Необходимость совершенствования российской государственности и меры по ее совершенствованию

Необходимость совершенствования российской государственности обусловлена сущностно-содержательными изменениями в обществе и самой государственности. Эти изменения могут быть вызваны объективными и субъективными факторами, проявляться в структурном, временном и пространственном измерении, носить постоянный, последовательный и ситуационный характер. Реакция на них тоже может быть неодинакова. В зависимости от самих изменений методы и степень реагирования могут колебаться от убеждения до принуждения, от воспитания толерантности до радикальных мер воздействия, от стимулирующих мер эволюционного развития некоторых государственных институтов до кардинальной структурной перестройки. Как показывает исторический опыт, главное здесь заключается в том, что добиться целей реформирования и укрепления государства можно только с помощью законных методов и средств, оптимального правового регламентирования.

Когда и почему возникла и будет возникать необходимость реконструкции инфраструктуры и архитектоники российского государственного «дома»? Рассмотрим три основных случая.

Во-первых, необходимость в кардинальном переустройстве и укреплении государства возникла в результате революционных изменений в экономической, политической и духовной сферах, произошедших в России в конце 1980;х — начале 1990;х гг. Это связано с глубоким кризисом советского варианта марксистско-ленинской идеологии и ее носителя — коммунистической партии, прежде всего в практике партийно-государственного строительства, с системным кризисом социалистической затратной экономики и в конечном счете с распадом Советского Союза. Естественно, что произошедшие изменения повлекли за собой и перемены в государственном обустройстве России. Конституция РФ 1993 г. подвела своеобразный итог этих перемен и одновременно обозначила перспективы дальнейшего совершенствования российского государства.

Во-вторых, потребность частного и разового реформирования государственных структур может быть вызвана и ситуационными факторами. Примерами в этом отношении могут служить, в частности, решение о закреплении в Конституции РФ полномочия Государственной Думы заслушивать отчеты Правительства РФ о его деятельности, или принятые руководством страны меры по преодолению глобального финансового кризиса, или внесение в текст Конституции РФ наименований новых субъектов РФ в результате объединения некоторых из них.

В-третьих, необходимость совершенствования государства, его органов и функций может иметь «постоянный» характер, обусловленный динамизмом соответствующих общественных отношений, а также интенсивным и экстенсивным развитием процессов мировой глобализации. Только один информационный взрыв повлек и повлечет еще за собой возникновение новых отраслей экономики, создание определенных организационных структур (электронного правительства и т. п.), новых отраслей законодательства и права (информационное право).

С позиций гражданского общества в качестве главного, всеобщего объекта совершенствования выступает государство в целом, потому что государство было и остается основной управляющей системой общества, призванной обеспечить его безопасное существование и поступательное развитие. Укрепление российского государства — комплексная и весьма сложная проблема науки государствоведения и практики государственного строительства и в то же время — властный императив, объективная необходимость. Естественно, что определяющее влияние на развитие государства оказывает гражданское общество как его социальная основа, интеллектуальный потенциал и контрольный индикатор самых важных показателей развития государства — благополучия человека и защищенности его прав и свобод. Важная роль в этом плане принадлежит и политической системе общества, выступающей в качестве фактора консолидации политических сил, организационно-правового генератора идеологии государства, резерва и источника управленческих кадров. С психологической точки зрения главное здесь — восстановить доверие граждан к государственным институтам. Еще в 2001 г. Президент РФ В. В. Путин в апрельском Послании Федеральному Собранию отмечал: «Суть многих наших проблем — в застарелом недоверии к государству, неоднократно обманывавшему граждан. В отсутствии подлинного гражданского равенства и делового партнерства» .

Совершенствование государства возможно и через его структурные элементы как объекты воздействия, и прежде всего через государственные органы — парламент, правительство, суды, администрации, аппарат и др.

Меры в области совершенствования структуры и деятельности государственных органов по своим параметрам и характеристикам могут быть самыми разнообразными. Обозначим некоторые из них.

Одна из важных теоретических и практических задач в сфере совершенствования российской государственности — эффективная реализация идеи народного представительства на всех уровнях механизма государства. Согласно ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Если выборы на всех уровнях проводятся в нашей стране регулярно, то референдумы редко. И совсем не используются другие формы прямой демократии. Например, оказался невостребованным народный контроль деятельности органов государства и местного самоуправления. Народ — первоисточник власти — наделив государственные органы властными полномочиями, имеет безусловное право контролировать, как они используют эти полномочия. Осуществление народного и общественного контроля можно возложить на соответствующие институты гражданского общества (общественные палаты, советы и т. п.). Актуальной остается также проблема соотношения народного представительства в государственных выборных органах с профессионализмом депутатов. Очевидно, помимо тщательного подбора политическими партиями кандидатов в депутаты необходимо проработать вопрос о законодательном закреплении возможности формирования государственных властных структур по профессионально-социальному принципу.

Нуждаются в совершенствовании и федеративные отношения. Конституция РФ положила в основу государственного устройства два противоречивых принципа: национально-территориальный (республики, автономная область, автономные округа) и административно-территориальный (края, области, города федерального значения). Закрепив в ч. 1 ст. 5 равноправие всех субъектов РФ, в ч. 2 той же статьи она разделила субъектов на республики (государства), имеющие свои конституции, и все остальные субъекты РФ, имеющие уставы. Разумеется, принятие данных норм, закрепляющих явную асимметрию, было обусловлено фактическими общественными отношениями, соотношениями политических сил на тот момент. Думается, эта проблема нуждается в обсуждении, и она будет решаться по мере развития российской государственности.

При совершенствовании и обновлении российских федеративных отношений, видимо, не обойтись без преобразования унаследованной системы территориального деления страны, порожденной еще административно-командной моделью управления, в более крупные территориально-экономические образования, агломерации, имеющие необходимую ресурсную базу, промышленный или сельскохозяйственный комплекс, соответствующую инфраструктуру. Для этого можно проанализировать опыт ассоциаций экономического регионального сотрудничества и существующих федеральных округов. Последние тоже нуждаются в совершенствовании в части количества и географического расположения субъектов, входящих в округ, в части законодательного определения правового статуса полномочного представителя, его участия в распределении бюджетных средств па определенные социальные экономические программы. Не исключается возможность преобразования структуры государственной власти в трехуровневую (федеральный центр — федеральные округа — субъекты РФ). Следует особо подчеркнуть необходимость дальнейшего развития национально-культурной автономии — действенной формы реализации прав и интересов национальностей (этнических групп), проживающих в одном государстве. Фактически многоэтнические государства мира используют эту форму или как основную (при отсутствии территориальных автономий), или как дополняющую систему федерального устройства. В России национально-культурная автономия могла бы стать гибкой и действенной формой решения национального вопроса. Возможны, конечно, и национально-государственные образования.

Правительство РФ как высший орган исполнительной власти более других государственных органов нуждается в совершенствовании, начиная с исполнительской дисциплины, искоренения коррупции в своих ведомствах и завершая проблемами эффективного управления федеральной собственностью, обеспечения законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка и борьбы с преступностью. Это тема отдельного большого разговора. В данном случае целесообразнее обратить внимание на соотношение полномочий Президента РФ и Правительства РФ. Последнее по Конституции РФ, как и органы других ветвей власти, самостоятельно. Но на деле оно всецело подчинено Президенту РФ, поэтому превращается из активного и ответственного субъекта государственного управления в объект управления, в структуру, подведомственную президентской власти.

В нынешней ситуации представляется сомнительным с политико-правовой точки зрения порядок отставки правительства, инициируемый и принимаемый Президентом РФ, поскольку по логике вещей ответственность за результаты деятельности правительства РФ должен нести сам Президент РФ.

Заметим также, что варианты возможной отставки Правительства РФ предусмотрены в комбинации с роспуском Государственной Думы. Словом, Президент РФ имеет широкие конституционные возможности проводить собственную политику, используя технологию «политического жертвоприношения» других государственных органов по результатам собственной деятельности. Такая технология использовалась в 1990;е гг. Немотивированные частые отставки Правительства РФ буквально парализовывали на долгое время исполнительную власть. Отсюда вывод — для укрепления Правительства РФ необходимо обеспечить ему надлежащую правовую самостоятельность, для чего нужно изменить порядок его формирования. Укрепить позиции Председателя Правительства РФ возможно путем назначения его на должность решением Государственной Думы. Да и в таком важном деле, как формирование Правительства РФ, должны участвовать Федеральное Собрание и крупные политические партии. Допускать отставку Правительства РФ представляется возможным только при наличии серьезных оснований и только после вынесения ему вотума недоверия Федеральным Собранием при поддержке этого решения Президентом РФ. Отставку Правительства РФ следует рассматривать как меру чрезвычайную, вызванную серьезнейшими причинами. А вот ответственность конкретных министров, их заместителей, всех правительственных чиновников за качество и эффективность их работы необходимо существенно повышать.

В ходе проведения предстоящей административной реформы целесообразно предусмотреть меры организационного совершенствования и деятельности Правительства РФ, включающие:

• — гласную процедуру назначения министров и руководителей центральных ведомств на должность и освобождения их от должности;
• — точное и четкое определение основных функций Правительства РФ, для выполнения которых необходимо создать оптимальное количество министерств и ведомств, пересмотреть функции последних;
• — установление четкого порядка согласования, принятия и реализации решений Правительства РФ, позволяющего однозначно определять персональную ответственность за их судьбу.

Неотложными являются меры по улучшению деятельности разветвленной системы органов исполнительной власти, их должностных лиц, а также муниципальных служащих, так как сегодня колоссальные возможности страны, творческие и предпринимательские инициативы неэффективным государственным аппаратом и чиновниками органов местного самоуправления.

Почему сложилась такая ситуация? Причин много. Одна из них заключается в том, что в реформируемой России не существовало никакой сколько-нибудь обдуманной кадровой политики. Здесь проявлялись субъективизм, протекционизм, личная преданность, угодничество, отношения землячества. России в наши дни и на перспективу необходим недорогой, но эффективный, компактный, хорошо работающий государственный аппарат.

Для этого прежде всего следует коренным образом изменить порядок формирования государственного аппарата. Первостепенным критерием при подборе кадров на государственную службу должен быть профессионализм, т. е. уровень профессиональной подготовки (образование), опыт управленческой работы, политическая и правовая культура и др. Второй критерий можно сформулировать так: морально-этические качества государственного служащего — честность, неподкупность, уважительное отношение к человеку, его правам, свободам, достоинству, справедливость и др. Требования, предъявляемые к государственным служащим, правовые основы их деятельности довольно подробно разработаны в активно обновляющемся законодательстве по вопросам государственной службы.

Итак, кадровую политику можно и нужно проводить, опираясь на профессионализм и морально-этические качества, которыми должен обладать государственный служащий.

Наука и практика выработали ряд мер по совершенствованию государственного аппарата, повышению эффективности его работы:

• — планомерно сокращать государственный аппарат и расходы на его содержание в целях обеспечения оптимального численного соотношения между управляющими и управляемыми. Почему необходимо планомерное, а не стихийное от случая к случаю сокращение? Во-первых, госаппарат имеет тенденцию к самовозрастанию (по данным Федеральной службы государственной статистики, количество чиновников с 2000 по 2009 г. увеличилось на 511,3 тыс. человек); во-вторых, появляется новейшая оргтехника (аппараты, приборы, компьютеры и др.), позволяющая повышать производительность управленческого труда; в-третьих, при хорошей организации растет квалификация кадров, способных меньшим числом выполнять больший объем управленческой работы; в-четвертых, государство и общество заинтересованы в сокращении расходов на содержание госаппарата, т. е. в том, чтобы иметь недорогой, но хорошо работающий госаппарат;
• — на всех уровнях государственного управления внедрять и строго соблюдать принцип неразрывности властных полномочий с ответственностью — моральной, политической, юридической. Чем больше объем властных полномочий, тем строже и неотвратимей процессуально оформленная юридическая ответственность за правонарушения;
• — утверждать и поддерживать такой стиль работы, в котором гармонично сочетаются компетентность, дисциплинированность, смелая инициатива и творческий подход к делу;
• — создать нормативно-правовые и стимулирующе-организационные основы как для повышения квалификации, так и для оценки труда государственных служащих;
• — точно и четко регламентировать компетенцию, предметы ведения, функции каждого органа, его внутренних подразделений, а также должностных лиц;
• — внедрять научную организацию управленческого труда;
• — вводить и развивать антикоррупционные механизмы: в обязательном порядке декларировать доходы, осуществлять контроль за чрезмерными расходами государственных служащих, проводить аттестацию государственных служащих, конкурсный отбор;
• — усилить контроль за исполнением должностных обязанностей и конкретных поручений, всемерно укреплять исполнительскую дисциплину.

Государство, вставшее на путь укрепления, должно с объективной неизбежностью взять курс на последовательное развитие демократии, надежное обеспечение прав и свобод граждан, упрочение законности и дисциплины в стране. Нет сомнения, что этот курс будет поддержан обществом, уставшим от беззакония и беспорядка.

Курс на укрепление государства соответствует и перспективам XXI в., когда складываются условия для информационного, технотронного и высокотехнологического общества, эффективно управлять делами которого можно только существенно модернизировав организацию и деятельность государства. Управление должно быть рациональным, результативным и перспективным.