Общие требования к порядку проведения закупок

Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ называет некоторые из возможных способов закупки, прежде всего — конкурсы и аукционы, причем ч. 2 ст. 3 Закона раскрывает их существо: выигравшим торги на конкурсе признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения договора в соответствии с критериями и порядком оценки и сопоставления заявок, которые установлены в конкурсной документации на основании положения о закупке, на аукционе — лицо, предложившее наиболее низкую цену договора или, если при проведении аукциона цена договора снижена до нуля и аукцион проводится на право заключить договор, наиболее высокую цену договора.

Часть 3 ст. 3, п. 1 ч. 9 ст. 4 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ оговаривает, что в положении о закупке могут быть предусмотрены и иные способы закупки. Среди таких способов п. 2 ч. 19 ст. 4 Закона упоминает закупку у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя, т. е., по смыслу норм закона, без применения конкурентных процедур. Какого-либо закрытого перечня способов закупки Закон не дает. Также он практически не определяет порядка проведения даже конкурсов и аукционов, не говоря уже о способах, не предусмотренных Законом. Следует принимать во внимание, что ст. 3.1 Закона установлены особенности закупки продукции машиностроения при реализации инвестиционных проектов, включенных в соответствующий реестр. Однако эти особенности касаются, скорее, планирования закупок (согласования ряда вопросов, определяющих условия закупки с координационным органом Правительства РФ — Правительственной комиссией по импортозамещению (ч. 5 ст. 3.1) и не затрагивают непосредственно условий выбора и порядка проведения способов закупки. Таким образом, порядок проведения процедур (способов) закупки должен быть установлен положением о закупке, утверждаемым органами управления самого заказчика (ч. 2, 3 ст. 2 Закона). Закон содержит только отдельные указания относительно конкретных деталей порядка проведения закупки вообще и отдельных процедур в частности.

Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ установлены только общие принципы и основные положения закупки. Согласно ст. 3 к принципам закупки относятся:

• — информационная открытость закупки;
• — равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки;
• — целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика;
• — отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.

Принцип информационной открытости реализуется в виде установленной ч. 5 ст. 4 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ обязанности заказчика по размещению информации о закупке, в частности содержащейся в перечисленных в этой норме документов, в ЕИС и (или) на сайте заказчика в сети «Интернет» (ч. 7, 13 ст. 4). Также согласно ч. 8 ст. 3.1 Закона по решению комиссии заказчиками, реализующими инвестиционные проекты, в ЕИС размещаются также перечни машиностроительной продукции, необходимой для реализации указанных инвестиционных проектов.

Исключения, указанные в самой ч. 5 ст. 4 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ, когда информация о закупке не размещается в ЕИС, предусмотрены ч. 15 и 16 ст. 4 Закона. Эти исключения разделяются на две категории:

• 1) закупки, сведения о которых не могут быть размещены в ЕИС в той связи, что такие сведения составляют государственную тайну, или так как закупки определены Правительством РФ в качестве таких, сведения о которых не подлежат размещению в ЕИС (ч. 15, 16 ст. 4);
• 2) закупки, информацию о которых заказчик вправе не размещать в ЕИС, — закупки, перечисленные в п. 2 и 3 ч. 15 ст. 4 Закона, а также закупки товаров, работ, услуг, стоимость которых не превышает 100 тыс. руб., а в случае, если годовая выручка заказчика за отчетный финансовый год составляет более чем 5 млрд руб., — 500 тыс. руб. (п. 1 ч. 15 ст. 4 Закона).

Кроме того, комиссия вправе определить виды машиностроительной продукции или конкретные закупки такой продукции, необходимой для реализации инвестиционных проектов, информация о которых не подлежит размещению в ЕИС (п. 2, 3 ч. 8 ст. 3.1 Закона).

Из требований ч. 5 ст. 4 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ к размещению информации вытекают и определенные общие требования к порядку проведения закупки. Очевидно, что:

• — заказчик должен подготовить и разместить в ЕИС извещение о закупке, документацию о закупке и проект договора, за исключением случаев, предусмотренных ч. 15 и 16 ст. 4 Закона;
• — в эти извещение и документацию могут вноситься изменения;
• — заказчик обязан давать участникам закупки разъяснения положений документации о закупке;
• — в ходе закупки составляются протоколы (о результатах отдельных этапов и закупки в целом).

Сроки размещения извещения о закупке и документации о закупке Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ устанавливает только для случаев проведения конкурсов и аукционов — не менее чем за 20 дней до дня окончания подачи заявок на участие в конкурсе или аукционе (ч. 2 ст. 3). Также ч. 11 ст. 4 Закона установлено ограничение сроков изменения извещения и документации о проведении конкурса или аукциона: если изменения в них внесены заказчиком позднее чем за 15 дней до даты окончания подачи заявок на участие в закупке, этот срок должен быть продлен так, чтобы он составлял не менее чем 15 дней со дня размещения в ЕИС указанных изменений до даты окончания подачи заявок.

Сроков размещения в ЕИС извещений и документации об иных, помимо конкурсов и аукционов, способах закупки, сроков внесения в них изменений, сроков предоставления разъяснения положений документации о закупке, сроков проведения отдельных этапов закупки, равно как и сроков составления протоколов об их итогах и итогах закупки в целом Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ не устанавливает. Установлены только сроки размещения изменений, вносимых в извещение о закупке, документацию о закупке, разъяснений положений такой документации — в течение трех дней со дня принятия решения об их внесении, предоставлении (ч. 11 ст. 4), и протоколов, составляемых в ходе закупки, — не позднее чем через три дня со дня их подписания (ч. 12 ст. 4). В контексте предоставления разъяснений положений документации о закупке указывается лишь, что формы, порядок, дата начала и дата окончания срока предоставления участникам закупки таких разъяснений устанавливается документацией о закупке (п. 10 ч. 10 ст. 4).

Также Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ не регулирует вопросов, связанных с формой и содержанием заявки на участие в закупке, обеспечением участия в закупках, обеспечением исполнения контракта, отменой закупки, случаями признания закупки несостоявшейся и последствиями такого признания. Указывается только то, что требования к содержанию, форме, оформлению и составу заявки на участие в закупке должны быть установлены документацией о закупке (п. 2 ч. 10 ст. 4).

Кроме того, Закон не регулирует требований, предъявляемых к объектам закупки, к участникам закупки, к оценке заявок на участие в закупках. Только ч. 6 ст. 3 оговаривается, что не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке. Требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора.

Добавим, что из указания ч. 10 ст. 4 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ, что документация о закупке должна содержать сведения, определенные положением о закупке, и общего принципа регламентирования закупочной деятельности заказчика именно положением о закупке (ч. 2 ст. 2), следует, что положения извещения о закупке и документации о закупке должны соответствовать нормам положения о закупке. Соответственно, все названные вопросы должны быть урегулированы в положении о закупке.

По вопросу об определении в положении о закупке срока заключения договора по итогам закупочной процедуры Верховный Суд РФ придерживается позиции, что такой срок обязательно должен быть указан в положении о закупке. При этом он не должен быть менее 10 дней со дня подведения итогов торгов либо размещения результатов торгов на сайте в сети «Интернет», так как такой срок установлен ч. 4 ст. 18.1 Федерального закона «О защите конкуренции» для обжалования действий (бездействия) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии в антимонопольный орган в порядке, установленном указанной статьей. Такой подход применялся в отношении различных конкурентных закупочных процедур, не являющихся торгами (см. п. 12 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 16.03.2016, определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 02.02.2016 № 309-КГ15−14 384, определение Верховного Суда РФ от 14.08.2015 № 309-КГ15−9420). Исходя из этого, можно сделать вывод, что указанная позиция Суда актуальна при определении в положении о закупке срока заключения договора по итогам любых конкурентных способов закупки.

При разработке положения о закупке следует учитывать, что согласно п. 6 ст. 447 ГК РФ правила, предусмотренные ст. 448 и 449 ГК РФ, применяются к торгам, проводимым в целях заключения договоров на приобретение товаров, выполнение работ, оказание услуг или приобретение имущественных прав, если иное не установлено законом или не вытекает из существа отношений. На практике суды иногда исходят из того, что нормы ГК РФ о торгах применяются и к иным конкурентным способам закупки (постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 27.04.2015 № 01АП-385/15), хотя эта точка зрения представляется не бесспорной.

В том же случае, если заказчик не утвердил и (или) не разместил в ЕИС положение о закупке, то в силу ч. 4 ст. 8 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ он руководствуется положениями Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ в части определения поставщика (подрядчика, исполнителя) до дня размещения утвержденного положения о закупке. Иными словами, в этом случае заказчик вправе проводить только процедуры, которые предусмотрены Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ, руководствуясь нормами данного Закона, регулирующими порядок проведения таких процедур, за исключением тех положений, которые он не может применять, не являясь заказчиком по Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ.