Международная правосубъектность Европейского Союза

В исторической ретроспективе европейской интеграции проблема международной правосубъектности международных организаций, обеспечивавших реализацию интеграционных проектов (Сообществ и Союза), постоянно находилась в центре внимания, хотя обсуждалась с различной остротой и интенсивностью. Что касается Европейских сообществ, то практически с самого начала их деятельности наука и практика исходили из того, что Сообщества являются субъектами международного права. В отечественной литературе вопросу международной правосубъектности Сообществ уделено много внимания, при этом следует отметить, что у большинства исследователей международная правосубъектность Сообществ под сомнение практически не ставилась за очень редким исключением.

Анализ положений учредительных договоров, практики Суда ЕС, международно-правовой доктрины и сложившейся практики институтов Сообществ по осуществлению договорной правоспособности, права посольства, права участия в работе международных форумов (ММПО и конференций), а также деликтоспособности и некоторых иных международных прав и обязанностей полностью убеждает в том, что Европейские сообщества являлись производными субъектами международного права, большой объем правоспособности которых был обусловлен волеизъявлением государств-членов и необходимостью выполнения закрепленных за Сообществами функций. Можно даже заключить, что Европейские сообщества обладали значительно большим объемом международной правосубъектности, нежели классические ММПО (например, ООН), что объяснялось их функциональной и целевой необходимостью. Следовательно, для достижения целей Сообществ государства-члены наделили их значительным объемом международных прав и обязанностей, что позволило им играть активную роль в проведении своей политики на международной арене (особенно, это относилось к ЕЭС). Международно-правовая основа международной правосубъектности Сообществ состояла в высокой степени их организационно-правовой самостоятельности, проистекающей из того, что государства-учредители закрепили соответствующие полномочия институтов Сообществ в учредительных актах, а Суд ЕС путем толкования соответствующих договорных полномочий, допустил их расширение и развитие, способствуя тем самым утверждению автономности Сообществ в международных отношениях. Кроме того, международно-правовой статус Сообществ получил подтверждение и развитие в практике их международных отношений, что нашло выражение в признании правосубъектности Сообществ третьими государствами и иными ММПО.

При этом следует отметить, что в явно выраженной форме международную правосубъектность закреплял лишь Парижский договор о ЕОУС 1951 г. (п. 2 ст. 6), в то время как Римские договоры о ЕЭС и Евратоме 1957 г. подробно закрепляли международную договорную правоспособность этих Сообществ (ст. 31,133,302−304 Римского договора о ЕЭС), позволяя тем самым уверенно утверждать позицию о наделении их международной правосубъектностью в условиях отсутствия специального положения общего характера в их учредительных договорах. Помимо этого, Суд Европейских сообществ в целом ряде дел («Costa-ENEL», «ERTA» и др.) в довольно категоричной форме настоял на признании международной правосубъектности Сообществ. Да и международно-правовая практика Европейских сообществ не оставляла сомнений в том, что Сообщества являлись субъектами международного права.

В правовой европейской доктрине также сложилось твердое убеждение в том, что международная правосубъектность Сообществ носила функциональный и ограниченный целями учредительных актов характер, что сближало ее по основным параметрам с правосубъектностью иных ММПО.

Иное дело было с признанием международной правосубъектности ЕС. С момента создания ЕС в европейской литературе не наблюдалось определенности в оценках его правовой природы. Так, часто отмечалось, что ЕС в силу положений его учредительного договора не располагал правосубъектностью ни во внутреннем праве, ни в сфере международного права. Он представлял собой скорее идею синтеза, общий зонтик, который служит для развития отношений между его опорами, осуществляя унификацию, хотя и ограниченную, правовых рамок процесса интеграции.

Итак, по мнению М. Д. де Веласко, ЕС не являлся самостоятельным носителем международных прав и обязанностей, его задача сводилась к обеспечению развития отношений между Сообществами, наделенными правосубъектностью (международной и внутригосударственной) и международно-правовыми обязательствами государств — членов ЕС в сферах общей внешней политики и политики безопасности и полицейского и судебного сотрудничества по уголовным вопросам. Несмотря на это М. Д. де Веласко все же признает, что учредительный акт ЕС осуществляет, пусть в ограниченных масштабах, унификацию правовых рамок интеграции, иными словами, он согласен, что, невзирая на организационную нечеткость, Маастрихтский договор придал некую цельность интеграционному процессу. Подобные мнения высказывались и другими авторами.

Самым слабым местом, на которое указывали все авторы, рассматривающие правовую природу ЕС, являлось отсутствие у него самостоятельных прав и обязанностей, которые свидетельствовали бы о наличии международной правосубъектности Союза. По меткому выражению профессора Б. Н. Топорнина, вопрос о правосубъектности Союза «как бы остался за кадром» Маастрихтского договора, а Амстердамский договор также не прибавил ничего существенного к прояснению этого вопроса. Кроме того, в отличие от Европейских сообществ, Союз не приобрел правоспособности во внутренних правопорядках государств-членов в качестве юридического лица, что лишний раз свидетельствовало о неопределенности его не только международно-правового, но и внутригосударственного статуса.

Как считают некоторые юристы, наделение Союза международной правосубъектностью, наряду с уже существующими в его рамках тремя субъектами международного права.

(Европейским сообществом, ЕОУС и Евратомом), добавило бы еще больше неопределенности в сложившуюся организационную систему европейской интеграции, хотя они соглашались с тем, что выбор другой альтернативы — лишение международной правосубъектности трех Сообществ и наделение международной правосубъектностью одного лишь Союза — было бы более логичным шагом авторов Маастрихтского договора. Этого, как известно, не произошло в 1992 г., хотя в первоначальных проектах реформирования европейской интеграции (проект Спинелли 1984 г., в частности) фигурировали предложения о наделении Союза международной правосубъектностью. Этот пробел в определении международно-правового статуса Союза особенно ярко проявился тогда, когда правительство Германии предложило учредить общие посольства Союза в новых независимых государствах, появившихся на месте бывшего СССР. Это предложение не смогло получить практического воплощения ввиду того, что Союз не обладал международной правосубъектностью и, следовательно, не мог заключать соглашения об учреждении посольств с принимающими государствами.

Надо заметить, что в зарубежной литературе в то время не исключалась возможность того, что ЕС на практике добьется признания за ним такого качества благодаря достижению эффективности при осуществлении своих функций, особенно в вопросах общей внешней политики и политики безопасности и в сферах полицейского и судебного сотрудничества по уголовно-правовым вопросам, несмотря на их декларативный характер и отсутствие формальных положений об этом в Маастрихтском договоре.

Вместе с тем следует отметить, что в ряде положений учредительного акта ЕС содержались положения, имплицитно поддерживавшие возможность осуществления ЕС самостоятельных действий на международной арене (абз. 2 ст. 2, п. 4 ст. 6, п. 1 ст. 11 Маастрихтского договора). Для достижения своих задач в сфере общей внешней политики и политики безопасности Союз был вынужден вступать в контакт с другими субъектами международного права (третьими государствами, другими ММПО), что само по себе уже подразумевало его хотя бы ограниченную международную правосубъектность. Практика участия ЕС в конфликтах последнего времени (кризис в Косово в 1999 г.) подтвердила это предположение.

В российской юридической литературе долгое время не было единого мнения по вопросу о правосубъектности ЕС. Так, некоторые авторы справедливо считали, что целый ряд положений учредительного договора ЕС (цели, организационно-правовые средства и т. д.) создавали возможность самостоятельного осуществления Союзом юридически значимых действий на международной арене, а практика их применения позволяла утверждать, что ЕС является субъектом современного международного права. Наряду с этим встречались утверждения о том, что ЕС не является юридическим лицом и формально не обладает международной правосубъектностью, не может проводить международные переговоры и заключать международные договоры и соглашения. Соглашаясь с первой частью утверждения об отсутствии у Союза правомочий юридического лица, нельзя безоговорочно согласиться со второй его частью. В самом деле, как известно, Маастрихтский договор наделил Союз широкими правами в сфере общей внешней политики и политики безопасности. Соответствующие полномочия от имени ЕС поручено осуществлять Совету (ст. 13−15,17,18 и др.), Комиссии (ст. 20−22 и др.), председательствующему государству (ст. 18, 21,22 и др.), Генеральному секретарю Совета, выполняющему функции Высокого представителя по вопросам общей внешней политики и политики безопасности (ст. 18) и некоторым другим органам ЕС. Надо отметить, что все перечисленные органы и должностные лица ЕС неоднократно пользовались этим правом при решении острых политических проблем в Европе или на международной арене. Более того, договор предусматривает возможность заключения соглашений с одним или несколькими государствами или с международными организациями и соответственно проводить переговоры с этой целью для осуществления положений соответствующего раздела учредительного договора ЕС (ст. 24).

Хотя в учредительном акте ЕС не было явно выраженных положений о правовой личности ЕС, в 2001 г. он заключил международное соглашение с Федеративной Республикой Югославией (решение Совета 2001/352/СР5Р от 9 апреля 2001 г.). Союз заключил это соглашение на основе ст. 24 (т. 14) Маастрихтского договора, положение которой устанавливает процедуру заключения соглашений в связи с проведением общей внешней политики безопасности. Данная политика относится к политикам и формам сотрудничества, которые относятся к компетенции ЕС, а не Европейского сообщества. Статья 24 наделяла Союз международной правосубъектностью не явно выражено, однако Совет и государства-члены сочли в этом случае, что она сделала это подразумеваемо.

Если обратиться к Лиссабонскому договору, то он исходит из признания единой юридической личности нового Союза, иными словами, ЕС станет единым субъектом международного права. Вопросы правосубъектности урегулированы в новой ст. 47, включенной в раздел о заключительных положениях Лиссабонского договора. Текст статьи весьма лаконичен, в ней установлено, что «Союз имеет юридическую личность». Фактически формулировка данной статьи дословно воспроизводит ст. 1−7 проекта Договора о Конституции для Европы. Из текста не ясно, о какой правосубъектности идет речь: международной правосубъектности ЕС, позволяющей вступать ему в правоотношения с другими субъектами международного права (государствами, ММПО и др.), или же о правосубъектности по внутреннему праву государств-членов, или о признании ЕС юридическим лицом в правовых системах третьих государств.

По всей видимости, можно признать расширительное толкование положений ст. 47 Лиссабонского договора, что позволит рассматривать ее как правовую основу для международной и внутренней правосубъектности Союза одновременно. Подобная формулировка и ее расширительная интерпретация сегодня применяются в практике других ММПО и не вызывают возражений со стороны третьих лиц по отношению к таким международным организациям. Подобное толкование вопроса правосубъектности ЕС способствует укреплению его полномочий по проведению переговоров со своими международными партнерами, превратив его в более эффективного игрока (актора) на международной арене и в более заметную политическую фигуру для третьих стран и ММПО.

В учредительных договорах четко определены цели Союза во внешней сфере. В частности, в ст. 2 Лиссабонского договора указано, что Союз имеет в качестве цели содействовать миру, своим ценностям и благосостоянию своих народов. В своих отношениях с остальным миром Союз утверждает и способствует утверждению своих ценностей и интересов и содействует защите своих граждан. Он вносит вклад в мир, безопасность, устойчивое развитие планеты, солидарность взаимное уважение между народами, свободную и справедливую торговлю, искоренение бедности и защиту прав человека, особенно прав ребенка, а также строгому уважению и развитию международного права, в частности уважению принципов Устава ООН.

Предусмотрено также, что Союз преследует свои цели при помощи соответствующих средств в соответствии с компетенциями, которыми он наделен договорами.

Обращает на себя внимание, что в Лиссабонском договоре помимо общих вопросов международной правосубъектности урегулирован ряд частных вопросов, свидетельствующих о развитии и обогащении концепции международной правосубъектности ММПО. При этом подчеркивается, что это присоединение не изменит компетенций Союза, которые определяются в учредительных договорах.

Согласно ст. 8 Лиссабонского договора Союз развивает с соседними странами привилегированные отношения с целью установления пространства процветания и добрососедства, основанного на ценностях Союза и характеризуемого тесными и мирными отношениями, основанными на сотрудничестве. В этих целях Союз сможет заключать специальные соглашения с указанными странами. Эти соглашения могут включать взаимные права и обязанности, а также возможность реализации общих действий. Их применение будет объектом периодических согласований.

Обращает на себя внимание то, что хотя Договор создал единую международно-правовую личность в лице ЕС, он, тем не менее, распределил компетенцию Союза во внешней сфере между двумя договорами, что дает основание предположить, что характер и природа данных соглашений будут неодинаковыми, ввиду того что они предназначены для достижения различных целей во внешней сфере (политико-дипломатических и по вопросам безопасности, торгово-экономических, гуманитарных и т. д.).

В связи с этим нельзя не заметить положений ст. 3 Договора о функционировании ЕС, в которых отмечается, что Союз также располагает исключительной компетенцией для заключения международного соглашения, когда его заключение предусматривается в законодательном акте Союза или оно необходимо для того, чтобы сделать Союз способным осуществлять свою внутреннюю компетенцию, или его заключение может затронуть общие правила или изменить сферу их действия.

Далее, в части пятой Договора о функционировании ЕС, озаглавленной «Внешняя деятельность Союза» включена специальная ст. 216, устанавливающая, что Союз может заключать соглашение с одной или более третьими странами или международными организациями, когда это предусмотрено договорами, или когда заключение соглашения необходимо для достижения, в рамках политики Союза, одной из целей, указанных в договорах, или это предусмотрено в юридически обязательном акте Союза или вероятно затронет общие нормы или изменит их сферу действия. Соглашения, заключаемые Союзом, обязательны для институтов и его государств-членов.

Таким образом, получив достаточное количество свидетельств наличия международной правосубъектности ЕС, можно уверенно утверждать, что с учетом всех указанных обстоятельств новый Европейский Союз является субъектом международного права.