Организация объединенных наций

Вторую мировую войну с полным основанием можно назвать трагедией ошибок. СССР в 20—30-х годах XX в. объективно не представлял для Запада сколько-нибудь серьезной опасности, за исключением его революционной риторики. Истина состояла в том, что главным источником нестабильности в Европе и в мире в целом была Германия, которая не хотела мириться с унизительными ограничениями, наложенными на нее после Первой мировой войны. Но для того, чтобы стать достойным соперником европейских держав, ей нужны были время и огромные материальные ресурсы. Сама Германия самостоятельно, без помощи других стран, не смогла бы добиться этого, по крайней мере, в течение нескольких десятилетий.

Политики, стремившиеся способствовать возрождению Германии как сильной военной державы, надеясь использовать ее в своей геополитической стратегии, проигнорировали многие факторы реальной действительности. Так, достаточно было бы просто взглянуть на карту, чтобы убедиться, что Германия не сможет воевать с Россией, если она не покорить себе предварительно Чехословакию, Польшу, Румынию и Прибалтику. Они расположены между Германией и Советским Союзом. Экспансионистские планы фашистской Италии также были связаны не с Восточной Европой, а с Африкой, колониальными хозяевами которой в то время являлись Англия, Франция и их союзницы.

Когда Германия, Италия и Япония образовали «Ось Берлин-РимТокио» и начали совершать акты агрессии против других государств и народов, оказалось, что Россия (СССР), Англия, Франция и США вновь, как и в Первой мировой войне, являются естественными союзниками против общего врага. Можно было бы сказать и так: Германия, Италия и Япония своей агрессивной политикой превратили их в союзников. Но понимание этой общности пришло к ведущим деятелям международной политики того времени, к сожалению, слишком поздно, уже после начала новой мировой войны.

Образование ООН^[1]

Вторая мировая война оказалась еще более жестокой, чем Первая. Ее печальные итоги таковы:

Продолжительность (1 сентября 1939 — 2 сентября 1945 г.) — 2194 дня.

Общее количество убитых — около 60 000 000 человек.

Военные расходы — более 1000.000.000 000 долл. США.

Материальный ущерб — не поддается учету в силу его грандиозности (тысячи разрушенных городов, сел, предприятий, сокращение производства, потери урожая и т. д.).

Перемещенные лица — более 21 000 000 человек.

Лига Наций оказалась не в силах разрешить противоречия между странами, обеспечить мир и безопасность в мире и прекратила свое существование с началом Второй мировой войны. Она проявила беспомощность не столько из-за несовершенства ее устава, как многие исследователи заявят позже, сколько из-за нежелания постоянных членов ее Совета Англии и Франции реализовать своевременно и эффективно уставные обязательства Организации. Как вспоминал позже президент США Ф. Рузвельт, после начала агрессии Италии в Абиссинию он предложил Англии и Франции перекрыть Суэцкий канал для доставки вооруженных сил и снаряжения итальянской армии. Но они не сделали этого. Даже после начала войны с Германией дипломатия этих стран продолжала исходить из того, что «если даже гитлеровская агрессия продолжится, то она будет направлена на Восток, и что Советский Союз, а не они должны быть озабочены»¹. Последующий ход войны показал ошибочность этих ожиданий.

Проблема более надежного обеспечения всеобщей безопасности в послевоенный период впервые была поставлена, правда весьма осторожно, в Атлантической Хартии, подписанной президентом США Ф. Д. Рузвельтом и премьер-министром Великобритании У. С. Черчиллем в августе 1941 г.

Когда Рузвельт предложил Черчиллю обнародовать совместное заявление, определяющие некоторые общие принципы, которыми они должны будут руководствоваться в их политике, последний выразил свое согласие. Как ему было свойственно^[2][3][4], премьер-министр Великобритании сразу набросал проект, третий пункт которого заявлял об уважении права всех народов выбирать форму правления, при котором они хотели бы жить. К этому пункту Рузвельт карандашом добавил: «и они надеются, что самоуправление будет восстановлено у тех народов, у которых оно было насильственно отнято». Черчилль, поддержав поправку, в свою очередь, отредактировал ее: «…они надеются, что суверенные права и самоуправление будут восстановлены…» Один из пунктов проекта гласил, что «они ищут мир, который продолжится и после ликвидации нацистской тирании усилиями всех государств через эффективную международную организацию». Рузвельт вычеркнул слова «через эффективную международную организацию», объяснив это тем, что он боится недоверия и подозрения, которые могут возникнуть в США. К тому же он не может выступить за создание новой ассамблеи типа Лиги Наций, показавшей свою неспособность к эффективной деятельности. Однако Черчилль все-таки уговорил президента США согласиться с включением в документ пункта, обязывающего их выступить совместно за разоружение государств, угрожающих миру, в «ожидании учреждения широкой и постоянной системы общей безопасности»¹. Эта идея была повторена в Декларации Объединенных Наций 1 января 1942 г.; она обсуждалась во время визита Идена в Москву в 1941 г. и во время встречи В. Молотова с президентом Рузвельтом в Вашингтоне в 1942 г.

26 октября 1943 г. Московская конференция министров иностранных одобрила предложение советской делегации об образовании комиссии в составе представителей Великобритании, Соединенных Штатов Америки и Советского Союза для предварительной совместной разработки вопросов, связанных с учреждением «Всеобщей международной организации». 30 октября 1943 г. на этой же конференции министры иностранных дел СССР, США и Великобритании, а также посол Китая в СССР подписали текст декларации. В ней правительства четырех держав признавали «необходимость учреждения в возможно короткий срок всеобщей международной организации для поддержания международного мира и безопасности, основанной на принципе суверенного равенства всех миролюбивых государств, членами которой могут быть все такие государства — большие и малые»^[5][6]. Протокол этой конференции от 1 ноября 1943 г. признавал желательным, «чтобы Представители Соединенного Королевства, Соединенных Штатов Америки и Советского Союза провели предварительный обмен взглядами по вопросам, связанным с учреждением международной организации для поддержания международного мира и безопасности».

Здесь же договорились образовать в Вашингтоне, Лондоне и в Москве комиссии в составе представителей Великобритании, Соединенных Штатов Америки и Советского Союза, а на определенной стадии работы включить в нее представителей других Объединенных Наций для предварительной совместной разработки вопросов, связанных с учреждением всеобщей международной организации¹. Государственный секретарь США К. Хэлл назвал это решение «фактическим шагом вперед в деле международного сотрудничества». Иден также одобрительно отнесся к нему. «Мне нравится этот проект — сказал он, — и я готов принять участие в работе в какой угодно из этих трех столиц»^[7][8].

Разумеется, министры иностранных дел руководствовались указаниями политических лидеров своих стран, каждый из которых имел свой план послевоенного устройства мира. Черчилль, продолжая традиции британской внешней политики, хотел восстановить традиционное равновесие сил в Европе. Это означало бы перестройку Великобритании, Франции и даже побежденной Германии таким образом, чтобы они вместе с Соединенными Штатами способны были противостоять советскому колоссу на востоке. Рузвельт представлял себе послевоенный порядок таким образом, чтобы три победителя плюс Китай действовали в качестве всемирного совета директоров, силой обеспечивая мир и ограждая от посягательств любого потенциального злоумышленника, каким Рузвельт прежде всего считал Германию. Эта точка зрения стала известна как теория «четырех полицейских»^[9] (США, Великобритания, СССР и Китай).

На Тегеранской конференции во время беседы Ф. Рузвельта и И. Сталина 29 ноября 1943 г. были согласованы примерные контуры будущей универсальной организации мира и безопасности. Рузвельт считал, что после окончания войны должна быть создана мировая организация, которая будет основана на принципах Объединенных Наций, причем она должна будет заниматься не военными вопросами и быть непохожей на Лигу наций. Никакой другой власти, кроме дачи рекомендаций, эта организация не должна иметь. Черчилль не был согласен с этим предложением, так как англичане в этом случае будут иметь в новой организации только два голоса — Великобритании и одного из доминионов. По мнению президента США, исполнительный комитет мог бы собраться в ближайшее время и заниматься сельскохозяйственными, продовольственными, экономическими проблемами, а также вопросами здравоохранения. Кроме этого комитета он предлагал создать комитет стран, или полицейский комитет, состоящий всего из 4 стран: Советского Союза, Соединенных Штатов, Великобритании и Китая. Его задача — следить за сохранением мира и за тем, чтобы не допустить новой агрессии со стороны Германии и Японии. Это был бы третий орган. Рузвельт исходил из того, что если возникнет опасность агрессии или же нарушения мира каким-либо иным образом, то необходимо будет иметь такой орган, который мог бы действовать быстро, так как в таком случае не будет достаточно времени для того, чтобы обсуждать этот вопрос даже в таком органе, как исполнительный комитет.

На вопросы Сталина, вправе ли будет этот комитет принимать решения, обязательные для других стран, и что будет, если какая-либо страна откажется выполнять принятое этим комитетом решение, Рузвельт ответил, что в таком случае страна, отказавшаяся выполнять решение, должна будет лишена возможности в дальнейшем участвовать в решениях этого комитета¹. Отметив, что его предложения носят еще общий характер и нуждаются в детальной разработке, Рузвельт особо подчеркнул, что он хочет избежать ошибок прошлого. Поэтому он полагает, что было бы полезно создать, во-первых, полицейский комитет, состоящий из 4 стран; во-вторых, исполнительный комитет, который будет заниматься всеми проблемами, кроме военных; в-третьих, общий орган, в котором каждая страна сможет говорить, сколько она хочет, и где малые страны смогут выразить свое мнение.

Черчилль предлагал создать международную организацию с советами для Европы (в составе Великобритании, СССР, США и Франции), Дальнего Востока и Америки, на что Рузвельт ответил, что США не могут стать членом европейской организации.

Сталин, позиции которого в этом вопросе были близки с таковыми Черчилля, считал целесообразным создание европейской организации, в которую входили бы США, Англия и Россия и, может быть, еще какая-либо из европейских стран. Кроме того, он предлагал учредить и вторую организацию, например, организацию по Дальнему Востоку или мировую. Для предотвращения агрессии, полагал советский лидер, тех органов, которые намечены в плане Рузвельта, будет недостаточно. Необходимо иметь также возможность занять наиболее важные стратегические пункты с тем, чтобы агрессор не мог их захватить. Такие пункты нужно занять не только в Европе, но и на Дальнем Востоке для того, чтобы Япония не смогла начать новой агрессии. Этот орган, который будет создан, должен иметь право занимать стратегически важные пункты. В случае угрозы агрессии со стороны Германии или Японии эти пункты должны быть немедленно заняты с тем, чтобы окружить Германию и Японию и подавить их. По его мнению, хорошо было бы принять решение о том, чтобы та организация, которая будет создана, имела право занимать важные в стратегическом отношении пункты^[10][11].

В совместной Декларации, принятой 1 декабря 1943 г., руководители трех стран, информируя мир о состоявшейся в Тегеране конференции и принятых на ней решениях, выражали свою решимость в том, что их страны будут работать совместно как во время войны, так и в последующее мирное время. В ней говорилось о высокой ответственности, лежащей на их страны и на всех Объединенных Нациях, за осуществление такого мира, который получит одобрение подавляющей массы народов земного шара и который устранит бедствия и ужасы войны на многие поколения^[12].

Таким образом, лидеры трех стран поддержали положения Протокола Московской конференции министров иностранных дел от 1 ноября 1943 г., а также содержащееся в нем предложение провести «предварительный обмен взглядами по вопросам, связанным с учреждением международной организации для поддержания международного мира и безопасности». Для конкретизации этих предложений решено было созвать специальную конференцию представителей СССР, США и Великобритании.

30 мая 1944 г. государственный секретарь США К. Хэлл информировал послов СССР и Англии в Вашингтоне о готовности американского правительства приступить к переговорам о создании международной организации безопасности. Хэлл предлагал провести переговоры в столице США при участии представителей четырех держав, а именно: СССР, США, Великобритании и Китая. Он сообщил также, что, поскольку переговоры с Китаем могут затронуть отношения СССР и Японии, он считал бы возможным организовать двойные переговоры или переговоры в два этапа, с тем, чтобы на первом этапе переговоров участвовали представители СССР, США и Англии, а на втором — США, Англии и Китая.

До начала работы конференции экспертов ее участники договорились представить составленные по единой схеме меморандумы с изложением своего видения универсальной организации. Первой это сделали США, затем Великобритания и СССР. Меморандум США был составлен на 15 страницах, меморандум Великобритании — на 25 страницах и меморандум СССР — на 9 страницах. Существенные различия выявились в формулировках, видении целей организации и процедур принятия решений.

Согласно американскому проекту, Всеобщая международная организация по установлению и поддержанию безопасности и мира должна была быть основана на принципе добровольного сотрудничества между суверенными и миролюбивыми государствами. Объединенные Нации и нации, присоединившиеся к ним, должны были стать первоначальными членами организации.

Организация должна осуществлять принцип, согласно которому ни одной нации не будет разрешено содержать или применять вооруженные силы в международных отношениях каким-либо образом, или оказывать помощь какому-либо государству вопреки действиям превентивного или принудительного характера, предпринятым этой организацией.

Организация должна существовать наряду с региональными органами или соглашениями, но эти последние должны действовать в вопросах безопасности и мира, относящихся к урегулированию регионального характера, по инициативе или по рекомендации Всеобщей организации. Но Всеобщая организация должна быть всегда информирована о деятельности в вопросах безопасности и мира, предпринятой региональными органами, или в соответствии с региональными или другими соглашениями.

Главными целями организации должны быть, во-первых, поддержание международной безопасности и мира и, во-вторых, оказание содействия, путем международного сотрудничества, созданию условий стабильности и благополучия, необходимых для существования мирных и дружественных отношений между нациями, важных для поддержания безопасности и мира.

В качестве основных органов Международной организации США называли Генеральную Ассамблею, Исполнительный Совет, Международный Суд и Генеральный Секретариат.

Генеральная Ассамблея должна состоять из представителей государств-членов в количестве 6 от каждого, но каждая страна должна обладать одним голосом. Однако при принятии решений в отношении бюджета органов и учреждений организации, постоянного принципа распределения расходов организации и бюджетов специализированных учреждений, связанных с организацией, каждое государство-член должно обладать количеством голосов, пропорциональным его участию в расходах организации.

Состав Исполнительного Совета предлагался в количестве одиннадцати государств. Из них четыре государства (США, Великобритания, СССР и Китай) должны были стать постоянными членами, остальные — избираться ежегодно Генеральной Ассамблеей, причем они не могли быть немедленно переизбраны. Когда Исполнительный Совет признает, что французским народом создано правительство, и что оно осуществляет эффективный контроль над территорией Французской Республики, Франция должна быть добавлена к списку государств-членов, пользующихся статусом постоянных членов Совета.

Любое государство — член организации, не имеющее места в Исполнительном Совете, должно иметь право присутствовать и высказываться при разборе дел, специально затрагивающих интересы этого члена.

Исполнительный Совет должен нести главную ответственность за мирное урегулирование международных споров, за предупреждение угрозы миру и нарушений мира и за другие мероприятия, которые могут оказаться необходимыми для поддержания международного мира и безопасности. В этих вопросах он должен представлять всех членов международной организации и действовать от их имени и стараться найти справедливое, беспристрастное решение международных споров.

Каждое государство — член Исполнительного Совета должно иметь один голос. Решения Совета должны приниматься большинством голосов, включая совпадающие голоса всех государств-постоянных членов. Считалось необходимым выработать правила в отношении процедуры голосования в случаях, когда непосредственными сторонами в споре являются один или несколько постоянных членов Совета.

Исполнительный Совет должен функционировать непрерывно. Он должен иметь свою штаб-квартиру в месте пребывания организации, но его заседания могут проходить во всяком другом месте, которое более всего способствует его работе. Он должен быть уполномочен создавать любые органы или учреждения, которые он сочтет необходимыми для выполнения своих функций, совершенствовать свою собственную организацию и принимать свои собственные правила процедуры.

Проект США предлагал модернизировать Постоянную палату международного правосудия путем пересмотра ее статута. Пересмотренный статут должен стать частью основного документа международной организации.

С целью создания условий стабильности и благополучия, необходимых для мирных и дружественных отношений между нациями, Всеобщая международная организация должна содействовать разрешению международных экономических и социальных проблем, включая проблемы образования и культуры. Ответственность за выполнение этой функции должна быть возложена на Генеральную Ассамблею и, под руководством Генеральной Ассамблеи, на Экономический и Социальный Совет, создаваемый в соответствии с основным документом организации.

Этот Совет должен заслушивать и рассматривать доклады о деятельности, решениях и рекомендациях специализированных организаций или учреждений и ежегодно представлять Генеральной Ассамблее анализ таких докладов.

Как только будет достигнуто в принципе согласие по основным чертам плана организации, государства, подписавшие Московскую Декларацию четырех держав 30 октября 1943 г., должны созвать конференцию Объединенных Наций и наций, присоединившихся к ним, для формулирования и подписания соглашения, которое явилось бы основным документом организации. Соглашение должно быть представлено участвующим правительствам для ратификации, согласно их конституционной процедуре. В соглашении должно быть предусмотрено, что оно вступает в силу с момента его ратификации 15-ю государствами, включая государства, подписавшие Декларацию четырех держав. Эти же 4 государства должны быть уполномочены созвать первое заседание Генеральной Ассамблеи, на которой будут избраны непостоянные члены Исполнительного Совета.

Английский проект был изложен в нескольких меморандумах. Согласно ему, Всемирная организация должна состоять из независимых государств, свободно объединившихся и работающих вместе для более полного достижения общего блага человечества.

Принципы и цели Организации должны быть провозглашены в преамбуле документа, который положит начало ее существованию. Организация должна быть максимально простой и гибкой. Ссылаясь на статью четвертую Московской декларации о «суверенном равенстве» государств — членов Организации, британцы полагали, что они должны согласиться уважать политическую независимость друг друга, и, во-вторых, все члены должны быть равными по положению, хотя они не обязательно должны иметь одинаковые функции.

Государства-члены не должны иметь права пользоваться преимуществами, предоставляемыми Организацией, если они не готовы принять обязательства, сопутствующие им. Главным назначением Организации должно стать «поддержание международного мира и безопасности». Поскольку применение силы исключается, то должны быть предусмотрены способы, при помощи которых члены Организации могут разрешать свои споры иными методами; создание соответствующего механизма должно стать одной из целей Организации.

Международный мир и безопасность должны достигаться с помощью позитивных мер и путем защиты прав человека стремиться к свободе и росту благосостояния человеческого общества, говорилось в меморандуме Великобритании. Поэтому необходимо, чтобы Организация создавала учреждения для содействия улучшению экономического положения во всем мире и устранения социальных несправедливостей, поддерживала и расширяла институты, которые в настоящее время существуют для этих целей.

Отсюда и принципы деятельности организации.

Поскольку Организация будет основана на суверенном равенстве ее членов, последние должны сохранять контроль над собственными действиями. Исключением будут ограничения, вытекающие из добровольно принятых ими на себя обязательств и из положений международного права. Обосновывалась необходимость особого положения великих держав в Организации для эффективного поддержания мира и безопасности.

Великобритания предлагала создать в организации два главных органа: Всемирную Ассамблею как центр для обсуждений, в котором будут представлены все государства, и Всемирный Совет как центр действия. Вначале все Объединенные Нации должны быть приглашены стать членами Организации.

Четыре державы, которые несут непосредственную ответственность за мир и безопасность почти двух третей населения земного шара, должны быть всегда представлены во Всемирном Совете. Там, где особо затрагиваются интересы какого-либо государства, оно должно иметь право изложить свою позицию на заседании Совета.

Выражалась надежда, что Совет может стать центром, где правительства будут согласовывать свои позиции относительно важных международных проблем с тем, чтобы быть в состоянии действовать решительно для достижения общей цели.

Советский проект предлагал основать новую международную организацию безопасности на принципе «суверенного равенства всех миролюбивых государств», на принципе, признающем, что «членами этой организации могут быть все миролюбивые государства — большие и малые». Задача этой новой организации виделась как проведение мер, направленных на предотвращение агрессии и сохранение мира, а также на подавление агрессии. Он предлагал обсудить вначале лишь наиболее важные вопросы и принципы, которые будут положены в основу этой организации.

К числу таких вопросов, по мнению советского руководства, следовало отнести такие, как: цели и задачи организации; ее состав и основные органы (Общее Собрание, Совет, Международный Суд, Генеральный Секретариат), их компетенции, функции и обязанности; средства предотвращения и подавления агрессии. После достижения соглашения по этим основным вопросам следовало перейти к разработке самого Устава Международной организации безопасности.

Придавая серьезное значение сотрудничеству между народами в области экономической, социальной, технической и других областях, советский проект предлагал создать отдельную международную организацию, не связанную с Международной организацией безопасности, или несколько организаций, охватывающих различные области международного сотрудничества. Такие организации могли бы действовать отдельно от организации международной безопасности, посвящающей себя всецело интересам охраны всеобщего мира и безопасности народов. Поэтому советский меморандум не затрагивал вопросы, выходящие за пределы международной безопасности и сохранения мира. Основными целями организации, согласно советскому проекту, должны были стать:

• 1. Поддержание всеобщего мира и безопасности, принятие с этой целью коллективных мер для предотвращения агрессии и организации подавления осуществляемой агрессии.
• 2. Разрешение и устранение мирными способами международных конфликтов, могущих привести к нарушению мира.
• 3. Принятие всяких иных мер, имеющих отношение к укреплению всеобщего мира и развитию дружественных отношений между нациями.

Первоначальными участниками организации должны были стать Объединенные Нации, подписавшие Декларацию от 1 января 1942 г. и присоединившиеся к ней. Остальные миролюбивые государства должны были приниматься в индивидуальном порядке, после принятия статута организации и в соответствии с установленными статутом правилами.

В качестве основных органов СССР называл Общее Собрание, Совет, Международный Суд и Генеральный Секретариат.

Советское видение полномочий Общего Собрания было шире, чем таковое его союзников. Оно должно было иметь право: устанавливать общие принципы международного сотрудничества в вопросах безопасности и сохранения мира; рассматривать все вопросы, касающиеся международной безопасности, внесенные Советом по своей инициативе или по предложению членов организации, а также вопросы разоружения и сокращения вооружений; заслушивать и рассматривать ежегодно отчеты Совета и высказывать по ним свои суждения; решать вопросы о приеме и исключении членов организации по рекомендации Совета, а также вопросы о поправках и изменениях в статуте организации или о расширении ее деятельности; устанавливать схему распределения расходов между членами и утверждать ежегодные бюджеты организации; выбирать своего председателя для каждой сессии и устанавливать процедуру работы.

Советское понимание роли, полномочий и процедур работы Совета было почти одинаковым с таковыми Великобритании и США, за исключением процедуры голосования. Решения предлагалось принимать при единогласии всех постоянных членов Совета.

Перечень средств предотвращения агрессии и средства подавления агрессии в советском проекте был значительно шире, чем в английском и американском проектах.

Ими признавались:

a) Обращение Совета к спорящим сторонам с призывом о мирном урегулировании возникшего между ними спора или конфликта.

b) Обращение Совета к спорящим сторонам с предупреждением о возможности применения к ним других мер воздействия, предусмотренных Уставом.

c) Применение мер экономического воздействия к спорящим сторонам некоторыми или всеми государствами — членами организации.

d) Разрыв всеми членами организации дипломатических отношений с агрессором.

e) Разрыв с агрессором торговых, финансовых и иных экономических отношений, а также прекращение почтово-телеграфной, железнодорожной и авиационной связи.

f) Предоставление государствами-членами, не имеющими достаточных вооруженных сил, территорий для организации баз, имеющих важное стратегическое значение для проведения военных операций против агрессора.

g) Морская и сухопутная блокада.

h) Военно-морские и военно-воздушные демонстрации.

i) Воздушные налеты на определенные военные объекты государства-агрессора.

j) Военные действия членов организации против агрессора.

В целях осуществления некоторых срочных военных мероприятий при организации предлагалось создание международного военно-воздушного корпуса, силы которого устанавливаются Советом с помощью специально созданной для этого Комиссии военных экспертов. Члены организации участвуют в этом корпусе своими национальными военно-воздушными силами, размеры которых для каждого участника определяются организацией.

Конференция для выработки общего понимания целей, задач, структуры и принципов деятельности международной организации проходила с 21 августа по 28 сентября 1944 г. в пригороде Вашингтона Думбартон-Окс в трехэтажном особняке, принадлежащем Гарвардскому университету. Конференция образовала четыре подкомитета для обсуждения отдельных принципов организации по каждому разделу: Подкомитет по определению структуры и функций основных органов (Ассамблеи, Совета, Генерального Секретариата); Подкомитет по безопасности, в задачу которого входило обсуждение мер и методов предотвращения агрессии и подавления агрессии; правовой подкомитет, для обсуждения правовых вопросов, относящихся к компетенции организации и редакционный подкомитет с миссией осуществлять предварительное редактирование тех разделов, по которым будет достигнуто принципиальное согласие между делегациями.

За основу для обсуждения договорились взять советский меморандум, но главы американской и английской делегации заместитель Государственного секретаря Э. Стеттиниус и посол Великобритании в США А. Кадоган зарезервировали за собой право поставить на обсуждение и другие вопросы, не затронутые советским меморандумом. Когда соответствующие разделы английского и американского меморандумов содержали более полное изложение мероприятий, необходимых для поддержания мира и безопасности, они также могли быть положены в основу обсуждения.

Дискуссии развернулись по вопросам состава государств-учредителей организации, исключения из организации, норм голосования, структуры руководящих органов и военных аспектов деятельности организации.

С самого начала обсуждения вопроса о создании универсальной организации СССР считал, что все 16 союзных республик должны стать членами этой организации в ранге ее учредителей. Рузвельт посоветовал не поднимать этого вопроса до создания организации безопасности. По его мнению, этот вопрос можно будет поставить после того, как организация будет создана и американский конгресс утвердит предложение правительства об участии в организации. Иначе он опасался, что американское общественное мнение поймет это неправильно^[13].

Советское руководство согласилось с предложением президента США, но вопрос об учредителях вставал вновь и вновь. Все были едины в том, что ими должны стать все 26 государств, подписавшие Декларацию Объединенных Наций 1 января 1941 г., а также присоединившиеся к ним. В Думбартон-Окс английская и американская делегации заявили, что кроме указанных стран в число инициаторов создания организации могли бы быть допущены и некоторые другие страны, ставшие участниками международных конференций в период войны. Речь шла о конференциях Объединенных Наций по вопросам продовольствия и сельского хозяйства (май 1943 г.), Международного бюро труда, являвшегося специализированной организацией Лиги Наций (апрель 1944 г.) и др. Советская делегация с этим не согласилась.

Англичане предложили не предусматривать в основном документе санкции в форме исключения стран из организации, а ограничиваться указанием на предоставление Генеральной Ассамблее права приема новых членов. Свое предложение англичане и поддержавшие их американцы мотивировали тем, что исключение, будучи слишком легкой мерой наказания, не достигает своей цели. Это может привести к тому, считали они, что исключенные страны образуют особую группу и, соответственно, влияние организации будет ослабевать¹.

В советском меморандуме говорилось о том, что решения по основным вопросам принимались большинством в две трети голосов. Но на конференции глава советской делегации А. Громыко предложил, чтобы решения принимались простым большинством голосов, включая и голоса постоянных членов, а за большинство в две трети голосов выступала английская делегация^[14][15]. В меморандуме США предлагалась аналогичная с советской норма, но в ходе обсуждения их делегация также изменила свои позиции и поддержала предложение Великобритании. Большинство в две трети голосов стало, таким образом, нормой.

Англия и США предлагали, чтобы страны, непосредственно затронутые конфликтом, в голосовании в Совете не участвовали, а СССР настаивал на принципе единогласия великих держав при решении всех вопросов. Президент Рузвельт при обсуждении этого вопроса с главами делегаций говорил, что даже в суде членом жюри не может стать родственник подсудимого. К тому же, считал он, если бы великие державы поставили себя в привилегированное положение по сравнению с другими странами, то малые страны, безусловно, возражали бы против этого, а возможно, и совсем не согласились бы принять участие в такой организации^[16]. Согласие великих держав во всех случаях очень важно, поэтому необходимо предусмотреть специальную процедуру в случае возникновения спора, в котором будет замешана великая держава.

Продолжительные и острые дискуссии развернулись в ДумбартонОкс по вопросам военного составляющего Организации безопасности.

СССР считал, что Международная организация безопасности (Совет) должна принимать меры к предупреждению, а если необходимо, и к подавлению агрессии путем применения вооруженных сил членов организации. Для этого она должна располагать мобильными и эффективными средствами, которые смогут либо заставить агрессора отказаться от дальнейших военных действий, либо сковать его на время, необходимое для ввода в действие национальных вооруженных сил всех родов, выделенных, согласно установленным квотам, в распоряжение Международной организации безопасности. А такими мобильными и эффективными средствами могут быть только военно-воздушные силы, находящиеся в прямом подчинении Совета организации.

Само наличие военно-воздушного корпуса в распоряжении Международной организации безопасности, считала советская сторона, будет являться средством предотвращения агрессии, так как агрессор будет опасаться немедленного использования корпуса против своих военных объектов и дважды подумает, прежде чем начинать агрессию¹. Английская и американская делегации высказались против организации подобного корпуса, так как могут возникнуть неразрешимые проблемы о квотах, о статусе этих сил, о командовании ими и т. д. И здесь получила поддержку идея Великобритании о Военно-Штабном Комитете, который каждый раз определит квоты вооруженных сил, необходимых для проведения операций Организации.

Весьма продуктивным оказалось обсуждение вопроса о том, целесообразно ли создавать внутри Международной организации безопасности каких-либо органов, занимающихся экономическими, социальными и другими проблемами. Советский проект, как уже отмечалось, считал, что международная организация безопасности должна заниматься, как и вытекает из ее названия, только вопросами обеспечения безопасности в мире. А для решения экономических, социальных и иных проблем следует создавать другую универсальную организацию. Англия и США, напротив, во изменение их мнений, высказанных в Тегеране, доказывали необходимость создания единой универсальной организации, занимающейся как вопросами поддержания мира и безопасности, так и вопросами международного сотрудничества в экономических, социальных и иных областях. После длительных дискуссий прошло американское предложение о создании в системе Международной организации безопасности Социального и Экономического Совета, подчиненного только Общему Собранию. Этот Совет призван будет содействовать разрешению экономических, социальных и других проблем и координировать деятельность различных международных организаций и агентств, занимающихся этими проблемами. Делегация США подчеркивала при этом, что «американское общественное мнение не поймет и не согласится на создание международной организации, не занимающейся вопросами социально-экономического характера, так как американский народ уже привык связывать воедино задачу поддержания и обеспечения мира и задачу обеспечения всем народам благополучия и процветания»¹.

Важное место в обсуждениях занял вопрос о статусе решений создаваемой организации. Конференция пришла к единому мнению о том, что все решения Совета по вопросам поддержания мира и безопасности должны стать обязательными не только для всех членов организации, но также и для государств, не являющихся членами организации. Это означает, что в случае необходимости Совет может применить все имеющиеся в его распоряжении средства против государств, не являющихся членами организации.

Участники конференции договорились и о названиях самого создаваемого института и его подразделений. От названия «Международная организация безопасности» решено было отказаться в пользу «Объединенных Наций». Общее собрание решили именовать Генеральной Ассамблеей, Совет — Советом Безопасности, а Секретариат — Генеральным секретариатом.

Не удалось добиться согласия по вопросам первоначальных членов Организации и норм голосования в Совете Безопасности. Англо-американская делегации предложили поставить эти вопросы на предстоящей конференции всех государств-учредителей Организации, но советская делегация предложила не делать этого, так как отсутствие согласия между ведущими державами произведет на мир нежелательное впечатление. К тому же, если три страны не смогли добиться единства мнений по таким важным проблемам, тем более трудно будет решать их при участии множества государств, преследующих собственные интересы. Решили передать их на обсуждение лидеров трех стран, и согласие по ним было достигнуто на Ялтинской конференции «Большой тройки».

Китайская делегация, участвовавшая на втором этапе работы конференции в Думбартон-Окс, также внесла несколько важных предложений. По ее мнению, в Хартии следовало особенно подчеркнуть, что: урегулирование международных конфликтов должно осуществляться с должным уважением к принципам справедливости и международного права; Ассамблея должна быть ответственна за инициирование исследований и вынесение рекомендаций в плане развития и пересмотра норм и принципов международного права; Экономический и социальный Совет должен обеспечивать продвижение образовательных и иных форм культурного сотрудничества. Эти положения были включены в проекты ст. 1, 13 и 55 Хартии ООН.

Во вступительной статье к сборнику документов Крымской (Ялтинской) конференции говорится, что «Советская делегация внесла 7 февраля предложение, чтобы три или две советские республики, в первую очередь Украинская ССР и Белорусская ССР, имеющие большое политическое и экономическое значение и внесшие значительный вклад в победу над гитлеровской Германией, были приглашены на конференцию Объединенных Наций в качестве учредителей международной организации безопасности»¹. И что, дескать, английская и американская делегации обещали поддержать данное предложение. Эта формулировка так и кочует по страницам истории, написанной советскими и российскими авторами. В действительности же история данного вопроса значительно ярче и богаче.

С момента зарождения идеи об Организации Объединенных Наций советское руководство считало, что все 16 союзные республики СССР должны стать ее членами-учредителями. Об этом было заявлено и в Думбартон-Окс. И в порядке подготовки к реализации этой миссии, в феврале 1944 г. Верховный Совет СССР принимает Закон «О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений», который предоставлял союзным республикам право вступать в непосредственные сношения с иностранными государствами, заключать с ними договора, обмениваться дипломатическими и консульскими представительствами. По договору об образовании СССР 30 декабря 1922 г. все эти полномочия делегировались учредителями Союза правительству СССР. Теперь, спустя чуть более двух десятилетий, часть их возвращалась союзным республикам. К сожалению, западные союзники СССР в лице США и Великобритании отнеслись к этому шагу Верховного Совета СССР неодобрительно. Так, когда тогдашний Государственный Секретарь США К. Хэлл, вернувшись из Москвы, доложил Президенту Рузвельту о расширении полномочий союзных республик СССР, реакция Рузвельта оказалась неожиданной. «Это очень плохо», — сказал он. Примерно такой же была реакция Черчилля.

Достаточно внимательного чтения мемуаров Черчилля, Хэлла, а также переписки между Рузвельтом и Черчиллем для того, чтобы понять истинные причины такого неожиданного отношения президента США и премьер-министра Великобритании к акту Верховного Совета СССР, которого они, казалось бы, должны были приветствовать как шаг в сторону расширения демократии в СССР. Разрабатывая планы учреждения Организации Объединенных Наций, Рузвельт и Черчилль, особенно последний, исходили из того, что союзнические отношения с Советами носят только временный характер, и после победы над Германией начнется новая страница соперничества и противостояния Востока и Запада. Создаваемая организация, в которой Великобритания и США будут иметь подавляющее большинство голосов, может стать инструментом давления на СССР. Желание Сталина сделать наряду с СССР еще 16 советских республик государствами-учредителями ООН, а соответственно, иметь в будущей организации 17 гарантированных голосов, подрывало эти расчеты. Как свидетельствовал сам британский премьер, предложение Сталина испугало его. Рузвельт и Черчилль не соглашались с вхождением всех советских республик в ООН. В ответ на возражение советская сторона обращала внимание на то, что все британские доминионы были членами Лиги Наций и теперь планируют стать членами Организации Объединенных Наций. Черчилль оправдывал это тем, что доминионы с самого начала участвовали в войне с Германией и вносят свой вклад в разгром Германии. Довод этот был разумным, но он с еще большим основанием мог быть распространен на союзные республики СССР, которые «не только участвовали в войне с самого начала и вносили свой вклад в разгром общего врага», но и территории многих стали полями жесточайших сражений. Однако Черчилль и Рузвельт на это не соглашались. Тогда руководство СССР предложило принять в ООН, наряду с самим Союзом, еще три союзные республики, понесшие наибольший урон от фашистской оккупации — Украину, Белоруссию и Литву. По свидетельству Государственного Секретаря США в 1945 г. Эдварда Стеттиниуса, обсуждение этого вопроса было передано министрам иностранных дел. После достаточно продолжительной и горячей дискуссии, министр иностранных дел Великобритании Э. Иден согласился с доводами В. Молотова. Американцы продолжали возражать, хотя в промежутке между дискуссиями Рузвельт заявил, что требования СССР справедливы. Чистая случайность не позволила и этому плану реализоваться. Ситуацию красочно описывает в своих мемуарах Черчилль.

На встрече «Большой Тройки» в Ялте обсуждался вопрос о процедуре голосования в Совете Безопасности. О позиции СССР по этому вопросу докладывал министр иностранных дел СССР В. Молотов. Заявив, что СССР поддерживает предложение Рузвельта, советский министр сказал, что СССР хотел бы, чтобы три или две советские республики стали членами ООН и могли голосовать на Генеральной Ассамблее. «Услышав это, — свидетельствовал Черчилль, мы облегченно вздохнули, и Рузвельт поспешил поздравить Молотова». 8 февраля 1945 г. британский премьер не без радости телеграфировал в Лондон своему заместителю К. Эттли: русские сократили свое требование с 16 до 2. Поскольку Британия получит с колониями пять или шесть голосов, продолжал он, можно согласиться на два голоса для СССР.

Член американской делегации А. Хисс выразил протест против данного решения, но Иден сказал ему: «вы не знаете, что произошло». Размышляя над тем, что он услышал, Стеттиниус делал вывод о том, что после встречи министров иностранных дел Рузвельт имел частную встречу с Иденом, поддержавшим предложение Молотова, и согласился с мнением британского министра^[17].

Однако все это было предварительным обсуждением контуров международной организации безопасности. Проект Хартии или статута этой организации, как договорились именовать его в Думбартон-Окс, должны были обсудить еще на конференции Объединенных Наций и присоединившихся к ним государств. США предложили провести такую конференции также на их территории и наметить ее на 25 октября 1944 г., т. е. до президентских выборов в США. На самом деле она началась 25 апреля 1945 г. в Сан-Франциско и продолжалась до 26 июня того же года. Здесь был сформирован Руководящий Комитет, состоящий из глав делегаций. Но главные вопросы решались не на общих заседаниях конференции, и даже не в Руководящем Комитете, а на совещаниях представителей великих держав, которые проходили ежедневно. На всем протяжении работы конференции самые острые дискуссии проходили по вопросам о праве вето постоянных членов Совета Безопасности, о полномочиях Генеральной Ассамблеи и о дальнейшей судьбе колониальных территорий¹.

Вопрос о праве вето было согласовано на Ялтинской конференции. «Полное согласие между великими державами имеет важное значение для сохранения прочного мира», — говорилось в принятом там решении, — «и только эти державы обладают силой, необходимой для ее поддержания. Исходя из признания их особой ответственности, предложенная процедура голосования требует единогласия постоянных членов… по всем наиболее важным решениям, относящимся к предупреждению войны, включая все экономические и военные меры принуждения»^[18][19].

Конференция в Сан-Франциско с самого начала обратила внимание на то, ООН предлагают образовать таким образом, что трудно будет разрешить конфликты в случаях, когда их виновниками или участниками становятся великие державы — постоянные члены Совета Безопасности. Большинство государств — участников конференции настаивало на том, чтобы ограничить круг полномочий Совета Безопасности путем наделения главными полномочиями организации ее Генеральную Ассамблею. Они предлагали оставлять за Советом Безопасности право вынесения обязательных решений по всем вопросам, связанным с санкциями, а по всем остальным вопросам обязательные решения должна принимать Генеральная Ассамблея. Советская делегация категорически не соглашалась с этим, разумеется, понимая, что в таком случае роль СССР и его союзников в ООН будет сведена к минимуму. Советская делегация считала, что «Генеральная Ассамблея может обсуждать любой вопрос, поставленный тем или иным государством или группой государств, но она не должна иметь права принимать обязательные решения, иначе говоря, может высказывать только консультативное мнение, а Совет Безопасности должен иметь полномочия принимать обязательные решения с согласия всех его постоянных членов»^[20]. После продолжительных дискуссий была принята формулировка статьи 10 Хартии о том, что Генеральная Ассамблея выносит решения, имеющие лишь рекомендательный характер.

Представители Австралии, Бельгии, Египта, Новой Зеландии и многих других государств выступили на конференции в Сан-Франциско с требованиями сделать создаваемую универсальную организацию не только более демократической, но и более эффективной. А для этого, считали они, следует отказаться от права на вето, Генеральная Ассамблея должна стать главным органом, выносящим обязательные для всех государств решения по всем вопросам, рассматривать региональные организации в качестве важных институтов решения региональных проблем. Перу предложило вместо права вето постоянных членов принцип единогласия Совета. Предлагалось усилить в проекте ДумбартонОкс моменты, касающиеся справедливости, равенства, международного права и доброй воли как руководящих принципов ООН, а также расширить роль Организации в областях экономической, социальной, культурной и т. д. Некоторые государства активно поддерживали идею создания вооруженных сил ООН для защиты мира и безопасности, что сделало бы ненужными национальные вооруженные силы^[21]. Эти государства добились включения в Хартию статьи (52), которая гласила:

• 1. Настоящий Устав ни в коей мере не препятствует существованию региональных соглашений или органов для разрешения таких вопросов, относящихся к поддержанию международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий, при условии, что такие соглашения или органы и их деятельность совместимы с Целями и Принципами Организации.
• 2. Члены Организации, заключившие такие соглашения или составляющие такие органы, должны приложить все свои усилия для достижения мирного разрешения местных споров при помощи таких региональных соглашений или таких региональных органов до передачи этих споров в Совет Безопасности.
• 3. Совет Безопасности должен поощрять развитие применения мирного разрешения местных споров при помощи таких региональных соглашений или таких региональных органов либо по инициативе заинтересованных государств, либо по своей собственной инициативе.

Позиции СССР и США в вопросе об отношении к колониальным территориям были близки, но не идентичны. США как страна, образованная бывшими колониями, считала, что пора покончить с колониализмом вообще. Они предлагали предоставить зависимым странам самоуправление. СССР шел еще дальше, провозглашая право народов на самоопределение и на независимость. Во время доклада Государственного секретаря Эдварда Стеттиниуса по этому вопросу в Ялте Черчилль потерял выдержку и сказал, что он не согласен ни с одним словом об опеке. Рузвельт прервал его, сказав, «Уинстон, вы не дали Эдди закончить предложение». Я не был удивлен реакцией премьера, вспоминал Стеттиниус, ибо премьер-министр заявил еще 10 ноября.

1942 г.: «я не для того стал первым министром короля, чтобы председательствовать при ликвидации Британской империи»¹.

Черчилль продолжал повторять «никогда, никогда, никогда» и успокоился лишь после того, как ему было сказано, что никто не покушается на Британскую империю, что речь идет только о мандатах Лиги Наций и об освобождаемых островах Тихого океана. После этого по данному вопросу также был достигнут компромисс, и целью международной опеки было признано достижение зависимыми народами самоуправления и независимости.

Таким образом, пять великих держав тогдашнего мира договорились решать все проблемы мира и безопасности на планете путем их единогласия. Они согласились, что главным органом ООН, несущим главную ответственность за мир и безопасность, станет Совет Безопасности, наделенный правом принимать такие решения, какие сочтет необходимыми, и в распоряжении которого будут необходимые вооруженные силы для приведения в исполнение принятых решений. Полномочия Генеральной Ассамблеи ограничивались принятием рекомендаций по вопросам, не относящимся к компетенции Совета Безопасности. Ограничивались также полномочия региональных организаций, которые могли действовать только с согласия Совета Безопасности.

Перед многими странами, не согласными с правом вето, встала дилемма: либо согласиться на создание организации с таким недемократическим правом, либо вообще не будет никакой. Выбрали наименьшее зло. Худо-бедно, сочли они, Совет Безопасности может стать единственным арбитром, к которому могли обращаться малые государства, оказавшиеся под угрозой агрессии или враждебных действий против них. К тому же впервые в истории все миролюбивые государства, независимо от их размеров, были приглашены на столь судьбоносную международную конференцию и получили право выступать со своими предложениями и голосовать.

Советская делегация при поддержке многих государств добилась включения в Хартию формулировки о том, что «Устав ООН ни в коей мере не дает Организации Объединенных Наций право на вмешательство в дела, входящие во внутреннюю компетенцию любого государства».

Хартию ООН единогласно приняли 25 июня 1945 г. и подписали на следующий день представители 51 страны, которые стали первоначальными членами ООН. В течение четырех месяцев Устав ООН был ратифицирован большинством подписавших его государств, в том числе и пятью постоянными членами Совета Безопасности^[22][23]. День вступленил в силу Хартии ООН (26 октября того же года), стало днем Организации Объединенных Наций. А 10 января 1946 г. в Центральном зале Вестминстерского дворца (Лондон) открылась первая сессия Генеральной Ассамблеи, в работе которой участвовали представители 51 государства. К 2018 г. членами ООН являлись уже 193 государства мира.

И с тех пор десятилетие за десятилетием продолжается трудная, не всегда последовательная и полная противоречий деятельность международной организации мира и безопасности, возложенные на которую надежды не вполне оправдались.

• [1] В данном параграфе использован написанный автором раздел «Создание ООН: институциональное закрепление итогов Второй мировой войны» // Вторая мировая О
• [2] О война в мировой политике XX века: предыстория, история, итоги и уроки / Отв. редакторы В. А. Ачкасов и С. А. Ланцов. СПб., Астерион, 2011.
• [3] Feis Herbert. Churchill, Roosevelt, Stalin. The War they waged and the Peace theysought. A diplomatic History of World War II. Princeton University Press, 1967. P. 3. Авторцитируемой работы — бывший сотрудник Госдепартамента, консультант трех министров обороны и член разных правительственных институтов США. Работа была написана на основе ранее неизвестных материалов Госдепартамента.
• [4] У. Черчилль начинал свою деятельность как журналист, писал и художественныепроизведения. Позже за написанную им четырехтомную историю англоязычных народов он был удостоен Нобелевской премии по литературе.
• [5] Feis Herbert. Churchill, Rusevelt, Stalin. The War they wayged and the Peace theysought. A diplomatic History of World War II. P. 21; Churchill W. S. The Second World War.Vol. V. P. 442.
• [6] Московская конференция министров иностранных дел СССР, США и Великобритании (19—30 октября 1943 г.). М. 1984. С. 192—193.
• [7] Московская конференция министров иностранных дел СССР, США и Великобритании. С. 186—187, 300.
• [8] Там же. С. 187.
• [9] Киссинджер Г. Дипломатия. С. 240.
• [10] Тегеранская конференция руководителей трех союзных держав. С. 102—103.
• [11] Там же. С. 103.
• [12] Там же. С. 158.
• [13] Конференция представителей трех стран в Думбартон-Окс (21 августа — 28 сентября 1944 г.). М., 1984. С. 140; Переписка Председателя Совета Министров ССР с президентами США и премьер-министрами Великобритании во время Великой Отечественной войны 1941—1945 гг. М., 1976. Т. 2. С. 166.
• [14] Конференция представителей трех стран в Думбартон-Окс… С. 116.
• [15] Там же. С. 119.
• [16] Там же. С. 138, 166. В письме на имя И. Сталина 9 сентября 1944 г. Ф. Рузвельтписал: «По традиции, установившейся со времени образования Соединенных Штатов, спорящие стороны никогда не голосовали при разбирательстве их дел. Я уверен, чтообщественное мнение в Соединенных Штатах никогда не поняло бы и не поддержало быплана создания Международной организации, в котором нарушался бы этот принцип. Кроме того, мне известно, что многие страны мира придерживаются того же самоговзгляда, и я твердо убежден, что малым народам было бы трудно согласиться на Международную организацию, в которой великие державы настаивали бы на праве голосования в Совете при разрешении споров, в которых они сами замешаны. Они почти наверняка усмотрели бы в этом попытку со стороны великих держав поставить себя вышезакона. У меня были бы большие неприятности с Сенатом». (См.: Переписка Председателя Совета Министров ССР с президентами США и премьер-министрами Великобритании во время Великой Отечественной войны 1941—1945 гг. М., 1976. Т. 2. С. 167—168).
• [17] Stettinius Е. Roosevelt and Russians. The Yalta Conference. P. 196—197.
• [18] См.: Громыко А. А. Памятное. Т. I. С. 240, 242.
• [19] Крымская (Ялтинская) конференция… С. 217—218.
• [20] Там же. С. 245.
• [21] Commemorations in San Francisco of the tenth anniversary of the signing of the Charterof the United Nations. U. N., 1955. P. 98.
• [22] Stettinius Е. Roosevelt and Russians. The Yalta Conference. P. 237. Когда Черчилльоценил как нонсенс нежелание Китая присоединить Индокитай к себе, Рузвельт сказалему: «Уинстон, это нечто такое, чего вы неспособны понять. В вашей крови 400-летнийосадочный инстинкт, и вы просто не понимаете, как это страна не желает приобретатьземли где-то, если они могут сделать это. В истории начался новый период, и вы должныприспособиться к нему» (Там же).
• [23] Резолюцией второй сессии Генеральной Ассамблеи 168 (11). — 24 октября официально объявлен днем Объединенных Наций.