Борьба с коррупцией в советский период отечественной истории

Советская власть на протяжении многих лет официально не признавала явления коррупции в системе государственной службы. Термин «коррупция» в официальных документах не использовался, он вошел в оборот лишь в середине 80-х годов XX в.

Рассматриваемая категория в научной литературе не исследовалась. Власть использовала такие словосочетания, как «злоупотребление служебным положением», «должностные преступления» и т. п. Различные формы коррупции, которые проявляли себя в советском государственном аппарате, всячески скрывались. Подобное положение самым негативным образом отразилось на уровне законности и дисциплины, а также на уровне коррупции уже в системе российской государственной службы.

Известно, что советская государственная служба началась с Декрета СНК РФ РСФСР от 10.11.1917 «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». В соответствии с этим Декретом все существовавшие в России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, а равно и все гражданские чины были упразднены. Всякие звания (дворянина, купца, мещанина, крестьянина и пр., титулы — княжеские, графские и пр.) и наименования гражданских чинов (тайные, статские и проч. советники) были уничтожены и установлено одно общее для всего населения России наименование — граждане Российской Республики.

Старая петровская табель о рангах была упразднена. Декретом об уравнении военнослужащих были упразднены все чины и звания в армии, а Декретом о демократизации флота — и все названия чинов флотов.

Советская власть принимала разнообразные административно-правовые и организационные средства для снижения уровня коррупции. Так, 31 декабря 1917 года для противодействия саботажу чиновников в государственных органах коллегия НК РФВД РСФСР приняла решение, согласно которому все чиновники, оставшиеся на службе, считались уволенными и были лишены пенсий, а их фамилии было решено опубликовать для всеобщего ознакомления.

Однако, как показала практика, без старого корпуса чиновников советская власть обойтись все же не смогла, и уже в 1920 году циркуляром Главного управления милиции был разрешен прием на службу в милицию бывших чиновников полиции. Однако следует сказать, что такое назначение производилось с ведома местных советов.

С первых дней своего существования советское государство начало проводить организационные мероприятия по реорганизации государственного аппарата. Все гражданские чины были уничтожены, а существующие законы отменены. Декретом СНК РФ РСФСР от 31.10.1918 все государственные служащие были приравнены ко всем другим трудящимся в отношении социального обеспечения.

Советская власть первыми же своими декретами разрушила дореволюционную правовую базу государственной службы. Слова «чиновник» и «бюрократ», перейдя в разряд ругательств, стали употребляться в одном контексте.

Отрицая все старое, В. И. Ленин сформулировал принципы, на которых должна строиться советская государственная служба:

• — государственные служащие — слуги общества, исполнители государственных поручений;
• — государственные служащие подконтрольны и подотчетны Советам;
• — всякое должностное лицо сменяемо в любое время;
• — государственный служащий при советской власти превращается из привилегированного слоя, каким было чиновничество в старой России и каким оно является в буржуазных государствах, в рабочих особого рода, оплачиваемых не выше обычной платы хорошего рабочего.

Необходимо сказать, что Ленин крайне отрицательно относился к институту профессиональной государственной службы, который был сформирован в зарубежных государствах. В частности, он отмечал, что армия чиновников в буржуазном государстве окружена атмосферой буржуазных отношений. Она дышит только ею, она застыла, заскорузла, окоченела, она не в силах вырваться из этой атмосферы, она не может мыслить, чувствовать иначе как по-старому. Эта армия связана отношениями чинопочитания известных привилегий государственной службы, а верхние ряды этой армии посредством акций и банков закрепощены полностью финансовым капиталом, в известной степени сами представляют агентов влияния, проводников интересов и влияния.

Следует согласиться с тем, что события октября 1917 года отбросили формирование публично-правового института государственной службы на много десятилетий назад. Однако объективная потребность в административно-правовом регулировании государственно-служебных отношений вызвала принятие Постановления СНК РСФСР от 27.07.1918 «Об ограничении совместной службы родственников в советских учреждениях», а также Декрета СНК РФ РСФСР от 21.12.1922 «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях» и др.

Эти акты регламентировали государственно-служебные отношения с публично-правовой точки зрения. Развитие советской нормативной правовой базы о государственной службе способствовало развитию учения о государственной службе, а также об административно-правовых средствах предупреждения и пресечения коррупции в системе советской государственной службы. Предписания названных и ряда иных нормативных правовых актов в какой-то степени способствовали предупреждению и пресечению коррупции в советском государственном аппарате. За ряд дисциплинарных проступков коррупционной направленности предусматривались суровые меры уголовной ответственности вплоть до применения высшей меры. Серьезные меры уголовной ответственности за нарушение административно-правовых запретов способствовали предупреждению и пресечению коррупции в системе советской государственной службы.

Анализируя нормативные правовые акты, регламентирующие государственно-служебные отношения, необходимо отметить, что эти акты были изданы в ходе борьбы со взяточничеством. В связи с этим они содержали в себе важные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции, в частности, они определяли дозволения, а также административные запреты в системе советской государственной службы.

Уровень законности и дисциплины в советской государственной службе ставил перед властью вопрос о необходимости разработки административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции. В этой связи неслучайно, что в 20—30-е годы XX в. большое внимание уделялось укреплению дисциплины в государственном аппарате. Для этого было принято Постановление ВЦИК РСФСР от 07.07.1923 «Положение о дисциплинарных судах», несколько позже было принято Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20.03.1932 «О дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности».

Как следовало из положения о дисциплинарных судах, их целью была борьба со служебными упущениями, проступками и неправильными действиями должностных лиц советского государственного аппарата. Своими декретами советская власть разрушила институт государственной службы, который формировался достаточно длительное время. Советское государство не признавало законодательство Российской империи о государственной службе, поскольку оно было непригодно по идеологическим и другим причинам.

Практика оказалась гораздо сложнее теоретических представлений об институте государственной службы и коррупции в ее системе. Уже в 1917 году для обеспечения революционного порядка создается Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с саботажем и должностными преступлениями (ВЧК). Председатель ВЧК Ф. Э. Дзержинский следующим образом оценивал бюрократизм и коррупцию по-советски: советскому государственному аппарату присущи «неудержимое раздутие штатов, возникновение новых и новых аппаратов, чудовищная бюрократизация всякого дела — горы бумаг и сотни тысяч писак, захваты больших зданий и помещений, автомобильная эпидемия,… борьба с этой стихией… возможна лишь при условии сознания этой опасности и сознания необходимости этой борьбы с не меньшим напряжением, как борьба с Деникиным, Колчаком… и всей контрреволюцией»^[1].

Специфической чертой того времени являлось то обстоятельство, что строгость наказаний за взятку росла постоянно, но ограничивало масштабы взяточничества отнюдь не это. Дело в том, что при «военном коммунизме» денежное обращение, как известно, практически отсутствовало, а функции органов управления были настолько неопределенными, что часто было неясно, кому именно следует давать. Кумовство, фаворитизм, непотизм (покровительство на основе личных связей) в то время обладали не меньшим коррупционным бонусом, чем деньги или материальные ценности.

Как уже отмечалось, Советское государство с момента своего образования и становления начало реализовывать мероприятия по предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы. Кроме того, советская власть начала формировать механизмы неприятия коррупции в системе государственной службы.

Об этом могут свидетельствовать предписания, которые были зафиксированы в Декрете СНК РСФСР от 08.05.1918 «О взяточничестве». Например, в названном Декрете были закреплены положения относительно равной уголовной ответственности всех участников коррупционных отношений. Так, равному наказанию с лицами, состоящими на государственной или общественной службе в РСФСР, виновными в принятии взятки, подвергались не только взяткодатели, но и подстрекатели, пособники и все имеющие отношение к подкупу служащих. Распространенность взяточничества в новой бюрократической среде определила необходимость принятия Декрета СНК РСФСР «О взяточничестве».

Как отмечается в научной литературе, причиной появления Декрета СНК РСФСР от 08.05.1918 «О взяточничестве» является то, что в первые месяцы новой власти не существовало правовых норм, предусматривающих юридическую ответственность за взяточничество. Однако к началу 1918 года случаи взяточничества участились. Так, в марте 1918 года был арестован спекулянт золотыми слитками Беридзе. Его супруге удалось установить связь со следователями Следственной комиссии, те потребовали за освобождение Беридзе 250 тысяч рублей. Часть суммы они получили, но вскоре все были арестованы по обвинению во взяточничестве и шантаже. Московский революционный трибунал приговорил их к шести месяцам тюремного заключения. Специалисты отмечают, что Ленин считал взяточничество одним из опаснейших пережитков и требовал для борьбы с ним самых суровых, подчас «варварских», по его выражению, мер борьбы, так как сама борьба ведется против варварства. Узнав о столь мягком приговоре, он отправил записку в ЦК, в которой обвинил судей в том, что вместо расстрела взяточников те вынесли «такие издевательски слабые и мягкие приговоры», и потребовал исключить их из партии и самих привлечь к суду. Вскоре в Наркомате юстиции и был подготовлен Декрет «О взяточничестве».

Изучение юридической литературы позволяет установить, что Ленин лично редактировал и вносил существенные поправки в первый законодательный акт Советского государства, направленный на борьбу с коррупцией в государственном аппарате. Характеризуя Декрет СНК РСФСР от 08.05.1918 «О взяточничестве», необходимо обратить внимание на то, что данный документ имел обратную силу; кроме этого, в качестве обстоятельств, усиливающих меру наказания взяткополучателя, декрет устанавливал:

• — особые полномочия служащего;
• — нарушение служащим своих обязанностей;
• — вымогательство взятки и др.

Однако, как показала практика, применение только уголовно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы оказывалось недостаточно действенным. Росту коррупции в системе государственной службы способствовало низкое денежное содержание государственных служащих, а также порядок отбора на государственную службу.

1 сентября 1922 года было подписано Постановление СТО, предусматривавшее широкий круг мер борьбы со взяточничеством. 2 сентября 1922 года при СТО была образована Комиссия по борьбе со взяточничеством. 15 сентября 1922 года было утверждено Положение «О ведомственных комиссиях по борьбе со взяточничеством».

Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции в своем циркуляре от 9 октября 1922 года распространил понятие взяточничества на такие случаи, как: а) участие сотрудников рабоче-крестьянской инспекции в торговопромышленной деятельности в качестве посредника, комиссионера и контрагента между государственным органом и частными лицами по покупке, продаже и сбыту товаров, материалов и изделий производства, а равно путем сообщения цен, местонахождения товаров и условий их приобретения;

• б) использование сотрудником рабоче-крестьянской инспекции своего служебного положения для сообщения заинтересованным лицам и учреждениям сведений о кредитоспособности отдельных предприятий и граждан, о выездах за границу, оптации и др.;
• в) получение сотрудниками рабоче-крестьянской инспекции от подопечных учреждений или их контрагентов особого вознаграждения за консультацию, составление смет, проектов, планов или исполнение других работ или заданий;
• г) использование сотрудниками рабоче-крестьянской инспекции своего служебного положения в целях перехода на службу в подотчетное учреждение.

Анализ научной литературы позволяет сделать вывод о том, что речь шла о противодействии явлению, которое было значительно шире, нежели взяточничество. Речь шла именно о предупреждении и пресечении коррупции в системе государственной службы.

Как уже указывалось, в советской юридической литературе, а также официальных документах термин «коррупция» не использовался. Этот термин впервые появился лишь в 1937 году. В это время публикуется сборник научных трудов «Проблемы уголовной политики». В данном сборнике имелась статья «Коррупция в фашистской Германии», в которой исследовались проблемы коррупции в государственном и военном аппарате фашистской Германии. В дальнейшем данный термин применяется исключительно к реалиям капиталистического мира.

Советская власть в целях предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной власти проводила ряд кампаний. Однако, как отмечается в научной литературе, каких-либо реальных результатов комиссии по борьбе со взяточничеством не принесли.

Для 20-х годов XX в. было характерно несовершенство законодательства, направленного на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы. В советском законодательстве преимущественно были закреплены уголовно-правовые средства борьбы с коррупцией, которые, как показывала практика, не могли эффективно предупредить и пресечь распространение коррупции в системе государственной службы. В этой связи неслучайно, что в 20-е годы XX в. разработке административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе советской государственной службы стало уделяться больше внимания. Меры, направленные на предупреждение и пресечение коррупционных правонарушений, носили комплексный характер.

В целях упорядочения государственно-служебных отношений в системе советской государственной службы в 1923 году был разработан проект положения «О государственной гражданской службе». В данном положении предусматривался целый ряд административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе советской государственной службы.

Важным в административно-правовом механизме предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы явилось закрепление обязанности для государственного служащего, согласно которой он в случае получения от начальника явно незаконного приказа (распоряжения), исполнение которого наказывается мерами уголовной ответственности, был не вправе исполнить его и должен был немедленно сообщить об этом вышестоящему лицу того руководителя, от которого последовало незаконное распоряжение. Кроме этого, предусматривались средства, которые ограничивали гражданскую правоспособность государственного служащего.

В частности, государственным служащим запрещалось:

• 1) участвовать лично или через доверенных лиц в торгах по продаже имущества учреждениям, в которых они состоят на службе или с которыми связаны в контрольном или административном отношении;
• 2) приобретать от указанных учреждений имущество, а также заключать с ними подрядные или другие имущественные сделки лично либо через доверенных лиц;
• 3) заниматься подрядами и поставками, участвовать в договорах промышленной аренды и в какой бы то ни было форме вступать с государственными учреждениями и предприятиями в отношения коммерческого свойства, а равно быть поверенным по делам частных лиц или других учреждений, кроме тех, в которых они состоят на службе;
• 4) служить и принимать в какой бы то ни было форме участие в работе частных промышленных, торговых предприятий и организаций;
• 5) состоять пайщиками или членами частных промышленных и торговых обществ, акционерных компаний и т. п.

Задание 5.

За нарушение государственным служащим названных административных запретов могли применяться меры дисциплинарной, гражданской и уголовной ответственности.

Временные правила от 21.12.1922 «О службе в государственных учреждениях и предприятиях» были самым непосредственным образом взаимосвязаны со ст. 114 УК РСФСР 1922 года. Отношения, связанные с совмещением государственной службы с занятиями, преследующими коммерческие цели, а также с должностями в государственном учреждении или предприятии, если они находятся в контрольной или административно-хозяйственной зависимости, регулировались особым образом. Административно-правовое регулирование общественных отношений, связанных с совмещением, определяло, что совмещения должностей в другом государственном учреждении или предприятии не допускалось, если эти учреждение, предприятие находятся в указанных типах зависимости.

Следует отметить, что Временные правила «О службе в государственных учреждениях и предприятиях» устанавливали, что нарушение административных запретов, обусловленных режимом государственной службы, влекло за собой ответственность как для сотрудников государственных учреждений и предприятий, так и для принявших их на службу или не уволивших их со службы руководителей. За названные нарушения была установлена уголовная ответственность как за получение или дачу взятки.

На рубеже 20-х годов XX в. основными средствами борьбы с коррупционными правонарушениями были:

• а) сотрудничество граждан с правоохранительными органами в выявлении фактов коррупции должностных лиц;
• б) неотвратимость уголовной ответственности виновных в коррупционных правонарушениях лиц;
• в) установление равного наказания для всех субъектов коррупционного правонарушения;
• г) опубликование информации о фактах коррупции;
• д) учреждение специального органа по борьбе с коррупцией — Центральной комиссии по борьбе со взяточничеством.

Таким образом, первое послереволюционное десятилетие было весьма насыщенным с точки зрения формирования и совершенствования законодательства для борьбы со взяточничеством и иными коррупционными проявлениями и научного осмысления практики такой борьбы. Выработанные законодателем того времени решения и научные дискуссии не утратили ценности и заслуживают самого пристального внимания.

Задание 6.

Советский период времени борьбы с различного рода правонарушениями характеризуется, как и многие мероприятия того времени, планами и компаниями. В одном из циркуляров Наркомюста 1927 года предписывается: «В течение… месяца… повсеместно и единовременно назначить к слушанию по возможности исключительно дела о взяточничестве, оповестив об этом в газете, дабы создать по всей республике впечатление единой, массовой и организованно проводимой судебнокарательной кампании».

В период развития индустриально-производственной сферы коррупционные отношения все более возникали между государственными служащими. Поэтому правовое регулирование и ограничение форм экономическо-хозяйственной практики между государственными производственными предприятиями и организациями составляло основное содержание предупредительной деятельности в борьбе со скрытыми формами коррупции на протяжении 30-х годов XX в.

В 40—50-е годы XX в. говорить о массовых формах проявления коррупции в государственном аппарате в силу известных причин не приходится. О новом всплеске коррупции в государственном аппарате заговорили лишь в конце 50-х годов. Поскольку взяточничество считалось зо буржуазным пережитком, было принято говорить, что по мере строительства социализма это явление исчезает. «Взяточничество, — говорится в вышедшей в 1957 году брошюре в помощь юристам, — в современных советских условиях стало относительно редким явлением»^[2]. Тогда господствовала мифологема, что это явление присуще лишь так называемому «загнивающему капитализму». При этом в СССР едва ли можно было найти человека, который никогда бы не давал или не брал взятку.

В начале 60-х годов прошлого века появился Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20.02.1962 «Об усилении уголовной ответственности за взяточничество», в котором взяточничество характеризовалось как один из позорных пережитков прошлого. Кроме того, указывалось на то, что у государства имеются все возможности для полного искоренения любых форм взяточничества.

Правоохранительные органы и органы безопасности вели активную борьбу с коррупционными проявлениями. В частности, примером пресечения противоправных деяний в органах власти и партийных структурах можно назвать проведенные в конце 1960—1970;х годах две крупные операции в Азербайджанской и Грузинской ССР, по результатам которых арестовали сотни партийных функционеров районного уровня. Однако вскрытые коррупционные связи, тянувшиеся в аппарат ЦК КПСС, не позволили реализовать многие добытые материалы. К примеру, после проведенного в присутствии Председателя КГБ допроса первого секретаря Куйбышевского райкома партии Москвы, арестованного за полуторамиллионную взятку, Л. Брежнев лично отчитал Ю. Андропова. Генсек указал, что задача Комитета состоит в охране партноменклатуры, а не в сборе компромата на нее.

В этой ситуации сотрудники органов госбезопасности были вынуждены сконцентрироваться только на пресечении каналов незаконного обогащения партийной элиты. Был нанесен удар по «торговой мафии». Возглавив ЦК КПСС, Ю. Андропов провел «чистки» в партийных верхах. В Москве, УССР и КазССР было сменено до трети руководителей^[3].

Однако, как мы знаем, искоренить рассматриваемое явление в советский период так и не удалось. Современное состояние коррупции в системе государственной службы в определенной степени обусловлено правовыми и организационными проблемами советской государственной службы.

Законодательство о государственной службе было полностью не сформулировано и не систематизировано, что затрудняло его применение. Некоторые акты о советской государственной службе были устаревшими и не отражали новых условий. Основной недостаток правового обеспечения государственно-служебных отношений состоял в неопределенности ряда важнейших вопросов организации и функционирования государственной службы, а также в недостаточно полном учете в ряде случаев специфики труда государственных служащих.

Невнимательное отношение к государственной службе в советский период нашей истории является одной из причин бурного роста коррупции в системе государственной службы в начале 90-х годов XX в.

Несмотря на то, что в это время проблема коррупции в системе государственной службы не исследовалась, проблема дисциплины и законности в государственном управлении была актуальной.

Как отмечают авторы учебного пособия «Коррупционная преступность и борьба с ней», в 60-е, 70-е и 80-е годы, а также в начале 90-х годов XX в. коррупционная преступность развивалась с определенными периодами подъема и спада. В научной литературе отмечалось, что общество не имело сколько-нибудь целенаправленной программы по борьбе с этим социальным злом.

Развитие рыночной экономики в конце 80-х годов XX в., появление разнообразных форм собственности и хозяйствующих субъектов различных организационных форм, при сохранении в руках государства основных инструментов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности, объективно вызвали втягивание государственных служащих в хозяйственную деятельность, а также их подкуп.

Высокая инфляция, политическая и социальная нестабильность, снижение уровня жизни значительной части населения, низкий уровень правовой культуры предпринимательской деятельности в начале 90-х г XX в. способствовали росту коррупции в системе формировавшейся государственной службы. Наиболее четко это проявлялось во взаимоотношениях государственных служащих и хозяйствующих субъектов.

Все вышеизложенное подтверждает положение о том, что уровень коррупции в системе государственной службы Российской Федерации обусловлен неопределенностью административно-правового регулирования советской государственной службы.

Отношения, связанные с регулированием частных и публичных интересов государственных служащих, в советском законодательстве были практически не урегулированы. Подобная ситуация в начале 90-х годов XX в. вызвала массовые служебные злоупотребления, которые в зарубежном законодательстве получили название «конфликт интересов». Названные и иные административно-правовые и организационные проблемы, имевшие место в системе советской государственной службы, в полной мере проявили себя в системе государственной службы Российской Федерации.

Проблема коррупции в системе советской государственной службы не была такой же актуальной проблемой, как в настоящее время.

Борьба велась с отдельными формами проявления коррупции в системе государственной службы.

Задание 7.

Государственная служба, которая сформировалась в России в начале 90-х годов XX в., не была полностью готова к социально-экономическим преобразованиям и, как следствие этого, оказалась подверженной коррупции. Официальное отрицание явления коррупции в системе государственной службы способствовало тому, что в советский период так и не был сформирован комплекс административно-правовых средств ее предупреждения и пресечения. Подобное положение в механизме административно-правового регулирования государственно-служебных отношений самым негативным образом отразилось на проводимых социально-экономических преобразованиях, а также отрицательно сказалось на становлении и развитии российского института государственной службы и механизме формирования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. В этот период отмечается, что «характер подлинного национального бедствия приобретает распространение коррупции, в том числе ее проникновение во все эшелоны власти»^[4].

• [1] Цит. по: Кузнецов Н. И. Народный контроль в Вооруженных Силах СССР / Н. И. Кузнецов. М.: ВПА, 1966. С. 28.
• [2] Цит. по: Журавлева О. Н. Формирование антикоррупционного мировоззрения учащихся. СПб. 2009. С. 37.
• [3] ФСБ расставляет акценты. Российская газета / Федеральный выпуск № 7454(288). Режим доступа: https://rg.ru/2017/12/19/aleksandr-bortnikov-fsb-rossii-svobodna-ot-politicheskogo-vliianiia.html (15.07.2018)
• [4] Основы государственной политики борьбы с преступностью в России. Теоретическая модель. М., 1997. С. 8.