствовалась (смотри, например, Канаду).

Следующая значимая характеристика — власть патронажа, которая имеет совершенно разные конституционные корни в Британии и в Соединенных Штатах.

В Британском правительстве патронаж — конкретная власть регулирования состава кабинета (состоящего из ограниченного до 21—22 числа секретарей и государственных министров, которые отвечают за ключевые отделы) и большей части правительства (около сотни человек). Патронаж, примененный в целом к государственной службе, и строгий контроль, который премьер-министр и узкая команда государственных секретарей (главным образом являющихся членами аристократии) могут фактически проявлять при назначениях, является отправной точкой власти премьер-министра и значимого инструмента политического руководства, появившегося в XVIII столетии [Parris, 1969]. В Викторианскую эпоху старинная практика патронажа была отменена, и были установлены основы для полностью профессиональной бюрократии. Доступ к государственной службе, сегодня все еще полностью зависящий от премьер-министра, даже если юридически она и действует от имени ее величества, не был больше вопросом политической преданности, а лишь административного навыка. Политический патронаж — все еще является особенностью формирования «кабинета и правительства», и особое положение премьер-министра в процессе решения относительно назначений министров короны — наиболее очевидное следствие политического лидерства партии.

Американский способ интенсивного патронажа, чьи базовые структуры в некоторой мере отражает британскую практику начала и середины XVIII столетия и массивный контроль прежних премьер-министров над государственной службой [Finer, 1952, 329], находится в исключительной власти федерального президента как главы исполнительной власти [Koenig, 1975], и как таковой патронаж (или в его современной форме — власть назначения) работает как значительно более жесткое управление большим числом федеральных чиновников от высших государственных служащих до государственных секретарей и даже до судей Верховного суда и членов независимых ведомств и федеральных агентств. Власть обеспечена ему в соответствии с Конституцией, и ее традиционная форма осуществляется под названием «система добычи»; следствие жесткого мажоритарного избирательного права, согласно правилам которого «победитель получает все», позволяет президенту действовать как настоящему владельцу федеральных учреждений и, когда должность дает ему возможность, влиять на состав Верховного федерального суда. Между прочим американский президент способен назначать своих людей на высшие федеральные должности в Вашингтоне, на главные федеральные посты повсюду в Соединенных Штатах и даже за границей. Может случиться, что назначение в великолепное европейское посольство может быть благодарным ответом на большинство его влиятельных и богатых электоральных сторонников или спонсоров. Кроме того, значительная часть правительственных и квазиправительственных назначений может быть ответом влиятельным группам давления. Назначение судей Верховного суда и членов важных независимых агентств могут превращаться в способ последующего контроля над некоторыми федеральными органами, которые не зависят от президентства.

Регулирование отношений между премьер-министром и назначенцами среди его личных сторонников — классическая особенность британской исполнительной власти, которая может осторожно выражаться в одном слове «дружба». Термин — так или иначе политический.

и не затрагивает государственную службу, теперь профессиональную и не зависящую от патронажа. Нельзя сказать то же самое об американской системе, где увеличение политической деятельности и давление президентства на выполнение программ, и большое количество политически назначенных чиновников вполне могут уничтожить нейтральную компетентность профессионально основанной государственной службы.

Власть перестановки как власть увольнять членов кабинета министров и других членов правительства является очень существенной особенностью собственных действий британского премьер-министра. Два основных вида перестановки могут проистекать из практики: первая — после парламентских выборов и вторая — в ходе осуществления парламентского мандата.

В первом виде министерской перестановки имеется небольшой риск: это не нарушает по-настоящему внутренний баланс кабинета и является результатом обычного контроля за исполнительной властью в двух случаях: а) когда теневой кабинет получает «офис» после выборов, выигранных партией, и б) когда прежний кабинет вновь подтверждается избирателями. В обоих случаях перестановка — обычное дело в укомплектовании правительства путем перераспределения (почти ограниченного) высших лиц партии, часто являющихся значимыми политическими персонами [Bruce-Gardine, 1986; Paxman, 1990]. Большие неприятности могут возникнуть от второго вида перестановки: это может быть (а часто так и есть) перестановка в министерской команде, производимая в ответ на внутреннее инакомыслие, или как наказание для мятежных министров, или в качестве способа, позволяющего устоять перед скандалом. В любом случае это может предоставить серьезный повод для недовольства внутренних фракций партии и для расстройства «заднескамеечников» палаты общин, ропщущих против премьер-министра и кружка его близких друзей. Несмотря на это перестановка может также оказаться способом усиления связей между парламентской группой, узким кабинетом и более широкой структурой правительства. Она может предоставить «заднескамеечникам» возможность улучшить свою политическую роль [Irwin, 1988, 76]. Дальнейшее измерение власти премьер-министра в Британии и президента в Соединенных Штатах — строгий контроль над деятельностью исполнительной власти и государственной службой в целом. Оба являются сильными руководителями исполнительной власти, и государственная служба ставится под их прямое наблюдение не только косвенно через их руководство министрами и государственными секретарями, но также и более непосредственно через особые правительственные агентства. В Великобритании рекрутирование на гражданскую службу, будучи когда-то вопросом патронажа, переходит к независимому органу, в то время как в Соединенных Штатах президент может управлять почти лично не только более чем тремя сотнями высокопоставленных правительственных постов (самыми высокими из которых являются посты государственных секретарей), но также и тысячами более низких должностей в государственной службе, большим количеством председателей правительственных и квазиофициальных агентств и т. д.

Тем не менее в Британии Министерство по делам государственной службы, которое отвечает за полное укомплектование персоналом, управление, средства эффективности управления, измерение стандартов и т. д. в государственной службе в целом (вооруженные силы и дипломатия отдельно) находится под политическим руководством премьер-министра, а верховный чиновник, отвечающий за это агентство, является постоянным секретарем, ведающим Внутренней государственной службой [Garrett, 1980; Fry, 1985; Drewry, Butcher, 1991; Theakston, 1995]. Премьер-министр держит под своим полным наблюдением государственную службу в целом: начиная с 1997 г. он также министр по делам государственной службы и глава особой ветви кабинета, которая отвечает за государственную службу.

И британский премьер-министр, и американский президент могут развивать свои функции от имени собственных штабов.

Офис британского кабинета — главная опора для руководства премьер-министром исполнительной властью. Он может рассматриваться в качестве автономного суперотдела, работающего под руководством министра офиса. Такая координирующая система была установлена в 1917 г. для Военного кабинета Ллойда Джорджа [Mosley, 1969; Wilson, 1975; Seldon, 1990]. Настоящая задача этой системы состоит в том, чтобы премьер-министр и некоторые ключевые министры могли контролировать осуществление политической деятельности Казначейства и других департаментов кабинета, координировать связи между центральными и местными органами власти, между исполнительными и квазиправительственными агентствами, а теперь между британским правительством и децентрализованными учреждениями в Шотландии, Уэльсе и (если есть) в Северной Ирландии. Главным условием решения координационной задачи является признание так называемых «пересекающихся вопросов», включающих огромное количество проблем, среди которых мы можем отметить внедрение стандартов административного действия, предоставление услуг, внедрение электронного правительства, обеспечение политики равных возможностей и т. д. — всего того, что широко воздействует на публичные дела правительства страны [The Report, 2000] и его связи с европейскими стандартами, или, одним словом, что служит «достижению хорошего управления» [Woodhouse, 1997] и реализации отношений так называемого «открытого правительства».

Своего рода «ядро исполнительной власти» мы можем видеть также и в Соединенных Штатах, хотя исполнительное управление американского президента, с разных точек зрения, значительно более сложная правительственная структура, чем британский офис Кабинета. Установленное впервые в 1939 г. с небольшой численностью персонала, исполнительное управление сегодня — конгломерат различных штабов, которые крепко связаны, поддерживая и советуясь друг с другом, и которые находятся в целом в зависимости от президентских действий [Burk, 1992]. Основные его учреждения: 1. Совет национальной безопасности, состав которого включает в себя советников президента по вопросам внешней политики и обороны, вице-президента, государственного секретаря, министра обороны и президента непосредственно; 2. Управление экономических советников, помогающее президенту в урегулировании федеральной политики по экономическим вопросам и вопросам занятости; 3. Управление по менеджменту и бюджету, укомплектованное смешанным персоналом (некоторые политически назначенные члены и сотни квалифицированных государственных служащих), имеет важную задачу подготовки федерального бюджета, который должен быть представлен на одобрение Конгресса. Но также и несколько менее значимые кабинеты могут быть внесены в список: Управление по вопросам национальной политики в сфере контроля за наркотиками, Торговое представительство Соединенных Штатов, Консультативное управление зарубежной разведки, Управление научной и технологической политики, Управление национальной политики по борьбе со СПИДом и Управление Белого дома по вопросам женских инициатив и предложений. Наряду с недавно установленными, они действуют сообща при формировании исполнительной ветви федеральной системы правительства. Группа главных помощников и ассистентов, которые ежедневно контактируют с президентом и лично преданы ему, нанимаются в качестве штата Белого дома — органа, главным образом состоящего из секретарей и клерков, количество которых сильно увеличилось в период «Нового курса» Рузвельта; штатные сотрудники ответственны за большой набор связанных с президентом дел, таких как секретариат, связи с конгрессом, PR и отношения со СМИ, вопросы безопасности, политической и административной помощи и т. д., и их вклад в деятельность такого мощного единого руководителя как американский президент — фундаментальная особенность конкретных механизмов американской системы управления [Nathan, 1983; Hess, 1988; Nelson, 1998].

Кабинет в Великобритании может быть разделен на два главных блока. Первый блок состоит из восьми отделов или отдельных министерств, и он может рассматриваться как действующий в прямой связи с премьер-министром, так что мы можем говорить, что большинство из них — его активные партнеры в управлении исполнительной властью, работающие в сердце системы, основанной на должности премьер-министра. Второй блок министерств, часть из которых — случайные акторы в основном исполнительном механизме, состоит из классических функциональных или территориальных отделов. Некоторые британские функциональные министерства могут быть непосредственно сравнимы с американскими, некоторые другие не могут, а отделы «территориального правительства» не имеют никаких аналогов в федеральной администрации Соединенных Штатов Америки.

Фигурой очень близкой премьер-министру является его заместитель — должность, изначально установленная Уинстоном Черчиллем в своем Военном министерстве (1942—1945 гг.) и с тех пор являющаяся важной составляющей внутреннего баланса в рамках отношений исполнительной власти и партии. Он обладает статусом Госсекретаря, и в Кабинете 1997—2001 гг. отвечал за важное Министерство по вопросам охраны окружающей среды, транспорта и регионов, позже переданных другому члену исполнительной власти. В результате, заместитель премьер-министра перестал активно выполнять административные обязанности, но получил гораздо большую автономию при замещении премьер-министра во внутренних делах кабинета. Потом он был назначен первым Госсекретарем, наделенным значительными политическими полномочиями и обладающим первенством среди других госсекретарей. В США не существует никакого заместителя главы исполнительной власти, но широкое функциональное сравнение заставляет вспомнить о роли американского вице-президента: он — фактически тень федерального президента, хотя его конституционное основание совершенно иное. Избранный совместно с президентом в так называемом «президентском бюллетене», вице-президент является в действительности не активным членом кабинета, а специфическим конституционным чиновником, который председательствует в сенате и исполняет обязанности президента, когда возникает такой случай или когда президент недееспособен (см. 21 поправку, принятую в 1967 г.) [Light, 1984].

Далее следует Казначейство, ответственный министр которого известен как канцлер казны. Он, однако, является не более чем высококвалифицированным помощником Первого лорда Казначейства и «ответственным руководителем» в сфере финансового контроля за ассигнованиями и публичными расходами или, другими словами, в сферах налогообложения и бюджета. Министерство финансов Ее Величества контролирует также всю банковскую систему и является активным партнером банка Англии, а также — высшим регулятором денежно-кредитных и валютных систем, функционируя, таким образом, в качестве ключевого отдела кабинета и агента балансирования во всей правительственной структуре. Эта роль осуществляется также при поддержке Главного секретаря Министерства финансов, формально младшего министра, но в настоящее время влиятельного члена кабинета и главного ответственного за имеющиеся политические связи между премьерминистром (Первый лорд Казначейства) и канцлером казны. Главный кассир с бухгалтерской ролью, два секретаря (финансовый и экономический) входят в состав руководства отдела.

Американский Департамент Казначейства, установленный в 1789 г., когда Федеральная Конституция была наконец принята, является ответственным за налогообложение и валютную политику, выполняя свои функции в четырех основных областях: формулировка финансовых и фискальных программ, деятельность в качестве финансового агентства верховной исполнительной власти, обеспечение принятых законов по соответствующим вопросам и выпуск национальной валюты.

Другой влиятельный член кабинета — Председатель совета и лидер палаты общин, который является не министром какого-либо департамента, а главным парламентским лидером, ответственным за поддержание дисциплины партии в нижней палате Вестминстера и за прохождение законов, издаваемых от имени английской королевы и тайного совета и проходящих через парламент без обсуждения. Эти законы являются частью законодательства, формально провозглашенными короной, но фактически выступающими результатом политической деятельности премьер-министра (такими законами регулируется структура правительства, власть каждого департамента и любое согласованное изменение; это же относится к государственной службе и системе публичного управления). Административный штат Тайного совета короны, являющегося древним конституционным органом, частью которого был формально и сам кабинет, зависит от этого Государственного министра, который через Совет может осуществлять ежедневный контроль за всей сферой юрисдикции административного права, а также за урегулированием конфликтов, связанных с передачей полномочий (в обоих случаях Тайный совет действует как Верховный суд). Как лидер палаты общин, он — главный политический наблюдатель парламентской группы и первоклассная поддержка лидерства премьерминистра. Его коллега в Верхней палате — лидер палаты лордов теперь также назначен и Лордом Тайной печати (древнее название хранителя Тайной печати короля, который является сейчас основным младшим министром, традиционно сидящим в палате лордов). Третий властный член кабинета, чья задача состоит в том, чтобы удерживать баланс между дисциплиной партии в палате общин и руководством, который в то же время является заместителем премьер-министра по финансовым вопросам, — это парламентский секретарь, казначейский и главный «кнут». Являясь функционально гибридным министром, он ответственен за поведение парламентской группы и некоторые процедурные вопросы в палате (подобно урегулированию прекращения прений), и исполняет эту роль от имени некоторых второстепенных лидеров парламентской партии, которые, в переводе со старого сленга, связанного с охотой на лис, традиционно называются «кнутами».

Прямую помощь премьер-министру оказывает координатор кабинета и правительственной структуры в целом министр без портфеля, являющийся наследником Секретаря кабинета Ллойда Джорджа, который работает в офисе кабинета и ответственен за внутреннюю организацию его заседаний [Burch, 1990]. Два правительственных полупрофессиональных «мозговых центра» находятся под его прямым наблюдением: это — Центральный штаб исследования политики.

(с 1970 г.), чья задача состоит в том, чтобы информировать и консультировать кабинет по поводу осуществления стратегической публичной политики [Berril, 1977], и Политический отдел (с 1974 г.), вначале являвшийся агентством, учрежденным Консервативной партией, а позже Лейбористской партией. То, что главные советники премьерминистра как конституционного главы исполнительной власти и советники лидера партии работают вместе, является поразительной особенностью последних послевоенных десятилетий [Lee, Jones, Burnham, 1988; Blackstone, Plowden, 1988; Burnham, Jones, 1993].

Обзор государственных министров, которые более непосредственно связаны с премьер-министром, может быть закончен Лорд-канцлером (полное название: Верховный Лорд канцлер Великобритании), гибридная функциональная роль которого делает его весьма странным британским публичным чиновником [Underhill, 1978; Woodhouse, 2001]. Лорд-канцлер, будучи когда-то духовным и очень близким советником короля, является своего рода синтезом британской конституционной системы. Фактически он соединяет три основных измерения общественной власти: 1) в парламентском измерении, он — руководящий чиновник палаты лордов; 2) в измерении судебной власти, он — руководящий чиновник Судебного комитета Тайного совета и Верховного суда и неофициальный член других высших судов в Королевстве (где он проявляет власть патронажа); и 3) в измерении исполнительной власти — высокопоставленный член кабинета. Никакое Министерство юстиции наподобие американского никогда не устанавливалось в Англии как таковое; будучи департаментом, Лорд-канцлер во главе систем судебной власти действует повсюду в Великобритании. Ничего подобного Лорд канцлеру не может быть найдено в Соединенных Штатах. Председательствующим в сенате является вице-президент; весьма уважаемый принцип разделения властей не должен позволить никакому члену федерального кабинета быть главой судебной власти и Министерства юстиции. Глава последнего — американский министр юстиции и генеральный прокурор, который представляет правительство в юридических вопросах и дает ему юридические советы и консультирование; Федеральное бюро расследований (ФБР), Служба иммиграции и натурализации и Департамент по борьбе с наркотиками, непосредственно зависящие от департамента, являются главными федеральными агентствами для осуществления законов.

Для завершения вопроса относительно основной структуры правительства в Великобритании и Соединенных Штатах необходимо рассмотреть теперь набор функциональных и территориальных (но только в Великобритании) департаментов (министерств).

Первый ряд ведомственных органов может быть непосредственно сравнен в обеих системах.

В качестве основного случая мы можем рассмотреть британское и американское министерства обороны, которые оба отвечают за вооруженные силы в соответствующих странах и являются современным объединением прошлых министерств, ранее ответственных за отдельные отрасли армии и флота, и восстановленного (1947 г.) управления воздушных сил. Сравнение весьма облегчено также и в области иностранных дел. Британский МИД по делам Содружества Наций — классический и устойчивый департамент [Dickie, 1992], наследник старого блестящего Министерства иностранных дел, чья изначальная установка сводилась к осуществлению внешней политики Великобритании, но с очень существенным дополнением, выражающимся в наблюдении за особыми отношениями со Странами Содружества Наций и Европейским союзом. Также в его функции входит представительство интересов Великобритании в целом; оно по закону не подлежит децентрализации, но это не значит, что децентрализованные учреждения теперь полностью лишены какой-либо иностранной связи (функционируя на 80% в рамках действующей политики ЕС, для Шотландии и Уэльса фактическое «европейское» лоббирование и квазидипломатия необходимы, так что возможно возникновение некоторых конфликтов). Для американского Государственного департамента — Министерства иностранных дел США характерно отсутствие автономии в выработке внешней политики; это ведомство, скорее, предоставляет советы президенту в области внешней политики. Соответственно, Госсекретарь США ответствен за отношения с иностранными государствами, поддержку посольств и других дипломатических постов, переговоры о соглашениях и другие формы соглашений, и за выполнение других различных функций (как это касалось недавнего объединения Контроля за вооружением и Агентства по разоружению).

Нельзя провести полного дальнейшего сравнения между двумя другими ключевыми отделами, которые при переводе на русский язык имеют похожие названия: это, в Великобритании — Министерство внутренних дел (Home Department) и в Соединенных Штатах — Министерство внутренних дел (Department Interior). Британское Министерство внутренних дел, прежде Отдел внутренних дел, является ответственным за общественный порядок и наблюдение за полицейскими силами в Англии и распространяет эти функции также на Шотландию, Уэльс и Северную Ирландию. Но стоит обратить внимание, что организация и руководство полицейскими силами находятся под прямой ответственностью местных властей, так, что Министерство внутренних дел и соответствующие отделения уполномоченных администраций ответственны за полный контроль над соблюдением национальных стандартов. Несмотря на свое название, американское Министерство внутренних дел не имеет ничего общего с полицией и общественным порядком, которые согласно федеральному распределению власти являются исключительным обязательством Штатов и в их пределах (точно так же как в Англии) местных органов власти. Это, скорее, кабинетный департамент, действующий как федеральное агентство охраны, ответственное за общественную землю и природные ресурсы: Служба национального парка и американский Комитет по рыбе и Живой природе — главные ведомства, работающие в его рамках. Но сравнение может быть проведено между упомянутыми ведомствами и другими министерствами кабинета с двумя другими департаментами кабинета. Британское Министерство внутренних дел может быть сравнено с американским Министерством юстиции в той части их соответствующих полномочий, которые имеют дело с осуществлением закона, но (не считая ограниченную территориальную границу его власти) британское министерство не имеет прямого контроля ни над какими полицейскими силами, что может быть сравнимо в США с ФБР и другими подобными федеральными агентствами. Относительно земли и сохранения природных ресурсов, мы можем принять во внимание, что функции американского министерства разделены в Великобритании между двумя многоцелевыми министерствами подобно Министерству по окружающей среде, продовольствию и сельским делам (очень недавний, «новолейбористский» результат объединения функций, переходящих от прежнего Министерства сельского хозяйства, рыболовства и продовольствия и Министерства окружающей среды, транспорта и регионов) и Министерству окружающей среды.

С другой стороны, мы можем предполагать, что прямой американский аналог британского Министерства внутренних дел, но весьма увеличенный в рамках всей федерации, может быть найден в новом Министерстве отечественной безопасности. Учрежденное в марте 2003 г. как новое министерство (Закон о Министерстве отечественной безопасности 2002 г.), оно представляет собой результат развития межведомственной координации 22 агентств безопасности (включая собственную президентскую Секретную службу) для целей защиты американской нации от нападений международного терроризма после событий 11 сентября 2001 г. Его функции могут быть определены следующим образом: 1) предотвращать террористические нападения; 2) уменьшать уязвимость от терроризма; и 3) минимизировать ущерб, причиненный террористическими нападениями и стихийными бедствиями. Учреждение Министерства отечественной безопасности может рассматриваться как наиболее актуальное новшество в американском президентском правительстве, начиная с упомянутого объединения отраслей вооруженных сил в единое Министерство обороны (Президент Трумэн, 1947 г.). Американская исполнительная власть фактически гораздо более устойчива в своем составе, чем британская, и в настоящее время должно быть одобрено дополнение новых президентских департаментов в соответствии с Законом Конгресса на основании федеральных программ, в то время как в Великобритании это происходит в соответствии с законами, представленными королевой и принятыми парламентом без обсуждения, на основании чего премьер-министр может упразднять прежние министерства, учреждать новые, сливать существующие министерства в одно, делить единое министерство на два и т. д.

Дальнейший набор правительственных министерств и в Великобритании, и в Соединенных Штатах включает руководство экономикой, системой социального обеспечения и, несмотря на массивную политику приватизации восьмидесятых, реализацией государства всеобщего благосостояния.

Британские министерства возникают из разных источников. Вышеупомянутое Министерство сельского хозяйства, рыболовства и продовольствия — наследник прежнего консервативного Министерства сельского хозяйства — имеет свой собственный сложный функциональный запас, происходя из слияния полномочий других министерств. Его прямой американский аналог — Министерство сельского хозяйства, задача которого состоит в том, чтобы оказывать поддержку сельскохозяйственному производству в федеральном масштабе, как непосредственно вовлеченному во множество продовольственных программ и программ питания, имеет много аналогий с британским коллегой. Нет реального аналога в американской администрации и относительно самого важного Министерства окружающей среды, транспорта и регионов (учрежденного в 1997 г. в рамках первого «новолейбористского» кабинета, и происходящего из слияния тэтчеровского Министерства окружающей среды и Министерства транспорта). Это министерство главным образом ответственно за межправительственные отношения или отношения «центр — места» и играет ключевую роль в недавних программах, но из-за децентрализации его функции ограничены Англией. Ответом на негативный эффект приватизации в транспортной сфере является с функциональной точки зрения связь между регионализацией и потребностью в лучших стандартах для железных дорог и т. д., поставленная теперь в рамки стратегических действий министерства, а с институциональной точки зрения — учреждение должности министра транспорта (являющегося младшим министром, зависимым от Госсекретаря, отвечающим за министерство) как еще одного члена кабинета. Глубокая связь может быть установлена между американским Министерством транспорта, также ответственным (от имени Федерального управления авиации) за воздушное сообщение, но американское министерство в большей степени разделено на секторы, чем британское, и внутриправительственные отношения выведены из его ведения.

Надзор за торговлей и промышленным производством находится в Великобритании и в Соединенных Штатах в двух властных инстанциях: это британское Министерство по торговле и промышленности и американское Министерство торговли. Сразу с появления в 1970 г. британское министерство стало значимым актором в экономическом планировании страны; это — наследник прежнего Управления торговлей (учрежденного в 1621 г. с названием — Управление торговлей и плантациями), которое было в значительной мере вовлечено в кризис, связанный с американскими колониями конца XVIII столетия, а ответственный Госсекретарь министерства является также Президентом Управления торговлей. Американское министерство может рассматриваться как современный продукт конституционной «статьи о торговле», которая резервирует для федерального уровня управления (конгресс плюс президент) исключительное полномочие регулировать внутреннюю и внешнюю торговлю. Так, его главными обязательствами, которые были источниками первоначальной цели составления федеральной Конституции, является содействие экономическому развитию, международной торговле и развитию технологий, и большое количество агентств используется для этой политики, среди которых Национальный институт стандартов и технологии, Управление патентов и торговых марок, Управление национальной телесвязи и Информационное управление.

Если мы переместим наш обзор от наблюдения за экономическим ростом к социальному благосостоянию, мы можем обратить внимание, что британским министерством, которое хорошо осуществляет рабочую связь между макроэкономической политикой и социальными потребностями, является Министерство образования и ремесел. Его роль объединителя двух составляющих жизни общества должна рассматриваться в свете изменений тэтчеровских и блэровских программ в образовании, основные элементы которых могут быть соответственно найдены в Законе о реформе образования 1988 г. и в Законе об образовании 1997 г.; первый ограничил, а второй расширил управление школами, но оба присоединили политику в сфере образования к потребностям экономического производства и технологического роста. История министерства ясно демонстрирует, насколько развитие этой связи в национальной политике было полно изменений и реформ. Существующее Министерство образования и ремесел — наследник Министерства образования и занятости, которое в свою очередь появилось в результате слияния Министерства образования (ранее — образования и науки с богатой административной традицией в области британского государства всеобщего благосостояния (Pile, 1979)) и Министерства по делам занятости. Как мы видели в случае с полицией и общественным порядком, школьная система в Великобритании — прежде всего местная ответственность, так что всеобщая роль министерства (ограниченного из-за децентрализации только Англией) сводится к наблюдению за общим стандартом основного образования и последующей специализацией, за общим учебным планом, за связанными с обучением услугами; то же самое можно сказать и об американском аналоге. Это — Министерство образования, главная задача которого, согласно основным принципам федеральных структур, состоит в обеспечении поддержки местных образовательных учреждений для улучшения их деятельности и в наблюдении за качеством профессиональных навыков студентов и за возможностями их трудоустройства.

Министерство по труду и пенсиям в Великобритании — весьма новое министерство кабинета, вполне являющееся агентством государства всеобщего благосостояния, и оно возникло в результате объединения некоторых функций прежнего Министерства образования и занятости и всех обязанностей Министерства социального обеспечения (ранее — часть Министерства здравоохранения и социального обеспечения).

Значимость, приданная политике занятости, подтверждается включением в правительство Государственного министра труда как младшего министра министерства. Очень похожее на британское, американское Министерство труда, главные задачи нынешней деятельности которого — усовершенствование условий труда и поддержка основных гарантий во всей федерации путем проведения федеральных законов о труде и контроля за отношениями между работниками и администрацией (некоторые важные федеральные агентства, работающие в его рамках — это Управление по стандартам занятости, Управление по вопросам профессионального здравоохранения и безопасности, Бюро трудовой статистики). Что касается Министерства здравоохранения, функции которого ограничены пределами Англии, то его происхождение следует связывать с историческим учреждением в 1947 г. Национальной службы здравоохранения. Его настоящее положение в значительной степени определяется ограничениями, наложенными на Национальную службу здравоохранения, и Законом заботы о сообществе 1990 г. — часть законодательства, которая уменьшила численность публичной службы в отрасли. Более широкая задача роста благосостояния решается американским Министерством здравоохранения и гуманитарных услуг, которое является ответственным за очень большое количество федеральных программ (основные программы: медицинские услуги и скорая медицинская помощь), и оно рассматривается в качестве федерального министерства, которое между партнерами по правительству имеет лучшие показатели в области совершенствования образа жизни людей. Важные агентства подобно Национальному институту здоровья и Управлению финансирования здравоохранения поддерживают работу Министерства здравоохранения.

Британское Министерство по делам женщин, возникновение которого было быстрым и гибким ответом нынешнего британского руководства на проблему равных возможностей в осуществлении политики и на государственной службе, является просто контролирующим агентством кабинета; его деятельность находится в диапазоне от фактической реализации гендерной политики в социальном обеспечении, в публичном управлении, на рабочих местах и т. д., до контроля за тем, как другие министерства предлагают равные стандарты возможностей и реализуют равенство в управлении. Никакого американского аналога этому органу не существует, но некоторые независимые агентства, подобно Комиссии по равным возможностям занятости, отдельно отвечают за различные подобные вопросы, возникающие в публичном управлении. Далее, в Соединенных Штатах нельзя найти настоящего аналога и недавно учрежденному (1997 г.) британскому Министерству по культуре, средствам информации и спорту, которое является наследником тэтчеровского Министерства национального достояния. Его полномочия находятся в разных сферах культурной политики, искусств и защиты исторических памятников по всей стране, и оно является партнером большого количества вневедомственных общественных организаций и мощных частных корпораций, работающих в сфере так называемого «национального наследия» Англии и богатых отраслей «культурной индустрии». Министерство также отвечает за правительственные отношения с большими государственными корпорациями в информационной системе, среди которых мы можем выделить известную Би-Би-Си. Это министерство — ведомственная структура, осуществляющая более строгий контроль над эффективностью осуществления основных гарантий прав деятельности средств массовой информации, была основана во время премьерства Блэра [Watts, 2001]. Британское Министерство по международному развитию (учрежденное в 1997 г. первым «новолейбористским» кабинетом), в функции которого входят отношения с международными добровольческими организациями, также не имеет надлежащего аналога в американском федеральном правительстве. И то же самое можно сказать относительно строго специфических департаментов «территориального управления», Офиса Шотландии, Офиса Уэльского и Офиса Северной Ирландии, которые с 1998 г. были преобразованы в контролирующие агентства в процессе децентрализации и институционализации в упомянутых субнациональных областях Великобритании. Как многофункциональные отделы, один из которых — Офис Шотландии (прежде Шотландский), учрежденный в 1885 г. [Hanham, 1965], ответственные за большую часть функций, которые в Англии были в пределах полномочий классических министерств: школы, планирование, здравоохранение, социальное обеспечение, экономический рост, окружающая среда и местное наследие, жилье, сельское хозяйство, рыболовство, полицейский и общественный порядок, культурная жизнь, местные органы власти и т. д., и теперь вследствие реформ децентрализации превратились в промежуточные агентства или активных наблюдателей децентрализированной политики, как это соответственно происходит в Шотландии и Уэльсе, согласно их асимметричным децентрализованным агентствам. К территориальным Офисам, как и к вышеупомянутому Министерству по окружающей среде, транспорту и регионам, относится теперь стратегическая задача оживления демократии и местного управления, дающая новую основу для межуправленческих отношений, которые были серьезно испорчены во время тэтчеровского правления.

С другой стороны, в американском правительстве мы можем находить некоторые министерства, которые не имеют никаких аналогов в Великобритании. Министерство энергетики было учреждено в 1970;х гг. Конгрессом, чтобы собрать в одну структуру разрозненные правительственные агентства: исследование в энергетических технологиях, программы сохранения энергии, гражданское и военное использование ядерной энергии, производство нефти и торговля ею и т. д. Министерство жилищного строительства и городского хозяйства ответственно за выполнение федеральных программ по коммунальному развитию и частному владению жильем и по крупномасштабным частным программам страхования, позволяющим людям стать домовладельцами. Те же самые действия, а также поддержка новых общин, жилищная индустрия, внутренняя городская чистота, безопасность и т. д. — столь уместные и важные для реализации государства всеобщего благосостояния, осуществляются также британским правительством. Но они, ранее входившие в ведомство Министра по жилищному строительству и в компетенцию местного управления, сегодня разделены между мощным Министерством окружающей среды, транспорта и регионов (Англия), тремя территориальными Офисами (Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия), децентрализованными органами власти и агентствами местных органов власти. Весьма специфическое американское министерство, наконец, — Министерство по делам ветеранов, ранее действовавшее как независимое агентство (1930 г.) и в 1989 г. преобразованное в ранг министерства. Медицинские центры, занятие физкультурой, персональные выплаты, жилье отставникам, пенсии и т. д., и даже кладбища обеспечены этим Министерством бывшим американским военнослужащим.

Таким образом, можно подвести итог сравнению двух мощных исполнительных структур, действующих как модели в рамках англоговорящего конституционного мира. Сильная связь между британским премьер-министром и его парламентской группой, кажется, сделала разделение властей и превосходство парламента в значительной степени принадлежностью древних теорий, нежели работающим принципом в управлении. Твердое разделение властей в рамках отношений «президент — конгресс» дает очевидное подтверждение фактической работы классической системы «сдержек и противовесов», но во времена непосредственного политического равенства между собственно президентом и большинством в Палате представителей и Сенате (редкий случай, который случился при Джордже Буше-младшем) мощное президентство может развиться так, что господство исполнительной власти над законодательным органом превращается в помеху основным правам. Существование формальной Конституции в таком случае не является реальным препятствием. Действительные решения могут быть найдены в области «фактической конституции» так, что любое чрезмерное усиление персональной роли руководителя исполнительной власти — будь это основанный на парламенте британский премьер-министр или самостоятельный американский президент — и любое чрезмерное усиление кабинета — будь это плюралистическая и непосредственно основанная на партии британская модель или зависящая от президентства американская — могут работать как конституционный бумеранг для самой исполнительной власти (Rhodes, 2000; Sutherland, 2000; Kavanagh, 2001). Другими словами, в совместно доверительной, так же как и в конкурентно-разделенной системах отношений между законодательными и исполнительными органами власти значительное ослабление законодательной ветви может драматично обернуться недемократическим способом осуществления политики, а также серьезным ущербом для национального сообщества.

Конституция Соединенных Штатов Америки (1787) // Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты; пер. с англ. Сост. В. И. Лафитский; под ред. и со вступ. ст. О. А. Жидкова. — М.: Прогресс: Универе., 1993.

Barber, J. D. The Presidential Character. — Englewood Cliffs (N. J.): PrenticeHall, 1992.

Berrill, K. «The Role of the Central Policy Review Staff in Whitehall Management» // Management Services in Government. — 1977. — № 121.

Blackstone, T, Plowden, W. Inside the Think Tank: Advising the Cabinet, 1971— 1983. — London: Heinemann, 1988.

Bruce-Gardyne, J. Ministers and Mandarins: Inside the Whitehall Village. — London, Sidgwick & Jackson, 1986.

Burch, M. Who Organises What? The Management of Business in the British Cabinet System. — Manchester: University of Manchester, 1990.

Burnham, J., Jones, G. W. Advising Margaret Thatcher: The Prime Minister’s Office and the Cabinet Office Compared // Political Studies. — 1993. — № 1.

Burke, J. P. The Institutional Presidency. Baltimore (Md.), Johns Hopkins U.P., 1992.

Chambers, W. N., Burnham, W. D. The American Party System. — N.Y.: Oxford U.P., 1967.

Clarke, P. F. A Question of Leadership: From Gladstone to Blair. Watkins A. 2^nd ed.; Harmondsworth, Penguin, 1999; The Road to Number 10: From Bonar Law to Tony Blair. — London: Duckworth, 1999.

Corwin, E. S. The President: Office and Powers. 4^th ed. — N.Y.: New York U.P., 1957.

Cox, H. The British Commonwealth. Or a Commentary on the Institutions and Principles of British Government. — London: Longman, Green & Co., 1854.

Cronin, T. E. The State of the Presidency. — Boston (Mass.): Little, Brown & C⁰., 1975.

Crotty, W. Political Participation and American Democracy. — N.Y.: Greenwood Press, 1991.

Dicey, A. V. Introduction to the Study of the Law of the Constitution. 8^th ed. — London: Macmillan, 1915.

Dickie, J. Inside the Foreign Office. — London: Chapmans, 1992.

Doig, A., Mclvor, S., Moran, J. A Word Desperately Seeking Scandal? New Labour and Tony’s Cronies // Parliamentary Affairs. — 1999.

Drewry, G. (ed.). The New Select Committees. A Study of the 1979 Reforms. — Oxford: Clarendon Press, 1985.

Drewry, G., Butcher, T. The Civil Service Today. 2^nd ed. — Oxford: Basil Blackwell, 1991.

Dunleavy, P., Jones, G. W. Leaders, Politics and Institutional Change: The Decline of Prime Ministerial Accountability to the House of Commons, 1968—1990 // British Journal of Political Science. — 1993.

Finer, S. E. Patronage and the Public Service // Public Administration. — 1952. — № 1.

Foley, M. The Rise of the British Presidency. — Manchester: Manchester U.P., 1993.

Foley, M. The British Presidency: Tony Blair and the Politics of Political Leadership. — Manchester: Manchester U.P., 2000.

Fry, G. K. The Changing Civil Service. — London: Allen & Unwin, 1985.

Garrett, J. Managing the Civil Service. — London: Heinemann, 1980.

Greenstein, F. The American Party System and the American People. Englewood Cliffs (N. J.), Prentice-Hall, 1970.

Hanham, H. J. The Creation of the Scottish Office, 1881—1887 // Juridical Review. — 1965. — № 1.

Hennessy, P. Whitehall. — London: Pimlico Press, 2001.

Hess, S. Organizing the Presidency. — Washington (D.C.): The Brookings Institution, 1988.

Kavanagh, D., Richards, D. Departmentalism and Joined-Up Government: Back to the Future? // Parliamentary Affairs. — 2001. — № 1.

Kavanagh, D., Seldon, A. The Powers Behind the Prime Minister: The Hidden Influence of № 10. — London: HarperCollins, 1999.

King, A. The Textbook Prime Minister A. / King (ed.). The British Prime Minister. — London: Macmillan, 1988, repr. 2^nd ed.

Koenig, L. The Chief Executive. — N.Y.: Harcourt Brace Jovanovich, 1975.

Laski, H. J. The American Presidency. — N.Y.: Grosset & Dunlap, 1940.

Laski, J. Parliamentary Government in England. A Commentary. — London: Allen & Unwin, 1968, 8^th ed.

Lee, J. M., Jones, G. W., Burnham, J. At the Centre of Whitehall. Advising the Prime Minister and Cabinet. — London: Macmillan, 1998.

Lijphart, A. Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries. — New Haven, Conn.; London: Yale U.P., 1984.

McConnel, G. The Modem Presidency. — N.Y.: St Martin’s Press, 1976. 2^nd ed.

Mosley, R. K. The Story of the Cabinet Office. — London: Routledge & Kegan Paul, 1969.

Nathan, R. P. The Administrative Presidency. — N.Y.: Wiley & Sons, 1983.

Nelson, W. D. Who Speaks for the President? The White House Press Secretary from Cleveland to Clinton. — Syracuse: Syracuse U.P., 1998.

Paxman, J. Friends in High Places. — Harmondsworth: Penguin, 1990.

Pile, W. The Department of Education and Science. — London: Allen & Unwin, 1979.

Pomper, G. M. Party Renewal in America. — N.Y.: Praeger, 1980.

Pryce, S. Presidentialising the Premiership. — Basingstoke: Macmillan, 1997.

Punnett, R. M. Front Bench Opposition: The Role of the Leader of the Opposition, the Shadow Cabinet and Shadow Government in British Politics. — London: Heinemann, 1973.

Rhodes, R. A. W. (ed.) Transforming British Government. Vol. 1. Changing Institutions and Vol. 2: Changing Roles and Relationships. — London: Palgrave: Macmillan, 2000.

Seldon, A. The Cabinet Office and Coordination // Public Administration. — 1990. — № 1.

Shane, P. M., Bruff, H. M. (eds.). The Law of Presidential Powers (Cases and Materials). — Durrah: Carolina Academic Press, 1988.

Sorauf, F. J. Party Politics in America. — Boston (Mass.): Little, Brown & C⁰., 1976. 3^rd ed.

Sutherland, K. (ed.). The Rape of the Constitution. — London: Imprint Academic, 2000.

Theakston, K. The Civil Service since 1945. — Oxford: Basil Blackwell, 1995.

Turner, D. R. The Shadow Cabinet in British Politics. — London; N.Y.: Routledge & Kegan Paul, 1969.

Underhill, N. The Lord Chancellor. — Lavenham: Terence Dalton, 1978.

Watkins, A. A Conservative Coup. — London: Duckworth, 1991.

Watts, D. The Mass Media: Political Communications in Britain Today. — Sheffield: Hallam U.P., 2001.

Wilson, S. The Story of the Cabinet Office to 1945. — London: Her Majesty’s Stationery Office, 1975/.

Wiring, Up. Whitehall’s Management of Cross-Cutting Policies and Services. — London: Stationery Office, 2000.

Woodhou.se, D. In Pursuit of Good Administration: Ministers, Civil Servants and Judges. — Oxford: Clarendon Press, 1997.

Woodhouse, T. The Office of Lord Chancellor. — Oxford: Hart, 2001.

Основные понятия

Вестминстерская модель, вице-президент, кабинет, конгресс, независимые агентства, патронаж, палата представителей, палата лордов, палата общин, президент, премьер-министр, разделение властей, сенат, фактическая конституция.

Контрольные вопросы

• 1. В основе государственной власти в Великобритании и США лежат конституции. В чем отличие конституции США от Великобритании по форме?
• 2. Каковы отличительные признаки исполнительных систем в Великобритании и США?
• 3. Назовите черты Вестминстерской модели управления.
• 4. Где сильнее развита система разделения властей: в США или Великобритании?
• 5. Что такое «патронаж» и как эта система работает в двух странах?
• 6. Какие министерства сходны и различны в Великобритании и в США?

• [1] В прежние времена это было на самом деле по-другому: начиная со временРоберта Уолпоула, первого премьер-министра Нового времени (1721—1742), до либеральной исполнительной власти ранней Викторианской эпохи (т.е. коалиционногокабинета графа Абердинского (1852) главная политическая задача премьер-министрасостояла в том, чтобы получить контроль над большинством в Вестминстере и сохранять его поддержку максимально долго, не достигая никакого партийного единства;в конце более чем пятидесятилетнего политического развития на закате либеральногопериода проблема партийного руководства оформилась; неуверенность в период междувойнами (1918;1939) наконец была разрешена в виде ясного единого партийного и правительственного лидерства в контексте более твердой двухпартийной системы [см.:Clarke, 1999; Watkins, 1999]. Согласно X. Ласки, «настоящая функция кабинета — руководить страной от имени партии и партий, которые обеспечивают большинство в Палатеобщин» в парламентском управлении в Англии [Laski, 1968, 221].
• [2] В главе 14 книги «Введение в изучение конституционного права» [Dicey, 1915]А. В. Дайси говорит о рабочих отношениях между премьер-министром и парламентом согласно правилу конституционных соглашений и строгому смыслу «политическойэтики». В том же самом 8 издании работы см. также примечание III в приложении «Различие между парламентской исполнительной властью и непарламентской исполнительной властью» [Ibid, 331].
• [3] Поправки 12 (1804), о выборах президента и вице-президента; 20 (1933), ч. 1, о сроке президента; 22 (1951), об ограничении канцелярии президента до двух сроков;и 25 (1967), о президентской неспособности и смерти.
• [4] В палате представителей спикер — наиболее влиятельный лидер партии большинства; в федеральном Сенате, согласно Конституции, вице-президент действует как обычный председательствующий чиновник; импичмент — процесс, стоящий обособленно, где его место занимает председатель Верховного суда.
• [5] У А. Лейпхарта [см.: Lijphart, 1984, 7−8] основные особенности системы «Вестминстерского» кабинета отмечены как настоящая «концентрация исполнительной власти: однопартийный кабинет и кабинет незначительного большинства» и «смесь власти и доминирования кабинета», последнее особенно отличается от исполнительнойсистемы США, где главной особенностью является разделение властей.