Сложности на пути реформы

Несмотря на большую подготовительную работу и благоприятную политическую и общественную атмосферу, осуществить реформы на практике довольно-таки сложно, поскольку они затрагивают основу основ бюрократической системы, а именно возможность министерств «действовать по своему усмотрению» и стремление административного аппарата «соблюсти баланс социальных интересов».

Начиная с революции Мэйдзи вплоть до конца 1980;х гг. Япония проводила реформы «догоняющего» характера. Сначала они были направлены на модернизацию и создание современного государства, а после окончания Второй мировой войны — на восстановление экономики и индустриализацию с целью не только достичь уровня Европы и США, но и перегнать их. Для этого была создана система сильной централизованной власти чиновников, концентрирующих в своих руках всю информацию и принимающих решения. После того как это было успешно достигнуто, формирование политики, включая проведение реформ, шло под контролем бюрократического аппарата и в направлениях, продиктованных им.

Несменяемость власти ЛДП в качестве правящей партии в течение нескольких десятилетий привела к тесному сращиванию политиков этой партии с бюрократией и представителями большого бизнеса и, как следствие, породила так называемый «железный треугольник», т. е. систему глубоко укоренившихся корпоративных связей между политиками, бюрократами и предпринимателями. В нем каждая группа имела право вето в отношении других. Все решения по принятию новой политики или изменению старой проводились на основе консенсуса [Кусано, 1999, 65]^[1].

Именно такая система управления во многом способствовала становлению Японии как мировой супердержавы, поддерживала экономический рост и социальную стабильность за счет того, что одновременно защищала и представляла крайне противоположные интересы, с одной стороны, супергигантов мировой экономики, компаний, заинтересованных в либерализации и дерегуляции, с другой стороны, неконкурентоспособных малых предприятий, производство услуг и крестьянства, выживавших за счет протекционизма.

Поэтому отношение политиков и бюрократов в Японии к проводимым структурным реформам неоднозначно. Они одновременно выступают за и против реформ. В целом они поддерживают проведение реформ, за исключением той сферы, которая находится в их конкретной компетенции. Интересно, что министерства не выступают общим фронтом против реформ, а наоборот, стараются по возможности возглавить их и руководить процессом в целом, начиная с формирования основных направлений и сути реформ. До сих пор это, как правило, достигалось на основе манипуляций министерствами расстановкой сил в советах и комитетах по выработке политики путем определения количества представителей, которые часто защищали корпоративные интересы.

Такие действия являлись отражением специфики японской системы управления. Как правило, после выработки политического курса политики уже не могли вмешиваться в прерогативы министерств и управлений и тем самым теряли всякую возможность контролировать дальнейший процесс. Законодательно министерства в достаточной степени были защищены в своих действиях от политиков, независимых комитетов, комиссий, а также судов. Компетенция министерства за порученный сектор экономики или социальной сферы практически никогда не переходила к другому министерству. При такой ситуации министерство успешно выполняло дирижерские функции в отведенном ему секторе, т. е. выступало в роли посредника между производителями и компаниями при заключении необходимых сделок и соглашений и тем самым имело возможность контролировать любые процессы, происходящие в сфере своей компетенции^[2][3]. По этим причинам министерства и не хотят терять бюрократическое самоуправление, персональные выгоды, значимость и полномочия, которые они получили за счет возможности контроля за проведением в жизнь решений политиков, исключения демократических принципов управления, ослабления законов административного управления.

В то же время многие отмечают, что бюрократия «отягощена грузом инерции прежних обстоятельств» и старается по старинке найти выгодный компромисс при решении насущных вопросов, т. е. сохранить необходимый баланс между теми, кто может потенциально выиграть или проиграть в результате реформы для поддержания общественного спокойствия. Интересы тех, кто может потенциально пострадать, учитываются уже на стадии формирования проектов реформ. По мнению С. Фогеля, министерства вынуждены это делать потому, что потенциальные жертвы, хотя и не могут полностью препятствовать проведению реформы, но могут значительно повлиять на ее суть и характер. Для предотвращения негативных последствий потенциальные жертвы получают определенную компенсацию, которая заключается в откладывании реформы на неопределенное время, или же они получают определенную поддержку от правительства с тем, чтобы подготовиться к более жесткой конкуренции [Фогель, 1999, 14].

В 1990;е гг. в связи с бурным развитием обслуживающего сектора и особенно инфокоммуникационной промышленности появилась необходимость быстрого и эффективного реагирования на изменение политико-экономической ситуации. Это в свою очередь потребовало гибкой системы административного управления, которая, например, была создана в США и Англии. В них активно поощряется развитие конкуренции, искусственно не ограничиваются возможности по выходу на рынок новых участников, не препятствуется уходу с рынка влиятельных старых компаний. Правительства этих стран смогли отделить функции регулирования от поддержки предпринимателей. Это было достигнуто на основе передачи функций регулирования независимым правительственным учреждениям, кодификации актов и правил регулирования, формализации процесса регулирования и ограничения полномочий министерств. В результате таких мер бюрократический аппарат вынужден действовать, основываясь на законе, что способствует быстрому и эффективному проведению структурных реформ, успешному развитию экономики.

Бюрократический аппарат, который, по мнению многих японских ученых и комментаторов, концентрирует в себе «лучшие мозги нации», не может не осознавать необходимость глубоких перемен в XXI в. Однако бюрократы, как часто показывает история Японии, не хотят идти сразу на коренные преобразования. Они стараются проводить перемены шаг за шагом, создавая гибридную систему, которая бы усиливала конкуренцию, но при этом сохраняла бы элитную бюрократическую систему руководства «догоняющего периода» с ее фокусом на максимализации благосостояния производителей и использовании регулируемых рынков для обеспечения политической, экономической и социальной стабильности.

Реформа административного управления является обобщением и систематизацией назревших политических и административных перемен в японском обществе. Многие политологи считают нынешние преобразования третьими по важности после реформ революции Мэйдзи и послевоенного периода. Историческое значение административной реформы конца 1990;х гг. состоит в том, что, несмотря на многие существующие трудности и недостатки, в ней отчетливо наметился переход к более гибкому и демократическому управлению государством.

В ходе реформы произошла определенная перестройка административной системы управления. К апрелю 2001 г. 22 министерства и управления были сокращены до 12. С целью максимального усиления власти премьер-министра и кабинета создана Канцелярия кабинета, приняты законодательные поправки, расширяющие возможности премьер-министра в инициативах по выработке «принципиальных политических решений» и стратегического курса, учреждены новые административные посты.

Важным составным элементом административной реформы стало принятие Закона о раскрытии информации (введен в действие в апреле 2001 г.), который повышает не только уровень «открытости», но и должен поднять доверие общества к правительству, значительно понизившееся в 1990;х гг. Принятие этого Закона непосредственно связано с реализацией концепции «электронной системы управления, адекватной XXI в.». Нынешний глава правительства Д. Коидзуми на 156 сессии Парламента 31 января 2002 г. подчеркнул, что введение электронного компонента в административные процедуры способствует скорейшей реализации планов реформы, развитию информационно-технологической инфраструктуры и созданию социально-экономической системы, функционирующей в режиме online. Именно реорганизация системы управления на основе демократических принципов «прозрачности» и «открытости» и введения достижений инфокоммуникационных технологий должна способствовать выходу из затянувшейся экономической рецессии и создания предпосылок для успешного существования страны в XXI в.

• [1] В такой системе предприниматели и компании, защищенные правительственной системой регулирования, мобилизуют влияние политиков для поддержания своихкорыстных интересов. Административные органы управления, в свою очередь, опасаются перестройки системы, поскольку она сократит их полномочия, например по выдачелицензий и разрешений, и тем самым сократит их доступ к бюджетным средствам. Зависимость политиков, с одной стороны, от финансовой и моральной поддержки, которуюим предоставляет бизнес во время предвыборных компаний и в их рутинной политической деятельности, а с другой стороны, от электората, заставляет их задумыватьсяо целях проводимой реформы.
• [2] Очевидно, что в других развитых странах такую ситуацию, когда правительствен
• [3] ные министерства или департаменты занимаются дирижированием сделок и соглашений в порученном им экономическом или социальном секторе, невозможно представить. Например, в США формирование политики постоянно переходит от департаментовк конгрессу, к независимым агентствам, судам, штатам.