Модели административных реформ в германских странах

В данной группе стран — Германия, Австрия, включая частично и Швейцарию, — административные реформы были в целом более скромными, чем в предыдущих группах. Это обстоятельство объясняется, во-первых, более укорененными традициями правового государства и веберовской модели бюрократии, особенно что касается центрального управления, во-вторых, развитым местным управлением, что снимало проблемы децентрализации и дерегуляции, в-третьих, относительно более стабильным развитием общества в 1980—1990;е гг. Однако нельзя сказать, что реформы государственного управления этого периода под знаками рынка и эффективности вовсе не затронули данную группу стран. В Германии эти реформы более всего были заметны на уровне местного самоуправления, в Австрии — в сфере государственной службы, в Швейцарии — на уровне кантональной и коммунальной администрации в некоторых отраслях управления. Они в значительной мере определялись внешними обстоятельствами (европейской интеграцией, например), прагматическими условиями (миграция) или появлением новых областей политики (экология, молодежь).

Административные реформы в Германии проходят три основных этапа: 1968—1975, 1974—1990 и 1990;е гг. [Derlien, 1996, 149—165]. Первый этап проходит под знаком рационализации механизма управления на всех уровнях — федеральном, земельном и местном. Основными составляющими здесь выступают территориальная реформа, связанная с укрупнением самоуправляемых территориальных единиц (число муниципалитетов понизилось к 1977 г. с 24 тыс. до 8,5 тыс.); функциональная реформа — передача части земельных функций на местный уровень; бюджетная реформа, направленная на повышение роли бюджета, координацию бюджетной политики, развитие финансового планирования среднего уровня, создание совместных федерально-земельных программ и централизацию политики оплаты государственной службы; реформа федерального правительства, связанная с повышением инновативности управленческой деятельности, повышение кооперации в деятельности канцлера и министров, улучшение внутреннего планирования, введение системы научных консультантов; реформа государственной службы, включающая в себя повышение вертикальной мобильности государственных служащих, развитие императивов эффективности и личных достижений на службе, преодоление разрыва между оплатой и требованиями к работе, расширение системы подготовки и переподготовки государственных служащих. Следует заметить, что в 1970;е гг. проходит приватизация части общественного сектора и развивается финансовая автономия земель. Это дало право ряду исследователей говорить о том, что некоторые вопросы государственного менеджмента 1980—1990;х гг. были решены в Германии ранее [Ibid, 158; Klages, Luffler, 1998, 167]. Второй этап реформ по основным направлениям пересекается с первым; отличием здесь выступает то, что проблемы переносятся на уровень земель и местного самоуправления. Конечно, происходят и новые подвижки в системе государственного управления, и они связаны с переходом от «планирования» к «регулированию»; с созданием таких новых управленческих структур, как прогнозирование, анализ соотношения затрат и результатов, оценки деятельности, подготовки государственных служащих; с созданием равных возможностей для женщин и др. Третий этап реформ начинается после объединения Германии и направлен на создание новой системы государственного управления в восточных землях, на повышение роли земель в международных делах в связи с европейской интеграцией, совершенствование механизма перераспределительной политики доходов между федерацией и землями по горизонтали и вертикали. Не будем здесь касаться оценки административных реформ в Германии. Отметим лишь то, что в целом менеджериальные модернизационные процессы затронули только нижние уровни управления и не коснулись федеральной и земельной администраций.

В Австрии проект административной реформы 1988—1994 гг. известен под названием «Менеджмент государственной администрации» (Verwaltungsmanagement, 1988—1994). Основными задачами реформы были «рост производительности, реорганизация задач и структур менеджмента, снижение издержек административных процедур и совершенствование функций обслуживания граждан» [Strehl, Hugl, 1996, 173]. В 1989, 1993 и 1995 гг. был принят ряд законодательных актов, регулирующих вопросы нового государственного менеджмента. Закон о публичной конкуренции 1989 г. создал систему открытого соревнования за должности в исполнительных органах власти и распространил ее на особые должности. Он установил, что информация о всех вакансиях должна быть открытой, и ввел обязательный тест проверки способностей для всех кандидатов. Ряд норм закона были направлены на повышение мобильности передвижения чиновников между отделами с их согласия и по запросу министра. Однако переводы могли производиться и без согласия служащего в случае особой важности вопроса. Следует заметить, что административная реформа в Австрии проходила под активным воздействием парламента и представленных в нем партий, которые пытались усилить влияние на бюрократию. Политические партии склонялись к тому, чтобы увеличить влияние на администрацию не только легитимными способами через своих политических представителей на высших постах, но и через интенсивную деятельность, направленную на административную кадровую политику [Маог, 1999, 12—13]. В процессе реформы произошли некоторые изменения в отношениях между уровнями управления — федеральным, земельным и местным. Отмечается, что передача части федеральных полномочий землям ограничила свободу действий местных властей. В целом Австрия по сравнению с другими странами является менее децентрализованной страной с высоким уровнем гомогенности структуры управления.

Наименьшее влияние менеджериальная реформа оказала на Швейцарию. Исследователи отмечают, что даже термин «менеджериализм» оставался здесь в целом неизвестным, и до сих пор нет широко принятого немецкого или французского перевода этого понятия, который бы использовался в общественных дебатах [Kloti, 1996, 286]. Конечно, общественный сектор и управление им не остались неизменными, но масштаб реформ был значительно меньшим. В силу конкуренции с частным сектором идея повышения производительности и эффективности общественного сектора и государственного управления была принята, но она приобрела форму «рационализации» управления на федеральном, кантональном и городском уровнях. Вместе с тем, как отмечается, результаты «рационализации» в 1980;е гг. были очень небольшими из-за оппозиции со стороны бюрократии [Ibid, 289].