Недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора

• 1. Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.
• 2. Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных пунктом 4 настоящей статьи.
• 3. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.
• 4. Ознакомление гражданина с материалами проверки осуществляется по решению прокурора, в производстве которого находятся соответствующие материалы, либо вышестоящего прокурора, принятому по результатам рассмотрения обращения гражданина, если материалы непосредственно затрагивают его права и свободы.

Не могут быть предоставлены гражданину для ознакомления документы, имеющиеся в материалах проверки и содержащие сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну.

Решение об ознакомлении гражданина с материалами проверки либо мотивированное решение об отказе в ознакомлении с материалами проверки принимается в десятидневный срок со дня подачи обращения гражданина. В случае принятия решения об отказе в ознакомлении с материалами проверки гражданину разъясняется право обжаловать принятое решение вышестоящему прокурору и (или) в суд.

• 1. Комментируемая статья, исходя из смысла ее названия и содержания, формирует еще один принцип организации и деятельности прокуратуры РФ — принцип недопустимости вмешательства в деятельность прокурора. При этом следует признать, что в условиях многофункциональности прокурорской деятельности акцентирование в названии статьи внимания исключительно на прокурорский надзор как один из выполняемых прокурорами видов деятельности, является недоработкой законодателя, поэтому заложенный в норме посыл необходимо рассматривать как распространяющийся на всю, а не только надзорную деятельность органов прокуратуры. В определенной мере данный принцип корреспондирует рассмотренному в комментарии к ст. 4 Закона о прокуратуре принципу независимости, поскольку в последнем провозглашается осуществление прокурорских полномочий независимо от абсолютно того же круга субъектов, кроме средств массовой информации.
• 2. Пункт 1 ст. 5 Закона о прокуратуре содержит запрет, во-первых, на воздействие указанных лиц в какой-либо форме на прокурора, а, во-вторых, на воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности. По сути, воздействие может выражаться в попытке прямо или косвенно влиять на принятие прокурором решения либо отмену уже принятого решения. Прямое воздействие выражается в попытке установить прямой контакт с прокурором путем назначения встречи, передачи сообщения, телефонного звонка, правда с учетом обладания признаками доказательства в случае возможного разбирательства последние две формы едва ли применяются часто. Косвенное воздействие может осуществляться как через знакомых и иных лиц (в том числе коллег прокурора по работе), так и посредством задействования ресурсов вышестоящего прокурора, имеющего возможность повлиять, например, на отзыв внесенного нижестоящим прокурором акта прокурорского реагирования.

В силу ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции» прокурор обязан уведомить своего работодателя обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц, в том числе коллег по работе в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений, а таковыми будут являться как противоречащие интересам службы действия, так и непринятие предусмотренных законом мер в интересах определенных лиц.

По большому счету воспрепятствование также может быть прямым либо косвенным, когда реализуются схожие с отмеченными выше схемы поведения.

Частью 2 ст. 294 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (далее — УК РФ)^[1] предусмотрена уголовная ответственность за вмешательство в какой бы то ни было форме в деятельность прокурора в целях воспрепятствовать всестороннем}', полному, и объективному расследованию уголовного дела, которое наказывается штрафом в размере до 80 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 6 месяцев, либо обязательными работами на срок do 480 часов, либо арестом на срок до 6 месяцев. Если фигурантом является лицо, использовавшее свое служебное положение, то согласно ч. 3 ст. 294 УК РФ оно может быть наказано штрафом в размере от 100 тыс. до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от 1 года до 2 лет, либо принудительными работами на срок до 4 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок do 3 лет или без такового, либо лишением свободы на срок до 4 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет или без такового.

Статьей 295 УК РФ предусмотрено, что посягательство на жизнь прокурора, а равно его близких в связи с рассмотрением дел или материалов в суде, производством предварительного следствия, совершенное в целях воспрепятствования его законной деятельности либо из мести за такую деятельность, наказывается лишением свободы на срок от 12 до 20 лет с ограничением свободы на срок до 2 лет, либо пожизненным лишением свободы, либо смертной казнью. В свою очередь в силу ч. 2 ст. 296 УК РФ угроза убийством, причинением вреда здоровью, уничтожением или повреждением имущества в отношении прокурора, а равно его близких в связи с производством предварительного расследования, рассмотрением дел или материалов в суде, наказывается штрафом в размере.

до 200 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев, либо принудительными работами на срок до 2 лет, либо арестом на срок от 3 до 6 месяцев, либо лишением свободы на срок до 2 лет. Эти же деяния, совершенные с применением насилия, не опасного для жизни или здоровья (ч. 3 ст. 296 УК РФ), наказываются принудительными работами на срок до 5 лет либо лишением свободы на тот же срок, а при опасном для жизни или здоровья насилии (ч. 4 ст. 296 УК РФ) — принудительными работами на срок до 5 лет либо лишением свободы на срок от 5 до 10 лет.

Клевета в отношении прокурора в связи с производством предварительного расследования (ч. 2 ст. 298.1 УК РФ) наказывается штрафом в размере до 1 млн руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 2 лет либо обязательными работами на срок до 320 часов, а в случае совокупности с обвинением прокурора в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления (ч. 3 ст. 298.1 УК РФ) — штрафом в размере до 5 млн руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 3 лет либо обязательными работами на срок до 480 часов.

Таким образом, как показывает анализ приведенных норм уголовного законодательства, они предусматривают ответственность за незаконное воздействие на прокурора при осуществлении им надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия либо уголовного преследования, преимущественно в процессе поддержания государственного обвинения.

Необходимо также отметить, что ст. 17.7 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, о чем подробнее см. в комментарии к ст. 6 Закона о прокуратуре.

3. Пункт 2 ст. 5 изложен в редакции Федерального закона от 02.07.2013 № 156-ФЗ «О внесении изменений в статью 5 Федерального закона „О прокуратуре Российской Федерации“»¹ и в совокупности с дополнившим этим же законодательным актом комментируемую статью п. 4 в настоящее время отвечает позиции, высказанной в постановлении Конституционного Суда РФ от 18.02.2000 № 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона „О прокуратуре Российской Федерации“ в связи с жалобой гражданина Б. А. Кехмана»^- о том, что в первоначальной редакции рассматриваемая норма не соответствовала ряду норм Конституции РФ постольку, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, она во всех случаях приводила к отказу гражданину в предоставлении материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствовала тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа.

Таким образом, спустя 13 лет после вынесения указанного постановления законодатель создал надлежащий механизм, однако следует отметить, что в отсутствие такового органы прокуратуры руководствовались положениями оперативно принятого и.о. Генерального прокурора РФ указания от 05.05.2000 № 93/7 «О применении статьи 5 Федерального закона „О прокуратуре Российской Федерации“ в связи с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18.02.2000»^[2][3] .

Анализ положений комментируемой статьи позволяет говорить о том, что допустимо ознакомление в установленных законом случаях с находящимися в производстве прокурора делами и материалами только граждан, поскольку какие-либо иные лица законодателем не называются. Безусловно, при этом имеются в виду и законно находящиеся на территории России иностранные гражданине, и лица без гражданства. На просьбы или требования иных лиц о даче им объяснений по существу находящихся в производстве прокурора дел и материалов, а также предоставлении их для ознакомления прокурор должен отвечать отказом, поскольку иное не вытекает из положений Закона.

4. Пункт 3 комментируемой статьи содержит запрет на разглашение материалов проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения. Приведенная норма может рассматриваться, во-первых, как сопутствующая реализации органами прокуратуры принципа гласности, охарактеризованного в комментарии к ст. 4 Закона о прокуратуре. Действительно, информируя органы публичной власти и представителей гражданского общества, прокурор обязан взвешенно подходить к вопросу распространения сведений, которые должны подтверждать завершенность процесса, каковым является та же прокурорская проверка исполнения закона, быть проверенными и непротиворечивыми. При этом оперативный работник прокуратуры не вправе по своему усмотрению, то есть без ведома своего непосредственного руководителя — прокурора или начальника подразделения, предавать огласке какие-либо материалы.

Во-вторых, носителями определенных сведений о результатах проверки, в том числе до ее окончания, могут быть привлекаемые к ее проведению работники контрольно-надзорных и иных органов, а также представители средств массовой информации. В подобных случаях прокурор обязан разъяснять таким лицам установленный Законом о прокуратуре запрет, а также контролировать характер и объем изложения в СМИ данных о прокурорской деятельности. Так, в п. 1.9 Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 29.12.2011 № 450¹, содержится требование о необходимости обеспечения тщательной проверки данных, готовящихся к освещению в СМИ, недопустимости содержания в них сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, а также информацию конфиденциального характера. В свою очередь п. 1.13 Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденного приказом Генерального прокурора РФ от 11.05.2016 № 276 (далее — Регламент Генеральной прокуратуры РФ)^[4][5], определяет, что руководители подразделений органов прокуратуры несут ответственность за достоверность и полноту передаваемых в СМИ для опубликования материалов.

Анализ отдельных публикаций, в том числе в центральных печатных органах свидетельствует о несколько вольном и не всегда терминологически грамотном подходе к изложению журналистами тех или иных фактов. Преждевременное обнародование не проверенной информации может привести к последующим репутационным искам в адрес прокуратуры как первоисточника, на который будет содержаться ссылка в СМИ.

5. Пункт 4, как было отмечено выше, дополнил комментируемую статью в связи с принятием Федерального закона от 02.07.2013 № 156-ФЗ «О внесении изменений в статью 5 Федерального закона „О прокуратуре Российской Федерации“», что было вызвано необходимостью включения в Закон о прокуратуре корректирующих норм, исключающих неконституционность отдельных ее положений, установленных в постановлении Конституционного Суда РФ от 18.02.2000 № 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона „О прокуратуре Российской Федерации“ в связи с жалобой гражданина Б. А. Кехмана».

Исходя из содержания п. 4, можно сделать вывод о распространении его действия исключительно на граждан, что, собственно, и было предметом рассмотрения жалобы в конституционном судопроизводстве. Таким образом, иные категории обращающихся в органы прокуратуры лиц (должностных, индивидуальных предпринимателей, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций и др.) не вправе апеллировать к комментируемым положениям.

Вместе с тем полагаем, что законодателю необходимо было также упомянуть о законных представителях физического лица, поскольку в правоприменительной деятельности могут возникать ситуации, когда сам гражданин в силу определенных обстоятельств, например, по состоянию здоровья, вследствие недостаточного владения русским языком не может соответственно лично ознакомиться с запрашиваемыми материалами либо грамотно оценить их характер¹.

Закон ограничивает вид предоставляемой гражданину информации только материалами проверки, что исключает положительное решение по обращению гражданина об ознакомлении с материалами, не являющимися принадлежностью надзорного производства, отражающего данные по прокурорской проверке^[6][7]. При этом объем запрашиваемых для ознакомления документов должен касаться прав и свобод непосредственно обратившегося в прокуратуру с заявлением гражданина. Если в документах имеется информация, затрагивающая права, свободы и интересы других граждан и иных лиц, то такие сведения не должны становиться достоянием обратившегося гражданина. Ему также не могут быть предоставлены для ознакомления документы, имеющиеся в материалах проверки и содержащие сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну (подробнее об охраняемых законом видах тайны см. в комментарии к ст. 4 Закона о прокуратуре).

Обращение гражданина может быть адресовано непосредственно прокурору — руководителю органа прокуратуры либо направлено просто в конкретную прокуратуру, а также принято с личного приема, что предполагает обязательную регистрацию его в канцелярии, поскольку Закон предусматривает принятие решения в течение 10 дней со дня подачи обращения, которым считается день регистрации обращения.

При этом прокурор-руководитель вправе сам принять решение о предоставлении затрагивающих права и свободы гражданина материалов проверки либо поручить этот вопрос на усмотрение прокурора — исполнителя (помощника прокурора района, прокурора отдела в прокуратуре субъекта РФ, прокурора отдела в Генеральной прокуратуре РФ и т. д.), что целесообразнее в силу более полного владения последним соответствующей информацией.

Закон предполагает вынесение в письменной форме решения, которое может быть двух видов:

• 1) решение об ознакомлении гражданина с материалами проверки;
• 2) решение об отказе в ознакомлении с материалами проверки, которое должно быть мотивированным и содержать разъяснение о праве гражданина обжалование его вышестоящему прокурору и (или) в суд^[8].

В контексте комментируемой нормы важное значение имеет правильное понимание термина «вышестоящий прокурор». Пунктом 4.16 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации определено, что письменное решение о предоставлении заявителю возможности ознакомиться с документами, об изготовлении копий документов принимают: в Генеральной прокуратуре РФ — Генеральный прокурор РФ, его заместители, начальники главных управлений и управлений; в Главной военной прокуратуре — Главный военный прокурор, его заместители, начальники управлений; в прокуратурах регионального звена — прокуроры и их заместители, начальники управлений (отделов); в прокуратурах районного звена — прокуроры и их заместители. При необходимости решение об ознакомлении заявителя либо его представителя с конкретно указанным им документом и снятии с него копий может принять непосредственный исполнитель, рассматривавший обращение, по согласованию со своим руководителем. Работник прокуратуры, ознакомивший заявителя с документами, составляет и приобщает к надзорному (наблюдательному) производству справку о том, с какими материалами заявитель ознакомлен.

В Генеральной прокуратуре РФ, а также в Главной военной прокуратуре, ознакомление с документами и материалами производится работником подразделения, в котором рассматривалось обращение. В нижестоящих прокуратурах порядок ознакомления определяется организационно-распорядительными документами прокуроров регионального звена¹.

* * *.

• [1] СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954 (с поел. изм.).
• [2] СЗ РФ. 2013. № 27. Ст. 3448.
• [3] СЗ РФ. 2000. № 9. Ст. 1066.
• [4] СПС «КонсультантПлюс».
• [5] Законность. 2016. № 8.
• [6] Например, в п. 4.15 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генеральногопрокурора РФ от 30.01.2013 № 45, прямо называется представитель гражданина (дееспособное лицо, имеющее надлежащим образом оформленные полномочия от заявителя), который имеет возможность знакомиться с документами и материалами, касающимисярассмотрения обращения, снимать копии документов, находящихся в надзорном (наблюдательном) производстве, с использованием собственных технических средств.
• [7] В п. 1.10 Инструкции по делопроизводству упоминается о возможности ознакомлениягражданина и его представителя также с наблюдательными производствами, иными материалами и документами, в которых затрагиваются права и свободы конкретного гражданина, что явно выходит за рамки предусмотренного в комментируемой норме объемаисточников информации.
• [8] См. образцы решения о предоставлении материалов проверки для ознакомления и решения об отказе в предоставлении материалов проверки для ознакомления в кн.: Образцы документов прокурорской практики… С. 48.